1、1应用创新技术 确保广州市应急预警高水平2011 年是中国城市化发展“元年” ，城市人口超过 50%。随着特大型城市的不断出现，如何贯彻落实科学发展观，做到以人为本，实现持续高效、完善的高水平城市管理，是政府作为城市管理者所面临的重大任务。而政府应对公共事件、灾害天气等应急预警、紧急指挥和应急保障等机制是否处于高水平，是尤能反映城市管理能力的一面镜子。高水平的应急机制，其前提是先进的技术系统和技术手段的科学应用和高效运作。我们提出走新型城市化科学发展道路，重要的一点是通过创新技术应实践，探索特大型城市科学发展的新路子。一、走新型城市发展道路，是中共广州市第十次代表大会做出的重大决策部署，是广州
2、市贯彻落实科学发展观的创新举措。广州市现有土地面积 7434 平方公里，实际管理人口超过 1600 万。伴随着高速的城市化和经济结构转型，人口向城市高速集聚，气候和环境受到持续的人为改变。近年来自然灾害、事故灾难等公共突发事件时有发生。今后一段时期是我市社会经济发展的关键时期，如何走出一条“坚持低碳经济、智慧城市、幸福生活三位一体”的新型城市发展道路，确实考验着城市管理者的能力和水平。有序高效的城市管理是人民幸福生活、各业有序发展、经济高速增长的前提和保障。目前，各种传统的和非传统的、自然的和社会的安全风险将交织并存，使我市公共安全面临着挑战。公共安全形势的发展趋势，对加强应急管理工作，提高全
3、社会应急能力提出了新的更高要求。因此持续完善健全高效的社会预警体系，构建面向公众的快速、全面、有效的紧急预警信息发布机制和渠道，实现防灾减灾，维护稳定的城市公共生活秩序是广州市应急管理的长期任务；也是广州2市落实中共广州市第十次代表大会重大决策，贯彻落实科学发展观的创新举措之一。二、技术创新、技术更替周期不断缩短，新技术的全面和及时应用，是确保广州市应急预警系统时时处于高水平的前提，也是应急预警机制能够迅速、高效运作的技术保障。二战以后，世界各国尤其是发达国家非常重视紧急报警系统的建设和完善。目前，美国、日本、英国、德国、以色列等国家是紧急报警系统建设较为完善和应用较为先进的国家。例如美国，自
4、 1963 年开始建设紧急广播报警系统（EAS 系统）以来，把联邦、州或当地全面纳入了 EAS 系统的使用范围内。在技术应用上把通信等技术,例如直播卫星、低地球轨道卫星系统、传呼、计算机网络等；和广播电视网、有线电视网和节目供应商,例如调频调幅广播电台、低功率调频广播电台、各级电视台、低功率电视台、有线电视系统和其他有组织运营的机构，全部纳入全国各级紧急报警系统内。通过全面的技术应用和统一管理，使得广播电视台、有线电视系统以及卫星公司和其他服务部门，即使在系统无人监管的情况下,也可以迅速、自动地发送、接收紧急信息。并能够根据紧急情况的重要性分为国家级、州级和局部地区级，不同级别的紧急信息采取不
5、同的处置方法。在紧急事件发生时，做到及时、高效、迅速、无遗漏地指挥调度和信息有序发布。而且，为了确保新技术能够及时应用于 EAS 系统中，美国还实行了企业和组织的“自愿加入机制” 。拥有技术和资源的企业和组织可以与政府指定机构联系,自愿加入紧急报警系统的服务行列,但必须遵守相应的要求。按照美国联邦政府的要求使用统一的紧急报警系统协议，必须在规定的时间表内实现紧急报警信号的发送和接收。美国通过这样的双向机制，保证紧急报 警系统的全面性、及时性和高效3性。在我国，党中央、国务院高度重视突发事件应急管理和预警体系建立工作，在国家突发公共事件总体应急预案中指出“预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电
6、视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式” ；并在“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划中明确要求加强预警系统和预警信息发布平台建设，构建各类突发公共事件信息发布共用渠道，提高全社会信息末端的预警能力，解决预警信息发布最后一千米的瓶颈问题。可见，随着技术创新、技术更替周期的不断缩短，政府应成为创新技术应用的先锋，通过及时利用最新的技术手段，来提升应急预警信息汇总和发布的及时性、全面性。借鉴其他国家的经验，依据国务院的部署，针对广州市现有应急预警系统的构建情况，我们应该设立畅
7、通管道和有效机制，使得新技术、新资源能够及时应用于我市的应急预警系统中来，全市有相关组织和机构能够共同参与到我市的应急预警服务行列中来。三、政府在借鉴其他城市管理的成功经验、失败教训、实践成果等方面的迅速反应能力，能够保证广州市政府管理时时处于高水平行列。近年来，我国大小公共事件不断发生。北京奥运、上海世博、广州亚运等盛事举办，城市在短时间内大规模人群聚集和活动；2008年广州雪灾、2009 年汶川地震、2011 温州动车事故、今年北京“7.21 暴雨” 、浙江海葵台风等自然灾害的发生，防灾减灾任务艰巨，各类公共事件和自然灾害都极大地考验了政府的城市管理和应急处置能力。其他省市政府在吸取教训、
8、4借鉴经验和自省求进方面表现出了快速反应的能力。例如：（1） 云南省在 2011 年提出“以公共安全科技为核心、以现代信息技术为支撑，以应急管理流程为主线，建设监测严密、预警及时的公共事件应急体系”的目标，并着重以数字无线方式向移动多媒体手持终端和部署于公共场所的大屏幕电视及车载电视播发视听多媒体信息服务的新型公共应急信息传播平台，以填补针对移动人群个体的应急信息发布空白。（2） 昆明市在今年 7 月 29 日提出重点抓好“完善健全应急管理体制、优化整合应急指挥系统、完善应仇系统的保障机制”三方面工作。（3） 天津市在 7 月份率先应用了我国最新的移动多媒体广播技术（CMMB）网络，第一时间利
9、用其电视频道向所有车载 CMMB 设备、CMMB+TD 手机等便携式小屏幕终端发布了强天气预警信息，收到极好的反响。可见，其他城市政府都在积极、迅速采用新技术和新资源来完善城市应急预警系统和机制，以有效、及时地提升其应急响应和应急处置能力。广州市目前已采用了通信、互联网、广播、有线电视等多种技术手段来疏导民意，进行信息及时发布。然而目前技术手段各有局限性。应急预警、应急处置、应急指挥等方面仍存在空白点和可以改进之处。我们应及时掌握和了解新型技术的特点，有效快速地利用新型技术来完善和保证我市应急管理系统的先进性，有效提升我市应急预警和应急处置的能力和水平。办法：一、鼓励组织和机构利用其5新型技术
10、和有效资源为我市应急预警系统提供服务，建立我市“自愿加入应急预警系统机制” 。以应急办为牵头和落实部门，订立统一的、公开透明的科学的准入标准评估办法和服务规则，设立自愿加入绿色通道。确保在及时、广泛地吸纳新组织服务、新技术应用的同时，能够做到应急预警系统的有序安全运作。二、完善技术情报收集机制，定期全面检讨我市应急管理系统的技术先进性、全面性和有效性，及时补充吸纳和更新新型技术。应急预警系统功能非常讲求应急信息瞬时大规模同步发布和同步接受，以使得应急预警和应急处置能够第一时间收到效果。各类传播技术无一例外都存在局限性，各类传播媒介无一例外都存在传播盲区。这些局限性和盲区在各个公共事件处置和自然
11、灾害应对过程中都已经充分地表现出来。例如:有线电视网络主要传播区域是室内和家庭，偏远地区有线电视覆盖率偏低；随着人们接受资讯渠道的多样化，广播电台覆盖人群有限；移动通信的短信发布能力会因同一区域内瞬时信息交互量的爆增而出现延时、拥堵，甚至有区域基站瘫痪的可能；互联网、有线电视网等可能因突然发生的停电等状况下出现停播；纸质媒介对公共事件和自然灾害的紧急应对能力较弱。因此， 建议我市以应急办为牵头部门，订立定期检讨机制，设立情报采集专门机构，与各类技术研发组织、传播机构等实现长年对接，保持密切的定期的情报交流，广泛收集各类技术和传播媒介的情报，力求迅速地掌握、和及时全面采用各类技术和传播媒介，以全
12、面的手段和信息类型，通过各类技术和媒介的互补性来实现应急信息的发布的及时性、全面性和同步性，提高信息瞬时到达率。三、重视无线数字技术的应用，消灭公共场所、户外区域、偏远地带等信息发布盲区。6在公共事件和自然灾害发生时，身处公共场所、户外区域的人们更易受到威胁和遭遇危险。因此近年来，各地政府非常重视利用无线数字技术，针对人们随身携带的便携设备，如手机、车载导航、车载DVD 等发出应急信息。目前主要采用的移动通信的短信功能。但在实践中发现，移动通信基站的承载能力，容易出现信息发布延动、滞后，造成信息失效。例如北京 7.21 暴雨发生后，专家和移动通信运营商均表示，如果针对全北京所有人口发出暴雨警示
13、，大约需时两个小时。这大大降低了信息发布的时效性，降低了预警的功能，而且短信的字数所限，也会使得其在紧急指引、紧急救援中发挥的作用有限。目前我国最新的 CMMB 移动多媒体广播技术主要针对手机、车载等个人便携设备发送信息，是我国重要的基础信息网络，其“点对面”的无线广播特性消灭了信息拥堵、基站瘫痪、信息延时滞后等其他传播媒介的缺点，在网络信号覆盖范围内，实现针对所有设备和所有人群的信息同步性，保障了百分之百的瞬时接受率，其分级功能，和可设置的远程强制开机和信息窗口强制弹出功能，更是确保应急信息到达率的强有力的技术保障。近期专家和舆论普遍认为，CMMB 移动多媒体广播技术具有方式多样、覆盖面广、
14、影响力大、抗灾力强、可管可控等特点，是大众获取公共信息最可靠、最经济、最便捷、最直接、最广泛的途径。但是，虽然 CMMB 已开始受到云南、重庆等少数省市政府的注意，而在已经发生的北京 7.21 暴雨、浙江海葵台风等最新的自然灾害天气来袭时，仍鲜见 CMMB 技术在应急处置中的身影。由此可见，在数字化技术不断创新的今天，不容忽视无线数字电视技术对提升应急预警水平的作用。如果政府在应急管理中缺乏定期检讨和健全的技术情报采集机制，对新技术应用出现滞后现象的话，诸如 CMMB 移动多媒体广播这类有7着极强的预警能力的技术手段仍无法第一时间及时应用在实践中。这在我市 2008 年发生的雪灾中已有了深刻的教训。在雪灾造成的广州火车站等人潮疯聚的现场，广州市调用了广播电台和电视台所有的主播力量，在现场 24 小时用大喇叭劝喻他疏导人潮。但火车站广场周围缺少户外电视屏幕，电视台技术人员紧急现场勘测，由于人群过于密集，无法现场架设户外电视屏幕，也就无法通过无线数字广播技术来广泛地、有效地发布信息稳定现场人群情绪。这提醒了我们只有在公共事件和自然灾害发生前能够及时应用和及时更新应急系统技术手段，才能保障应急预警系统的适用性，才能在灾害发生时，做出迅速的有效的应对措施。
