1、关于城市总体规划改革的探讨 石楠:今天我要谈的是总体规划。规划学科本身不是一个纯粹的技术科学或者基础科学，它与整个公共学科相结合。为什么我讲总规划呢？众所周知，总体规划是城市发展战略中一个基础。另一方面正如我刚才所说的，也是现在最活跃、争论最大的重点。目前，我们整个规划体系有一个显著变化，这段时间总体规划的重点是什么呢？从工作角度来讲，我们国家按照法律规定分成两个层次。从公司角度讲，城市规划做得可能比较多一点。我个人有一个理解，很难要求每个规划师都有很全面的知识，因为规划太大。反过来讲只有了解更多的相关知识才能对自己的工作有帮助。先讲讲我对这个学科发展几点认识。首先，我觉得城市化学科这几年，特
2、别是改革开放这五年、十年以来，发生了很大变化。因为规划学科最开始是从建筑分出来的，一直到上个世纪 50 年代从我们国家才开始得到社会公认，或者作为一种职业得到国际组织承认，认为它是一门学科，是脱离建筑学独立出去的学科。后来随着规划工作重点不断调整，特别是战后重建过程当中，经济危机的加速，研究领域越来越大，不仅仅是工程技术问题、建筑问题，已经开始研究社会、经济、文化多个领域问题。这个学科不断扩大，很多其他相关科学参加进来，包括经济学、地理学、社会学、生态学等等。还有很多技术性学科。这个学科越来越大，扩大以后反而觉得很困惑，城市化究竟是什么范围？谁也说不清楚，我也一直是这个观念：城市化目前处于发展
3、过程当中，它正处于内涵、外延模糊的阶段。第三阶段是正在进行的阶段，如何形成自己独特的学科？这个学科究竟是什么样的？现在只有一些初步迹象。今年早些时候在北大开一个关于“城市规划学科”专业评估会议上，某某教授在那儿讲一段话，给我留下了深刻的印象。他本身是研究建筑学的，他提出了环境科学，他认为城市化学科下一步发展可能是一个没有学科的学科。大家认为它是一个学科，但这个学科并不像其他学科，有一个独立的、非常清晰的界限，它可能是一个学科群。随着工作重点调整，它可能研究的重点不一样，它有自己内核的东西，但它的外延范畴很广。这个问题也由此带来了一些负作用。比如去年北京下了一场雨，很多地方被淹掉了，公共汽车被淹
4、了，大家就说城市规划没有做好。后来中国青年报记者采访我，我花很大力气给他解释，这不是城市规划没有做好，这是理解偏差。为这个问题我专门找北京规划委员会，这究竟是什么原因？你们有没有专门做调整？很简单，第一个原因当时值班同志没有开泵站，水泵没有开，下雨了，立交桥下面该提升的水没有提掉，被淹。再一个大家知道有一个设计合理的算法，不可能按照最大暴雨强度设计城市排水能力，如果有钱当然可以做很大，但有一个经济合理性问题，很多因素最后才是规划问题。我举这个例子什么意思？因为界限模糊以后，做这个专业的人和社会人的希望是不一样的。你可能觉得我只承担这块责任，这块是我的自留地，我只做这个事，这块出问题我就承担责任
5、。社会人觉得这个事影响很大，什么事都能牵扯你。你要做决策，有的老百姓可能倾家荡产，也有的可能一夜之间就暴富了。你的决策能够造成很大的影响。有一个所谓外部效应问题，它的理解是一个很大的范围，所以我当时提出一个概念，城市化有三个层次：第一， 我们的职能范围，这是国家法律规定的，必须承担的责任范围。第二， 城市化影响范围，规划局做的决策不仅仅是影响职能范围，还会影响更大.第三， 我们研究的范围。要做好这个规划，就要研究很多东西，不仅仅是决策问题，也不仅仅是决策影响问题。我们做城市设计要研究社会经济问题，研究的范围很广。如果我们对这些概念混淆不清，可能会对整个行业有一定的影响。另一方面，随着我们工作职
6、能重点的转变，这个学科究竟是什么属性。大家有着不同看法。过去我们讲，城市化系统是技术还是科学？我们认为是技术科学，它的特点是决策的基础，这是基本的东西。这两年发现形势有一点变化。一是规划本身内部发生了分化，比如宏观研究领域，区域、城市管理越来越多的作为政府决策性的东西，或者法律性的问题。微观层次的东西包括详细规划。随着市场化后，在设计市场。业主也发生了变化，需求也发生了变化，规划师本身的职业行为也都发生了变化。我们这个职业本身变了，工作领域也变了，那么这个学科怎么办？也一分为二拆开？现在大家也在讨论。大家如果留意看一下杂志，会发现有很多观点，过去我们谈城市化、科学化是强调要加强它的科技含量，预
7、测要科学，我的方案更合理等等。这两年有什么变化？规划方案怎么能够适合社会经济发展，规划方案怎么能够符合大多数人的利益？或者符合公共利益？规划怎么能够实现可持续发展？或者规划这条线一直划下去，会有哪些人变得富裕？那些人会变穷？国外有一本书，非常有名，就是讲规划决策。这条线完全可能决定一些人一夜暴富，一些人贫穷。这些问题是我们现在研究的新因素。这些因素大家在想，城市化究竟是个什么东西？这好象不是纯技术问题，更多的是政治、经济问题。另一方面国家也在变，大家知道过去是计划经济，它是包办一切，从生产、生活、修马路到年轻人谈恋爱、生孩子，什么都管，都有系统。现在不一样，现在国家有发改委，到省级发改委力量就
8、弱了。到城市县一级，就非常弱了。为什么？过去我们所有的建设项目都要发改委批，要立项、调研等一系列程序，批准了我们才能建。现在不一样，现在不是国家掏钱，国家掏钱不到 10，最主要的是市场，市场是主体。投资商、开发商，国内、国外，甚至个人投资进行决策。这个建设根本不通过计委立项、评估。可是还要通过规划，这个时候国家又发现怎么管这个事？照过去传统计划经济不行了，所以要规划。大家回忆一下去年，国家提出宏观调控，宏观调控当时有两条手段：一是所谓抽紧银根；第二抽紧地根。银根就是银行信贷从严控制。当时没有使用利率手段，而是使用整个资本总量控制手段。另外一个是土地，地根。限制整个土地投放。中国土地制度是全世界
9、最严厉的土地制度，是否有效是另外一回事。起码我们设置这个制度设置是全世界最严厉的。宏观调控再把这个制度控制的很严，一下子我们没有地肯定盖不了房子，修不了路，所以受限制。在这种情况下，我们的工作重点和职能都发生了变化。大家在说，城市规划更多的除了强调他本身的综合协调、强调技术性、强调美观、强调历史文化价值、有文化特色等等以外很重要的一个特性就是政策性。城市规划作为一种基本公共政策，这种公共政策很明显所调节的并不仅仅是一个空间，也不仅仅是形象问题，而是一种利益关系。所以最近一段时间，包括我们城市化杂志也发表一些文章，建设部领导也讲了很多，都谈到城市发展属性问题。现在从学术界来讲，公认的城市化作为城
10、市功能建设如何调节才能体现公共功能属性？它包含以下几个方面：第一土地投放。每年国家决定投放多少比例，这很明显决定这个城市整个发展速度，也会决定公司有多大业务量，会决定这一年有多少投入等等。第二，这些投放本身是一种什么性质？作为安居工程、还是作为购买商品房？作为公交设施需求、还是作为其他什么？。这是一种在土地用途上的国家政策指导，本身对我们工作有影响。第三，我们现在做城市规划已经不像过去，过去一块小区拿过来，盖多少住宅，选择、分配。现在是市场需求，需求是多样化，利益主体是多样化，每个居民有自己的需求，如何满足市场需求，这是我们设计人员要考虑的。第四，职业化对我们学科设计有很大影响。举个简单例子：
11、建设部、教育部有一个专门的全国城市规划评估专业委员会。每两年我们去对一些大学进行评估。去年我们到清华大学开会。评估当中我们提了一个很重要的问题，应该说是一个议题，第一评估标准太单一化。拿一把尺子衡量所有学校，我们全国有 108 个学校设城市化专业，过去可能分成地理院校偏重宏观、区域研究等等；有一些像同济比较综合性的学校，有很强的工科背景；还有一些，比如清华大学走的是建筑规划专门化的思路，事实上是建筑学，五年以后走专门化方向。现在评估以后，实现了职业化。一把尺子，不能衡量所有学校。评估以后，带来什么问题呢？这个学科本身是一个交叉学科，现在按照一把尺子衡量，这是很大问题。而且同样还有一个很大问题，
12、有很多学科有自己的特点。在清华大学，我们非常理解清华大学这套思路，我就是工科五年，或者是本博连读六年，我四年基本教育就是建筑学，非常扎实的基础教育，只不过第五年可能有一个规划专门化方向发展。如果按照清华大学自己的思路做效果会很好，事实证明也做得很好。如果按照教育部、建设部尺子衡量它只能是及格。所以我们去年评估时，学校一排，清华大学是倒数一。问题出在哪儿？不在清华大学，而在这个制度上。这套制度对学科产生什么影响，现在很难说，我个人非常反对这套思路。再一个，我们这套注册制度实施以后，除了学科基本构成，很重要一点我们谈到职业技能。规划师不是理论家，也不是只会吹大牛，是具体操作，能动手的。第二因素，这
13、个职业如果讲是公共职能，是对社会利益有很大影响的职业，如何保证这个职业道德底线呢？我们大家上网看看国外所有规划协会有一个所谓的“职业伦理”最低规定。比如说这个项目交给你做，业主跟你明确这个东西应该怎么做，你的职业知识觉得不应该这么做，这么做不合适，可是业主要求你这么做，这个时候你应该怎么办？按照国外要求很清楚，你只要把这个事情给业主讲清楚，你已经尽到你的职业道德责任。我们国家没有这一条。这样怎么办？反过来对我们学科有什么影响？我们大学教育，回顾一下有没有学校这样教育过？根本没有。最基础的是学科定性问题，学科定性是如何定，取决于研究对象。首先要搞清楚城市规划研究什么的？如果研究仅是技术上的，肯定
14、是技术科学。如果研究是社会关系肯定不是这个技术科学。现在看来很明显已经超出纯粹技术范畴。第二在这个基础之上，有哪些人研究这些东西？如果只是本身建筑师做，肯定脱不开建筑的东西；如果有其他学科来，就决定我们学科构成是多元学科，或者将来是跨学科的、无学科的东西。再一个就是方法论，方法论决定我们的科学化。我们过去讲科学化很容易引申到城市化。现在我们思路是要从最本质讲起。接下来讲今天的主题“关于总体规划” 。总体规划是怎么回事。考过的人都知道，规划有要求，文件有要求，最核心的一条是：它是一个综合部署而实施的措施，首先它的范围是整个全市范围，或者是规划区范围，甚至更大。这是一个总体宏观范围。它对这个范围以
15、内各项建设、土地等等进行综合部署。再一个，部署完了以后要怎么办，怎么实施。这是两个层次。在计划经济时期，具体实施部分要落实在具体项目中。总体规划是重要依据，是促进城市科学协调化重要依据，保障公共安全、利益重要公共政策。这是明确公共职能，是指导城市科学发展法规性文件，这点很多人不一定能理解。按照规划法要求，经过批准的规划是有法律地位的。所谓具体法律地位是指通过这个规定不能随意改变，但是现实生活中并不是这样。改改总规呀，或者什么的，这种情况非常多，起码从法理上讲是这么定的。一个简单图说明总体规划是什么位置，他是我们国家整个规划体系核心，它处于中间位置，上一层次是所谓城镇体系规划。这是研究整个区域层
16、次，各个城市之间什么关系，基础设施什么关系、生态什么关系。下一层次是将它作为编写城市总体规划的依据。在编制城市总体规划过程中有各种专项规划、专业规划、环保、绿化、排水、消防都要纳入进来。我曾经给部里做过一个课题“法律规定要纳入总体规划 863 计划”这些规划都要纳入进来，在里面找到自己位置，为什么？因为总体规划是法律规划，有法律地位，大家都想借着抬高一下，提高自己位置。再一个有一些部门，交通部门提出交通规划，发改委提出经济发展规划等等纳入进来。往下对于一些大中城市来说城市规划，对其他城市来说是小规划，可以看出他本身地位很重要，重要在哪儿？如果说这套体系总体规划要变，涉及到整个规划体系都要变，这
17、是我一开始谈到的为什么我觉得做详规要了解总规划。如果它变相应都要跟着变。如果不变，这套可以延续下去。这里面详细不细谈了。再一个很重要一条，现在谈到总体规划是什么概念？是“驾驭市场手段” 。这是我们现在的提法。我不太理解什么叫“驾驭市场手段” 。举个简单例子，七部委有一个通知“关于平抑房价”的通知，这里谈到行政主管部门在符合总体规划前提下来确定。就是说要平移房价第一条要符合规划，第一条提出要符合城市发展规划，从这里看到总体规划确实很重要。另外一个，我拿中科院基本资料和大家统计一下，中科院这两年做 71 个城市总规，包括北京，四大直辖市，其他也做，也包括很多中小城市省会，有城市。很有意思的数字。4
18、2总规为什么做？提出来说我做总规是为了落实统筹，这话和北京差不多。这是拿着扯大旗，说这个事，要做规划。背后原因不知道。52项目说，土地供应需求加大，所以我必须做。这个是大事。这几年城市化发展速度非常快，城市扩展规模非常快，大家注意报纸，去年国家清理整顿开发区，一下子搞了 6 千个开发区，清出 3 万平方公里，这个数字也有水分。也不止。我们讨论这个统计数字不对，600 多个城市，一个城市算 3 个，就 2 千了。还有 3 千多个县，哪个县没有开发区？还有 2 万个镇，哪个镇没有开发区，这算起来多少？有一条土地需求现在非常紧，这 52城市都提出“为了满足土地需求，现在要这么做。 ”再一个行政区划调
19、整 27，这也是大家很清楚的。很多地方撤县设区，撤乡并镇实现城市化等等。可能有一个不太清楚的问题，为什么他们这么热衷彻县设区？因为我们国家目前政策体系下，县和区在财政上享受的权限不一样。由于区享有更多权利，更多的财政权限、财政优惠政策。特别是作为区长、市长得到更多税收、更大才能。大家热衷与把县变成区，这是一个。再一个一旦设区，作为市区，市区土地是国有土地，所以本身土地要想投入市场，有更大便利条件。这和县不一样，县只是县城一小块。这里面大家注意一下，最大是规划。我个人认为现在大家做总规最热衷在这里。为什么在这里？做简单分析。做总规很大原因为了想批更多地，为了批更多地并不仅仅为了地，而是为了得到更
20、多钱？谁得？市长、开发商。市长通过卖地拿到更多钱，拿到这个钱，他可以进行基础建设，修广场，为官一任，三年、五年干了一点事。这是政绩观问题。开发商挣更多钱，拿到更多地，投入一个项目，在北京，只要拿到一个地，傻瓜瞎干也挣钱。就是这么一个概念。为什么说大家都热衷搞地、扩大规模？就是这个原因。具体不细讲了。另一方面规划目的是要实施，做规划真的能管用，我做总规要指导城市发展，做详规要能够买房子，现在能管用吗？详规多多少少管一点用。只要跟老板合上拍，基本上管用。总规现在基本不管用。市长说往哪儿盖就往哪儿盖，管总规怎么说。市长要突破总规就突破。开发商一下子把规划区搞定了，肯定整个就出去了。这种情况太多了，后
21、来举几个例子看看。所以我说城市规划日益成为一种技术手段，或者变成一个拿来说事话头，用的时候，拿它说事，政治家拿来说事，企业家拿来说事，老百姓拿来说事，大家拿来说事，咱们跟着后来挣点钱。首先总体规划藐视市场，根本没有连接到市场问题。到目前总体规划基本思路是彻头彻尾期望，由政府主导安排一切。一开始所有总规都是这样，基本套路是：画一个规划区，按法律规定包括建成区、近郊区、需要控制区，开始做区域经济分析，人口规模预测，然后做空间布局，住宅、交通、物流配套等。很有逻辑性。但是，我觉得我看了新闻图片，这是怎么回事？这个新闻图片上，立交桥没有盖住，被卡车撞了，这就是我们总规。什么叫总规？先做人口规模预测，基
22、于人口规模预测我们得出一个人均用地 100 平米，得出我们一共多大用地？人均光电指标，人均基础设施等等，全在一个基础之上，最后再由总体布局一切安排。诸位，这可是一根柱子就这一个基础。这个基础从来就不牢固，1984 年我做了一个统计，国务院批了 22 个城市，当时国务院批，3 条：八股文，第一条北京市什么什么性质；第二条北京什么规模，每个城市都这样，性质、规模、布局，到现在还这样。我做的一个统计是，当时国务院批准人口规模和城市本身现状规模做了一个统计，很有意思。一半城市现状规模已经超过国务院批的 20 年以后的规模，这个事我不知道是地方骗中央还是中央骗地方？反正上下一起骗，基本理由是我要疏散人口
23、，20 年过去了，岁数也大了，也没有看到人口疏散出去，现在还是这个现状，人口规模有一个预测难度问题，特别是现在大家在搞城镇化、人口流动性很大，不像过去严格户籍管理，在座有很多不是北京户口，不算北京户口，不算照样要住吃喝拉撒睡，规模都要考虑，没有户口统计都没有办法统计。这个基础是极不稳固、不可靠的，为什么过去行？过去很简单，过去我在银川或者天水建一个厂子，按总投入一算下来，生产多少核算氨，应该有 2 千工人，2 千工人系数一算，应该有 2500 个就业岗位，这一层应该有 4、5千人，很准确。现在不是这个概念。一方面有市场力量，我们在座各位猫在这儿，逛荡撞一下；再一个行政干预，领导人说要做大做强，
24、我要促进城镇化，别看现在只有 20 万人，将来发展到 200 万，信不信？多数这种情况，一般翻一番很少了。怎么也得翻上好几番，这两个因素一起作用，这个柱子太脆弱了。柱子一旦脆弱，整个上层建筑就不行了，根本没有科学性了。发改委一个同志专门写了一篇文章攻击城市规划，当然有部门因素，但我觉得他攻击得很有道理，讲到现在城市总体规划人口规划预测问题，第一，一般来说人口规模被高估了，和过去相比不同，过去低，现在高。为什么高估？高估一个人 100 平方米；第二缺乏科学预测方法，我们现在一说，人口规模预算很科学，什么什么法，7、8 种方法，仔细一看这些方法之间差别很大。而且这还不包括每个方案定一个系数，这个系
25、数算出来，别差太大，系数稍微调一下，不包括这个。真的是科学、客观的，7 个人，7 种方法，出去的东西保证误差 30以上，误差30以上太偶然了。这么一个误差如何做？根本不能依此作为依据了。我觉得这些发难和攻击是有一定合理性。就是说我们这套规划思路，如何考虑市场经济条件下怎么做？不是过去由政府安排一切，而应该考虑由政府定一些框框、原则，大家来做。第二个问题，我讲了，我觉得我们城市规划很大一个问题就是一刀切，这当然不能完全怪总规。中国的事情就是这样，不这样什么事都办不成。在座的要是从新疆来了，或者从上海来了，比比差多少？地域差异、文化差异、经济水平发展差异，各方面差异很大。可是我们规划要强调一致，模
26、式要一致，总规包括文本、说明书。文本里面包括：限制规模、布局、专项规划、专门规划，最后规划建议等等。都是一样的。完全成了八股文。为什么说现在总规很好做？这次做了，机器里留着，千万别删。下回做的时候，该换什么换什么，但格式不会变化。指标也一样。用地，人均 80 到 120 平米。当然 80 基本不可能，都是 100 以上。要 120 也难，所以差不多 100平米左右。所有的方法也是一样。再说每个地方人也差不多。最核心的是每个城市处在不同发展阶段，每个城市有自己特点、优势、劣势，如何结合这个城市需要，设计总体规划？这才是科学的态度。因为规划本身也是一个产品，你要满足市场需求，不能拿着一种模式套。我
27、觉得这是很大一个地方。第三，我认为是没有公众参与过程。有人说我们有。前面发调查表，公众提意见，我做多少展览，这是公共参与。瞎说。这不是公共参与，这叫告知。我叫我向你宣誓，告诉你有这个事，我们政府定了，告诉你，宣传。真正的公共参与首先一条：必须在制度设计上保证凡是感性的公民都有机会表达他的观点。第二，必须保证公众提出的建议能够有效采纳到决策过程中，这条更难。我们现在总规基本上说白了，一班专家在家编一编，之后，和市长撞一撞，市长说改一改，最后报上去批了，基本是政治手段，没有太多公众内容，回头看，刚才我说总体规划如果作为公共政策确实对大家有很大影响，现在房子是自己 20 年前买的房子，总体规划一决策
28、，房子跌了，我得急，可是我没有机会急，我不知道哪儿去急。这是一个很大问题。我们这么多年来，我觉得很大弊病是规划“轻编制，轻实施” ，我们基本上精力花在把规划做得更科学上，规划是否可行，规划是否实施了，再说吧。也就是所谓“规划规划墙上挂挂” 。最典型例子是温州。不知道在座是否有温州人。你去温州看看，脚下地皮随便一块地皮，做了多少规划，反正温州人有钱，做完再做一个。没有规划？都有规划。都实施了吗？没有。规划和规划之间还打架。为什么会出现这个情况？很简单，改革开放以前，不用谈实施问题，政府这么规划就这么建，哪有什么实施不实施。现在不一样，现在规划定调子以后，你们掏钱、你们建，我政府没有钱建，我定原则
29、你要服从总体规划，建你们自己建。我们所有搞规划的都没有研究怎么让他把口袋钱掏出来，掏你的钱不是很容易的事。掏你的钱按我的要求干更不容易。这一条没有人研究。规划实施问题是很复杂的事情。牵涉到体制、政策、技术，还有很多经济问题研究，如何作，牵涉很多利益协调问题，如何协调。这方面都非常缺乏。因为有这些问题总体规划不好做，这是苏州例子，也一样。苏州规划做了很多，但是并没有按照这个做。规划编了以后，不像详规，详规一报一批，很快就实施，总规不一样，总规从开始编到最后批下来，6、7 年过去了，现在城市发展很快，6、7 年过去规划还有什么用？现在开始做规划，用的是去年、前年资料。做一下花了 5 年，报政府一年
30、，报国务院花一年，批下来了，整个变了。城市要发展不能等你，这样非常被动。一直处于这么一个被动应付或者被动滞后状况。很典型比如济南，总规一月份刚批，5 月份张培江同志去济南当书记，说这个总规太落后了，重新编，他们说这是 1 月份国务院刚刚批的。也不能怪他们，确实是这样。因为这些因素在，总规要改，这是当然内部因素。另外总规要改外部环境是，我们现在很大变化，一是整个市场经济体制完善，政治体格在变，政治，别看我们天天骂政府，政府自己也不满意，事实上也在变化。可是恰恰政府在变的过程中，规划自己没有变，也就是说整个政府系列里面规划相对保守。地方政府掌握了 30的财政资金，税收 30在地方；他承担的公共事务
31、是 70。换谁当市长都得想招，想什么招？我们国家现在公共财政体制是一套公共预算，每年政府公布预算。搞教育、医院，改善环境等等，安居工程什么什么的，防治艾滋病什么都有，这叫预算内收入。总规越复杂，总规越来越重要，总规大家越来越重视，越来越拿总规说事，不断有一些干扰我们总规，压得那么重。不改已经不行了。反过来，当然我想总规就像一个微软系统，天天慢，不好，今天升一个级，明儿升一个版本，机器得换，要不然机器不动了。本身漏洞百出，一会儿这儿一个后门，一会儿那儿打补丁，没完没了。总规真的和微软很像，解释一下为什么说像。功能庞杂，大家也知道，什么都管，什么在里面。批完了厚厚一摞，看完这一摞得花多长时间？耗费
32、资源。例如：在甘肃一个县，当时县长雄心壮志，拍腰板，要重视规划，修编县城总规。县当年财政四分之一拿出来修总规，这个修总规的钱对周边的太低了。那么穷的地方，你想想，民办教师发不起钱，公办教师发不起钱，医院条件很差，可是要做规划拿这么多钱，你说是不是耗费资源？拿那个钱县委真的压力很大。前面讲了漏洞百出，这更明显，随便拿一本总规过来，相互之间矛盾、有漏洞，甚至于地名都没有来得及改的，都有。非人性化更不用说了，根本没有考虑人不人的事，就卖地了。这就更微软系统一样，还有更重要的是骂是骂了，还离不开它，咱不要它不成，要它觉得头疼。有没有什么替代方案？想不出来。或者来个什么其他的城市规划？一，作一个发展战略
33、规划，这个肯定很多人知道。2001 年广州市开始提出做，当时很简单，广州市调整，参与华度两个县划归广州市，广州市开会跟我们一说“我们城市得到更大发展空间” ，这句话道出真谛。可能当时广州总规是刚刚批不久，而且当时正好是国家在总规审批周期最长高峰时，县长一考虑，这个玩意不能等它，等它根本来不及，怎么办？不知道谁一想，做一个发展战略，概念规划，三个月时间，中科院、同济、广州市院，三家还是五家记不清楚了，给你三个月时间，你给我提出一个城市发展战略。这个战略包括华度未来若干年发展战略，不仅有产业、还有要空间什么都要有。这些人很能干，第一次评审我去了。觉得这个地方很有意思，好象跟我们过去不一样。别说，当
34、时第一印象，起码觉得一下子轻松了，不像总规背那么多包袱，做完了有十几种配套的东西，那个东西很费时、费钱。他不做那个，核心问题就做一个空间战略实施，定一个大的发展方向，大功能布局，起到主要交通组织，很好，抓住了实质。讲总体布局就是一个结构，土地利用如何安排，道路骨干如何安排，如何结合，就行了，就这些东西，觉得很好。对于当前来说，很起作用，可是我们没有想到上了市长的当，三年以后又开会，把我们请回去，干什么？三年以后又开会，开始跟我们说，请各位专家再来，看看我这两年做了很多工作，得益于当初帮我们研究的发展战略，到那儿一看，大标题换了“广州市发展概念规划十三周年研讨会” 。我一看，怎么变成 13 周年
35、？规划要实施怎么也得批一下。我们这边专家一说，盖完了，将来有错是谁的责任？谁也不敢承担这个责任。不管怎么样，他这么干了，他拿着这个发展战略去批地了、修路了，盖房子了，就干了，大学城也建了，就搞起来了。他这一搞起来不得了，其他城市都跟着来了。本来一是肚子火，我前面说的六种罪，大家觉得总规这个东西很讨厌，最后发现这一招很好，花的时间不多，钱也花得很少，还很快，还起作用，所有省份全部来一遍。建设部就坐在那儿一直看着，也不说话，也不能说不好，头一次广州开会，建设部人也都去了，我们都在一块儿，也不能说不好，技术创新是好事。可是我们这个规划法里没有，城市化建设发展计划也没有，放在那儿，像私生子。说不好不行
36、，说好也不能从我嘴里说好。一直到今年 1 月份，建设部才第一次谈到要做空间发展战略研究，才是官方第一次认可，这是我说的，游离于规划体系之外。今年应该说前途基本明朗了，定位来说属于规划，属于研究，属于和总体规划之前转变。很重要的是，我举了几个例子。一是南京发展战略。通过这几个例子大家可以看出战略规划强调的是战略思维。是我对于城市总体战略。第二，他是针对问题去的。这一阶段城市发展碰到哪些问题，我重点研究这些问题。这和我们过去大而全什么都要做到的总规不一样。第三，这些战略规划往往不是唯一方案，它是一个多选方案，可能有好几个方案，会有不同的约束条件，不同外界条件下面有不同方案。这时候对我们过去整个规划
37、来说又是很大冲击。讲到规划弹性、讲到规划对客观形势变化的适应性，南京研究时，很重要一个发现，南京作为江苏省省会地位越来越重要，苏州发展起来，无锡起来了，常州还可以。那个时候人们根本看不上南京，南京很土，除非是盖章，其他根本不去南京。南京现在被边缘化了。它本身在边缘，不在省中心地带。那边全部投靠上海，都跟着上海走了。省里着急了。我是天下第一，第一把手，不把我放在眼里，我要研究城市如何发展，做一个发展规划。他们研究以后发现很重要一个问题，南京虽然有它的很多问题，但是南京也有优势，在什么地方？比如产业上，处于所谓工业产业发展 S 轴交点上，一是新兴产业，从南京往西，往安徽方向，一直到合肥，这是一个很
38、重要的新兴产业基地。江南这一带也是我国高新技术产业发展目标。另外一条传统产业，从南通开始，一直到厦门，一直到安徽，这个地方，传统产业，南京本身是这两条产业交汇点，都有优势，都有发展空间。第二，南京市场，别看我打不过你苏南，但是我的市场在安徽、在江西、在河南，在山东西南。在这带有我广大市场。也就是说我本身要起到桥头堡作用，起到整个长三角地区发展当中，我作为桥头堡带动整个其他地区。这是一个非常重要的问题，这个概念提出对南京整个产业定位、产业发展方向、市场需求分析都挂钩了。南京真的一下子觉得找到了方向。在他的整体布局阶段也作了调整，过去是什么概念，现在是什么概念。杭州也谈到了。杭州过去是所谓的要走向
39、“前唐时代” 。很重要一个研究概念就是所谓 Z 形城市发展路线，从苏南到上海，到杭州到宁波，要面向海洋，走向海洋城市。特别研究到跨海通道建成以后，可能会对杭州有影响。这对城市未来发展是具有一些战略意义，或者说具有决定性作用重大问题，思路很清楚了。宁波具体不讲了。第二，在规划一些基本思路上这两年有一些新要求。很重要一条，很多人谈到，过去我们强调开发项目为主，注重具体项目安排。现在逐步过渡到注意保护合理利用各种资源，为什么这么做？大家有很好意见。过去人力胜天，没有觉得资源很宝贵。中国是人口资源大国，现在算一下，温家宝同志提出大与小概念，再大基数 13 亿人口一除就小了，再小的问题，13 亿人口一乘
40、就大，现在真是面临这个问题，我们本身已经面临资源危机问题，大家都开车，没油，现在已经成为世界第二大燃油进口国，美国是第一，可是美国有几个大航空基地，我们没有。再这么下去，我敢肯定得打，不打哪儿来油？国内这么多需求，大家都要开车、开空调，没有油怎么办？中国就这么一点，只能从海外进口，只能到欧洲去，只能到俄罗斯，要去就有利益冲突，就会打起来。现在中央说不行，这么干不行，这么干不是和平崛起。我们得节约型社会，得省电，空调开到 26 度以下，出门要关灯。天天电视里说老太太也省煤气。资源问题产生大问题。所以现在大家在规划里也在考虑怎么节约或者合理利用资源，包括水资源，缺水，到处缺水。北京缺水，前两天说麦
41、莎要来，水库炸掉，结果没有来，又开始担心水不够。到长三角鱼米之乡了，照样缺水。为什么？污染。水质性缺水。缺水基本上成了一种普遍现象。都是属于资源问题，现在开始规划，市委说这个事很重要，这个事不解决，规划做了也是不行的。开始过渡到保护利用利用各种资源，包括生态资源等等各种资源，明确空间管制，为什么？过去我自己直接干，政府规划之后我自己直接建，现在让你建，我当老板，我定空间管制，你们掏钱盖房子，你们挣钱，我有我的政绩。大家说这么合适。再一个，从过去注重城市性质功能微观定位走向合理，这实际上是计划经济体制向市场经济转变，90 年代初期兴起环保产业，大家也意识到环境保护重要性。过去传统这套东西，前面讲
42、到的性质、规模，我一直认为整体规划是确定整个系统规模，是绝对彻头彻尾在计划经济思维，根本没有用，这个城市定 20 年以后性质是什么，这不是胡扯吗？谁能说清楚 20 年以后什么样？别说二十年以后，一个城市，1300 万人，你告诉我 20 年以后你什么样？你能说清楚吗？说不清楚。一个企业 20 年以后什么样？说不清楚。城市发展应该按照市场需求随时进行调整。不是说定个目标 20 年以后是什么样，照着那样区，没有饭吃怎么办？我还得过日子，这个思路，形势逼着必须变。包括环境问题提出来了，通过确定一些指标，整个反应它的科学性，谈到所谓强制性内容，所谓指导性内容，所谓“三区六县”等等市场条件下的东西。介绍一
43、个简单例子，安徽蚌埠，不知道大家是否看过，这个规划我觉得做得很有意思，做了一些探索。建设部有认可。这里面说除了常规对规划做分析以外，对城市发展条件、制约因素进行分析，这几张图看得清吗？这是比较传统的，在做之前，进行一个评价。这几项，对于整个城市山水要素分布问题，这些要素不是过去最简单可以开山炸石，而要把它作为城市生态、城市景观、城市持续发展很重要因素，不能随便破坏，而要尽量保护。再有一个大型基础设施，比如京沪高速，垃圾填埋厂，污水处理厂，这些东西定位以后很被动，其他地方不能动。再一个是基本农田，我们国家专门有一个法律， “基本农田保护条例” ，条例明确规定“一旦划进基本农田保护范围以内，不得作
44、为建设用地” 。还有一个法律“农民土地承包法” 。规定跟农民一旦签承包合同以后，也不能使用。所以把这些因素作为一种限制性因素，划地以后形成一个概念，就是他本身进行土地适用性分析时，比过去考虑更多因素；二是考虑城市发展可以利用也必须遵守的因素。这就出来一个东西，实际上真的可以建设的土地很有限，只是彩色的部分，其他部分不能建。这些地区该怎么建？又做一个工作，土地适用性问题。这个分析应该说基本分析方法是从更多城市来的。很重要的是他是根据交通基础设施，包括城市地价等等因素考虑的，适合作为不同的商业、银行金融更合适，仓储、工业更合适。交通条件好的地方，作为仓储之类，各种因素考虑到，会有一个分析，在分析基
45、础之上，再做布局。这样一种方案和过去相比比较简单，先做构图，再做方案比较，更科学、可操作性更强，再一个，做一个重要的东西，每个片区做了以后，有一个指引。这个区作为规划以后，把它划分更小，每个地块上作出若干规定，土地使用限制是什么，土地强度是什么？开发的时序建议应该是什么时序，什么政策鼓励，那些措施要落实，这个东西政策导引出来以后，甲方特别欢迎。觉得拿到这个东西批地太简单了，基本上翻翻本就可以了，有章可循。第三，强调政策规划属性。不去细讲，前面已经涉及到一些。有两个例子：一是丽江，我是丽江政府规划顾问。这个顾问很有意思，他想时找你，不用时不会找你，你找他也白找。丽江是我们国家唯一列入世界文化遗产
46、的城市。丽江列为遗产名目时，很简单，城市周边的环境以及文化。王志刚同志去的，做了一个策划。要在城市南部地区进行大开发。这边要进行开发。古城实际上很小，这个城只有一点，中间一个山，这边是新区，我们说你们从目前需求情况来看可能没有这么大，现在不要搞这么大，这个环境本身作为遗产一部分，到后来水都作为遗产很重要的组成部分，不要易变，变了以后有一个国际影响问题。再一个，新区空了，就是一层皮，里面全是空的。王志刚来了以后一说，市长现在把地批给开发商了。这事就不好办了。最后提出说不行，不能这么做。某某提出发展方向不是这样的，这么做肯定不行。最后一直闹到建设部，把专家又请去，说了一些爱听的话，最后说干脆不要东
47、西了，也不给钱。某某说不给钱，我不给你做。这个例子说明什么问题？表面上看，可能是技术问题，实际上背后就是一个利益问题，而且代表不同利益集团利益。假如我们考虑丽江是一个世界文化遗产城市，全世界的，起码我们在座各位，中国人民都有资格享受，你要保护好，下回我哪天还要去看一下。作为遗产做。但事实上，我要卖更多地，我得做更好，做那样的规划。这是个不同利益的要求。开发商是开发商要求，背後是利益考虑。为什么前面讲规划政策问题。再一个例子是长沙。我在长沙，长沙人民很热情。说你来了，好久没来我带你去看看。我说好，长沙这两年发展很快，第一个先看市政府。前面一个湖面还没有修起来，主题建筑已经起来了。第二，市政府前面
48、绿色；第三，四个区，我怎么想？长沙我觉得很穷，政府怎么有那么多钱？我问规划局同志“总规是市里做？”他们说这叫政府当家，新的增长点拉动发展。回头我们客观地看看长沙目前状况，我们是否应该把钱放在这儿？一个简单对比，我去苏格兰，虽然说它是英国一部分，他们议会和我们人大不一样，他们是常设的，议员要在那里办公，天天要站岗，老百姓随时找他们咨询，每个议员都有一个办公室，每个办公室包括议员自己写字台、背后书柜，前面有秘书，背后一个小卫生间，一共 38 平米。苏格兰不算穷国，应该是富裕的国家。我们的政府，你去看一下，绝对超过 38 平米。这个城市规划怎么办？跟在后来建？我觉得这是很大区别。可能规划和建筑有区别
49、。建筑很多必须考虑业主需要，也有自己职业基准，但是更多的是吸引业主；规划业主是谁？除了比较明确的开发商要做一些小区，总体规划业主是谁？全体市民，并不完全是这一任市长。我们做总体规划强调要考虑城市总体、长远、全面发展。再一个新情况，前段时间建设部开了一个会，国务院连续开两个会，都讲到规划事。一是建设部现在批 86 城市里已经有 53 个城市在修总规了，其实这是给国务院报的数字，还有 20 几个，多多少少都在做。再一个国土资源部统计，规划报上来以后，开发区在 4 到 5 千平方公里。国家一看确实急，刚按下去，总规一修编怎么又来了？最近开会时，周培炎同志讲话谈到，他开了两个会，一是“关于全国土地总体规划前期工作准备工作座谈会” ，跟国土资源部；第二是7 月 20 号开一个“全国城市规划修订工作座谈会” ，跟建设部一起开的。这里面谈到一些评价，评价背后是什么？就是说我们国家现在不像过去了，一级不听一级的，省长不听中央的，市长不听省长的。就是利益博弈问题。已经不像过去是统一的，或者中央有什么精神，大家都贯彻执行。不是这个事。是好事、坏事，看法不一样，我个人认为并不一定是坏事。首先我看作是一个进步。第二认为城市规划是纯粹地方事务，中央政府不应该管很多，应该是以地方政府为主，你看全世界所有国家除了中国是中央政府管，其他都是地方议会管，或者区域议会，最
