1、美国公共管理改革与发展组长：文彦莹，组员：李泽飞、赵光圣、杨光凤、冯军、杨托、段晓红20 世纪八、九十年代以来,各国公共部门涌现出针对传统行政模式缺陷的新的管理理论与方法,这种理论与方法可以缓解传统模式的某些问题,同时也意味着公共部门的运作方式发生了引人注目的变化,尤其是对新公共管理的影响更为深刻,导致了公共管理模式的变迁。新公共管理的产生新公共管理(NPM)是关于应如何管理公共部门的最新的范式变革的理论川。它发韧于英国，最初扩展到美国，澳大利亚特别是新西兰，而后进一步推向斯堪的纳维亚和欧洲大陆。新公共管理思想在西方的出现不是偶然的。首先，自 20 世纪 70 年代开始，由于石油危机以及福利国
2、家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。其次，自二次世界大战以来由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿，效率低下。第三由于科技革命，特别是信息技术革命的影响，使得各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。这些因素导致了西方各国政府行政与组织的内在变革。尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引人市场竞争机制，提高公共管理水平及公
3、共服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”纲领。走向一种“新公共管理”的实践模式，成为当代西方政府改革的最基本趋势，西方国家普遍进人了新公共管理时代。 1新公共管理运动期间美国政府改革的背景（李泽飞）自 20 世纪 70 年代末到小布什政府上台前的 20 年期间,即所谓新公共管理运动期间,美国政府进行了具有转型意义的一轮规制改革。这是美国政府及其环境发展到一定历史阶段的自然产物。由于在侧重点上有所差异,这轮规制改革可以分为 80 年代与 90 年代两个不同阶段。80 年代,美国政府规制改革的重点放在调整政府与社会,联邦与州及地方政府的规制关系等方面,政府内部规制改革则处于辅助性地位。具体地
4、,以里根总统于 1981 年发布的第 12291 号行政命令为标志,美国各级政府加快了自 70 年代中期就已经展开的对工商业放松规制改革进程同时,里根政府也加速了对州与地方政府的放松规制进程。而在 90 年代,美国政府改革则以放松内部规制为核心,以建立“花费更少,管理更好”的新型治理模式为目标。期间,克林顿政府成立了以副总统戈尔为主席的“政府绩效评审委员会”(NPR)。经过半年多时间的调研,该委员会提出了全称为从繁文缛节到以结果为本创造一个运行更好而花费更少的政府的所谓戈尔报告。报告断定:美国政府绩效不佳,“问题不在于政府职员的懒惰和无能,而在于繁文缛节和规则是如此令人窒息,以至于扼杀了(政府
5、职员)哪1陈振明.政府再造:西方“新公共管理运动”述评 LMI.中人民大学出版社，北京，2003.怕一丁点的创造性”解决问题的出路在于“必须抛弃繁文缛节,摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制,创立一种激励人对结果负责的新体制”。 2戈尔报告是美国 90 年代政府规制改革运动的纲领性文件。这一运动的最终目标是建立一种“政府官员对结果负责,而不仅仅是对过程负责”花费更少、管理更好的新型治理模式。在此基础上,获得连任的克林顿政府又发表了布莱尔厅报告,总结了本轮改革的总体情形,进一步明确了相关改革方针与策略。美国公共管理的主要特点（杨光凤）第一是国家权力分配制约。从整个国家体制看,美国由上而下分为联邦、
6、州、地方三级,地方包括县和城、镇;联邦、州、地方分别设有一套政府、议会、法院,分别行使行政权、立法权、司法权,也分别有一套法律体系。从权力分配上看,议会享有的权力较大,其中参议院务虚,常常是围绕原则政策和社会问题的议题不停地陈述、辩论;众议院务实,主要是对一些具体事项批准通过。尽管权力不集中,但由于相互的制约也比较现实,因此大部分问题都能顺利达成一致。第二是层级事权划分明确。美国国家机构层级之间无相互隶属关系,均是各行其是,而不需要逐级向上负责;同时,无论在法律地位上、还是在具体适用上,联邦、州、地方三者是平等和独立的,没有等级不同。在强调相互平等的框架中解决管理冲突和矛盾,就是彼此之间的事权
7、划分有着清晰、严格的法律界定,各自按照法律的授权行事,2文森特奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机M .毛寿龙,译.上海:上海三联书店,1999， 26.不能超越法律的规定行使权力。实际上,这也是纵向上国家权力的分享。第三是社会管理集中在地方。美国层级事权划分体现出鲜明的递进性和互补性,并非无原则的简单划分。国防、外交、货币和州际关系等国家大事属联邦中央事权,美国宪法规定联邦事权外的事权属于州,州宪法和法律对州与地方的事权作了进一步细化。其中第三层次的事权划分相对复杂,绝大多数州按地域划分为若干个县,在县的地域内建有市、镇州与地方之间有“狄龙裁决州”和地方自治州之分前者确定州宪法未明确的事权属于
8、州、州可撤销地方政府的决定等,后者反之。县以州的下属创建机构形式存在、承担州分配其提供的服务和市、镇外居民的管理服务,有 50 种不同类型。但无论如何划分事权,治安、交通、文化、卫生和规划等社会具体管理事务都基本上由地方负责。第四是地方公共管理注重效率。美国地方管理组织结构有一个共同特性,均有一个由选举产生的政治首脑和由居民直接选举产生的管理机构。尽管有行政、议会分权原则的体现,但与联邦、州不同的是议行分离界限不那么严格了,而是更强调管理的效率。地方管理模式大致有 5 种,绝大部分地方实行了市长同时是政府的立法和行政首脑或者市议会任命受过专业训练的市执行长管理的模式,还有的市长权力不大、议会议
9、员分别负责政府某一特别职能,议会和行政管理很大程度上并轨运作,从而把市民选举制与城市专业化管理有机结合了起来。第五是非政府组织比较发达。美国的地方政府机构十分精简,大量的公共管理事务充分体现了“小政府、大社会”,依靠各种非政府组织实施。 3一个是被称为“政府第四分支”的准政府机构,从事政府不能做得很好又需要财政支持、私营机构无法或不愿做的事情,这些机构可能拥有某些行政职权,可能自负盈亏或追求盈利,政府通过其管理或行政委员会进行控制。另一个是非盈利组织,这些组织以提供某些公众服务为目的,在政府扶持下可以进行经营活动,甚至可能有所盈利,但其盈利必须用于提供服务。在政府之外,这两类组织成为公共管理的
10、补充和补位。 美国的政府的公共管理正经历着改革与变迁，主要体现在如下几个方面。 （赵光圣）1.改革“游戏”规则在复杂多变的社会形势下，为了确保必要的灵活性和自由应对空间，政府一直在适时改革“游戏”规则，包括正式立法、行政发文和机构调整。新的“游戏”规则的制定，目的是更有效地实施市场化管理、网式管理，试图放松政府控制，强调竞争、参与、合作等机制的运用，凸显重绩效或结果管理为导向。近年来，政府改革主要涉及三章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高，也更具有灵活性，更具有创新精神，从而更有效率。根据美国学者 Joyce 的观察，自 1993
11、 年政府绩效与结果等相关法案通过以来，联邦政府在制定规划和预算时越来越注重参考部门绩效及3刘军宁法治之下-有限政府和政体改革,南风窗网,刘军宁专栏.成本核算的信息。 4州政府也都建立了绩效管理制度，首先，根据绩效编制预算的做法贯穿于公共管理改革的始终；其次，信息技术的改进，使有关绩效信息的管理与使用变得更为便捷。就地方政府来说，纽约等首当其冲，自 1993 至 1998 年，城市谋杀犯罪率下降 67%，市警察局将其功归于 CompStat 项目的实行，其项目重视绩效管理，由此强化了各个警区的问责。因之，政府管理理念也发生了变化，打破部门垄断与分割，允许更广泛地参与决策，形成不同部门间合作的问题
12、解决机制，如房管、地铁、司法等部门联手，一同致力于提高区域绩效。之后，旧金山、芝加哥等其它城市也纷纷效仿，采用同样的理念和机制，去解决不同的社会问题。2.构建“点击式”政府政府。深知立刻察觉经济、社会、技术、公共卫生与健康等方面变化的重要性，继而迅速应对，尤其是像发生恐怖、疯牛病、SARS、海啸、飓风等社会危机时，更需政府提供“一点就应”式服务，即以满足公共需求为目标的“点击式”政府。一般来说， “点击式”政府具备四个方面的特征：（1）回应。当立法、组织及运行发生变化时，政府反应敏捷，满足社会各个方面的需求。 （2）聚焦。当组织过程发生变迁时，为了充分发挥每个角色的作用，政府应准确定位，深知自
13、身应该承担的责任。 （3）可变。在社会开放与技术设施联体互动的背景下，政府要具备应变能力，适时提供相应的服务。 （4）弹性。遇到意外事件时，政府在技术支撑下沉着应对，表现出应有的活力和回弹复苏能力。在这样的背景4宋世明.美国政府行政改革研究M.北京:国家行政学院出版社,1999.下，政府越来越多地采用“点击式”模式来解决日常运行与管理上的问题，它不只限于为了实现管理而实施的技术与装备更新，还包括政府部门的人事管理，如联邦机构有些岗位的设置是非永久性的，其工作人员也是临时性的或季节性的。3编织治理网络。二十一世纪，科层制的政府机构正面临挑战，因为新的社会性灾难接二连三的出现，解决这些非日常性灾难
14、，需要政府联络企业界、非营利组织等，通过合作，制定网络式解决方案，如 911、SARS、禽流感、Katrina 飓风等。应对这种灾难的挑战性在于：它们超越了任何单个行政机构的管理域限，也非传统公共服务系统所及，传统公共服务的游戏规则失灵。在公民对政府要求越来越高，社会管理面临的挑战日渐加剧的情况下，追求绩效的政府机构必须打破科层阻隔，不同层级、不同部门、不同领域的机构或组织开展合作，在政府、非营利和营利界之间不断编制新的管理网络，方能有成功应对挑战的希望。管理走向网络化，逐步改变了政府机构的组织属性，对行政管理者提出了更高的要求。在这种网络中，行政管理者只是召集者、参与者，有时充当着媒介，而不
15、是传统的领导者。实施管理所需要的资源，如信息、知识、技术等，具有分散性，远非某一机构或部门能集中控制的。当然，政府在这个网络中并不是旁观者，因为网络的维系与运行需要游戏规则，政府凭借其应对公共危机或挑战的合法性地位，担当起制定游戏规则的重要角色。美国以市场为主导,以竞争为核心的公共服务模式（冯军）美国的公共服务坚持以市场为导向,引进竞争和激励机制,强调通过经济增长、确保劳动者加入劳动市场,以劳动者对生产的贡献程度来保障其生活。美国的公共服务强调的是个人自助。以社会保险为例,其资金来源只是依靠被保人及其雇主以社会保障形式缴纳的保险费,国家和一般税收只用于社会救助方面的支出。美国模式与其他模式不同
16、,主要表现在以下两个方面:第一,美国联邦、州与地方政府共同承担公共服务。在美国,公共服务最初都是由社团承担,联邦政府基本不干预。经历了20 世纪30 年代的大萧条之后,“罗斯福新政”加强了联邦政府的权力,联邦开始增加对州和地方政府的援助性拨款。之后,随着20 世纪70年代石油危机的发生,联邦政府的权力不断向州和地方政府转移,大部分的国内项目都是通过联邦、州和地方政府之间复杂的合作机制来实施的。第二,市场化的公共服务输出机制。美国的公共服务完全按照市场化的原则运行。其中公共服务合同出租(cont racting - out ) 是市场化的主要形式,被广泛地用于政府的公共服务领域。 5在某种程度上
17、而言,公共服务领域的合同出租是重塑政府、政府改革的关键,公共服务合同出租表现得极具活力,富有成效。第三,NPO(或N GO) 在公共服务的提供中扮演着重要而积极的角色。6美国NPO/ NGO 和市民社会发育的非常成熟, 公共服务的提供几乎5 美戴维奥斯本,特德盖布勒.改革政府:企业如何改革着公营部门M.上海:上海译文出版社,1996.66宋世明.美国政府行政改革研究M.北京:国家行政学院出版社,1999.无法离开NPO/NGO 组织。进年来,美国NPO/ N GO 主要发展为如下团体:互助社、改良运动组织、社会服务组织、教育文化机构、慈善基金会等。NGO/ NPO 全方位地介入了地方政府的治理
18、与服务之中,这可以 从马里兰州哥伦比亚镇的公共服务提供中得到诠释:马里兰州Howard 县哥伦比亚镇的NPO参与公共服务的模式 7（杨托）在哥伦比亚镇,真正起管理作用的是哥伦比亚协会(ColumbiaAssociation ,简称CA) 。这是一个完全民间性质的自治组织。 8它的决策机构由11人的理事会组成,任期3 年。其中10 人是由10个住宅小区的居民分别直接选举出来的代表,1 人是开发公司的代表。理事会设主席1 人,负责召集会议。理事会下设全日制的管理机构,由理事会对外公开招聘。10 个住宅小区也有他们自己的社区协会,根据居民的多少,分别由3 至5 人组成,由本社区的居民直接选举产生,任
19、期2 年,成为住宅小区的决策机构。每个住宅小区的社区协会都招聘有1 至3 名专职的社区管理人员。民间性质的哥伦比亚协会管理着哥伦比亚镇3 ,400 英亩的公共绿地,90 英里长的人行便道,165 个停车位,252 个步行桥梁,3 个大型湖泊和20 个小型池塘,34 英里的溪流谷地,40 英亩的交响乐公园等公共设施。另外,哥伦比亚协会还向居民提供进行宗教信仰活动的设施,卫生保健,公共交通,社区艺术活动组织和社区活动设施等。在资金来源上,2005 年哥伦比亚协会的总收入为5773. 4 万美元,其中:运动和健身收入占7外国政府管理改革研究课题组.美国政府M.北京:中国人民出版社, 2002. 18
20、78王明扬.美国行政法M.北京:人民出版社, 2001. 915.38.36 %;居民年度房租收入占29. 4 %;商业年度房租收入占15. 3 %;社区服务项目收入占5.1%。NP0 花在公共服务上的经费占了整个支出的69 %。在民间性质的哥伦比亚协会Howard 县政府之间,他们是通过合同划分彼此的职责的。县政府负责哥伦比亚镇的公共安全、消防、基础教育、垃圾处理、邮政、主要道路建设和维护、路灯、供水和排水、电力等公共服务项目和设施的建设维护。其余如步行桥梁建设和维护、各种庆祝活动等等则由哥伦比亚协会来承担。从1967 年6 月21 日开始有第一批居民迁入哥伦比亚镇居住至今,整个镇区发展顺利
21、,管理也井井有条。它的实践说明,由非政府的民间组织来管理一个10 万人口的社区,并非天方夜谈。从哥伦比亚镇的公共服务模式中,我们不难看出该镇政府非常好地利用了NGO 组织参与公共服务的提供,可以得出对我国公共服务改革的经验是如何有效地实现政府与NGO/ NPO 组织的合作,如何将公共部门与私营部门在公共服务领域更好地结合起来,提高公共服务的质量与公共服务提供的效率。 9美国行政改革对中国行政改革的启示（段晓红）(一)放松政府管制，实行“规制缓和”在我国的政府改革过程中，必须去除众多公共部门束缚公务员及社会公众办事手脚的规章制度，相信并依靠公务员及社会公众的责任心和能力来从事新的创造性工作，以提
22、高办事效率，增进社会的整体利益。 这一做法的指导思想是要改变官员照章办事、循规蹈矩9蔡言楚.政府改革方略:美国总统 20022003 年政策的演讲M.北京:中国财政经济出版社, 2003. 99.的传统，让政府官员尽可能地发挥出潜能和创造力，以令社会各阶层满意地创造性工作，增进社会的整体利益 。同时能够协调好各方面的利益关系，促进社会总体福利水平的提高。从美国政府改革的实践中我们可以看出，放松政府管制有一个基本的前提就是完备的法制社会且公民的法律意识很强，但是我国目前尚不具备这一条件，所以，在政府改革的过程中必须加快法律建设步伐(二)实行分权管理，实现公共决策的民主化 10政府部门可以通过分权
23、、放权和共同协商等方式把基层公务员和社会公众吸收到公共决策的主体中来，在公共决策中强调他们的地位和作用，以提高决策的质量和效率。实际上这个过程就是公共决策民主化的过程，基层公务员和公民可以通过参与和影响公共决策的方式来实现自己的利益。对于国家基层公务员来讲，政府给他们更多参与权力分配的机会，可以通过自下而上的参与模式来发挥底层公务员在政府中的积极性和创造性；对于社会公众来讲，可以通过提案和建议、协商咨询和听证以及推行竞争性的公共服务机制来参与到公共决策中来。在这种公众参与的机制下，公众通过对服务方式和内容的选择达到对服务机构的控制，实观公众主权。(三)引进市场模式，提高公共服务的效率我国政府长
24、期以来一直存在高投入低效率的现象，其主要原因是我国政府一直是无所不包无所不做的公共服务的提供者，这样既浪费了资源又降低了效率 在这方面可以借鉴美国政府的市场化模10黄仁宗当代中国公共行政价值取向的变革分析,中国 MPA 在线, 2001, 5, 8.式，实行决策与执行分开，政府的主要职责是进行决策和管理 ，即制定公共政策并实施监督与评估，而具体的公共服务则由私营部门、非赢利组织和下级政府组织通过竞争来提供。政府通过引入竞争机制、采用合同制等方式来实现公共服务的市场化，同时与政府放权的作法相适应，政府在工作的运行过程中应该根据市场的游戏规则制定公共政策。在市场模式下，政府要根据公众的需要来提供服
25、务，即不是以政府为中心，公众围绕政府转；而是以公众为中心，政府围绕公众的需求转。(四)改变政府组织结构，创造学习型政府在信息时代，公民要求得到高质量、多样化、快速高效的公共服务，要求将政府组织变为更富灵活性与参与性的学习型组织。这就要求政府以科学技术及教育职能为中心来进行职能的有机配置，主要包括政府的行政管理职能、经济职能以及社会职能等。 11在政治与行政管理职能上，政府的政治与行政管理机构应该为经济的发展服务，政府应该服务于社会和公共利益；在政府经济职能上，政府应改变计划经济的模式，改变投资的行政审批制度，真正减少政府配置资源的配额，使市场在资源配置中起基础性作用；在政府社会职能上，社会福利
26、职能是其核心，政府福利职能的有效实施是建立社会安全网的一个必要条件，是社会健康发展的基本条件，也是现代人权发展的必然要求。参考文献:1陈振明政府再造 西方“新公共管理运动”评述北京：中国人民大学出版社，20032黄仁宗当代中国公共行政价值取向的变革分析,中国 MPA 在线, 2001, 5, 8.3列宁全集(第五卷),北京人民出版社, 1986 年版,第 448 页.4王明扬.美国行政法M.北京:人民出版社, 2001. 915.5外国政府管理改革研究课题组.美国政府M.北京:中国人民出版社, 2002. 187唐娟.政府治理论M.北京:中国社会科学出版社, 2006.6 宋世明.美国政府行政改革研究M.北京:国家行政学院出版社,1999.7E.莱恩.新公共管理Ml 赵成根等译.北京，中国青出版社，24.8E.费利耶等著.(1996).行动中的新管理M牛津大出版社，(1996)P15.9盖伊彼得斯.政府未来的治理模式M中国人民大出社北京，2001.10黄健荣等著.公共管理新论MI 社会科学文献出版社，（200125.11丹尼斯缪勒.公共选择理论M.中国社会科学出版社北京，1991.
