1、1基于城乡一体化背景下的呼和浩特市农村土地制度研究一、城乡一体化背景下的呼和浩特市农村土地制度存在的主要问题（一）从市政府的角度未能用城乡一体化的思想征用农村土地呼和浩特市政府征用农村土地，以呼和浩特市政府为代表，认为要通过土地财政，即利用征地和拍卖土地的价格差额来解决城市资金匮乏问题，认为资金匮乏是呼和浩特城市建设缓慢的主要制约因素。对经济尚不发达的呼和浩特市来说，这是启动城市运营的钥匙。主要思想是，过去呼和浩特的房价过低，多头供地使市政府无法掌握足够的财力进行基础设施建设，房地产开发也长期在低水平徘徊。如 2004 年，呼和浩特市平均房价仅 1500 元/平方米左右。这样的房价水平，无法支
2、持高水平房地产开发。市政府认为，作为一个中等城市，呼和浩特的房价在全国 35 个大中型城市中仅居倒数第二位。呼和浩特市 2004年人均可支配收入达 10500 元，在全国 35 个大中城市中居第 5 位，而房价却比兰州、银川等地低得多。2007 年呼和浩特市商品房和商品住房均价不断上升。进入 2008 年均价呈现出“高开低走”的特征。随后由于市场的调整，同比价格尽管小幅上涨，但涨幅逐月下降,回落趋势较为明显，仍然在高位运行，但此时已经没有成交量的支撑。呼和浩特商品住房虽然没有向一线城市那样大幅降价，但许多开发商采取了送装修、送家电等暗降手法。9 月之后环比涨幅基本为零，10 月后迫于年底的资金
3、压力，开发商加大了促销力度，甚至个别楼盘还爆出“成本价”等惊人优惠，呼和浩特中心城区的楼盘在这一轮降价潮的冲击下，价格也开始出现小的松动。2008 年 11 月，房屋销售价格总指数为101%，比全国 70 个大中城市平均水平低 0.1 个百分点，在全国 70 个大中城市中位居 42 位。2008 年呼和浩特市城镇居民人均可支配收入达 20267 元，2008年 1-9 月份全国省会城市城镇居民人均可支配收入，呼和浩特市居第 6 位。2005 年 11 月 11 日呼和浩特国土资源局发表了提高认识，强化措施，积极推行经营性土地使用权以“招标、拍卖、挂牌”出让制度一文，指出，要站在实践“三个代表”
4、重要思想的高度，充分认识实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度的重大意义，实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度是防止土地资产流失的有效措施。实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度是建立和完善社会主义市场经济体制的重要内容之一。实行经营性土地使2用权招标拍卖挂牌出让制度是从源头防治腐败的重大举措。要进一步明确目标任务，确保经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度全方位落实。在具体做法上，与其他城市不同，呼和浩特没有将土地储备中心继续设在国土局之下，而是将之独立出来，成为与国土局、规划局平行的常设机构，并改名为土地收购储备中心，是为市政府直属机构它的主要领导由呼和浩特市分管城建的副市长兼任。这
5、个机构承担的任务是，代表市政府垄断一级土地市场，实现土地统一规划、收购、储备、征收、出让，从而建立规范有序的市场化土地市场运作秩序而这个机构存在的政策基础是，按照国务院 831 规定，国有土地必须通过招标、挂牌、拍卖的程序出让。目的是拉动起房价，提高出让金，被称之为“土地新政”。2006 年 2 月 27 日中国房地产报报道，“土地新政”发力，5 个月之内就通过“招、拍、挂”方式释放出总共 55 宗 9230 亩土地，其中包括 7000 多亩市区建设用地，以及一个占地 2048 亩的蒙古风情园。9000多亩地总共拍出 33.5 亿元，政府从中获得的土地净收益约 4 亿元。在土地新政的刺激下，呼
6、和浩特住宅均价已从 2004 年的 1600 元“暴涨”到 2006 年的2100 元左右。2006 年 4 月呼和浩特市商品房价格同比涨幅又高达 14.9%，位列全国 70 个大中城市之首。2007 年住宅销售平均价格达到每平方米 2868 元，位列全国 70 个大中城市的第 50 位，房价涨幅趋于平稳。这成为呼和浩特市快速扩张的重要原因，1987 年1997 年扩展面积达到4060.17 平方公里，年均扩展面积 369.11 平方公里，年均扩展率 4.61%；1997年2006 年呼和浩特市城市建设用地 8429.64 平方公里，年均扩展面积842.96 平方公里，年均扩展率 6.99%。
7、2008 年呼和浩特市商品房施工面积、新开工面积和竣工面积同比增长幅度较大，商品房施工面积为 1639.06 万平方米，同比增长 20.61%。其中，新开工面积 374.25 万平方米，同比增长27.1%；竣工面积为 374.56 万平方米，同比增长 16.74%。据呼和浩特市国土资源局统计数据显示，2007 年呼和浩特市的建设用地需求增加，1-11 月用地面积达到 1147.7349 公顷，共占用耕地 656.9643 公顷。客观地讲，呼市地区建立经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度起步比较晚，比起先进地区差距比较大。其做法有一个大的背景，那就是一直以来，政府通过对城市进行经营，建立了“土地
8、财政”以大量积累财富。全国工商联3房地产商会在我国房价何以居高不下的书面发言稿中提出，房地产开发的总费用支出一半流向政府是房价高企的主要原因。调研报告指出，房地产开发企业项目开发中，土地成本占直接成本的比例最高达 58.2%；而在开发项目的总费用支出中，大约一半（49.42%）流向政府；开发项目的总销售收入中，政府份额占 37.36%；同时，房地产税费偏高并且呈逐渐增加趋势。据国务院发展研究中心一份报告显示，土地出让金、房地产相关税收占地方预算的 40%，而土地出让金净收入在一些地方政府的预算外收入中甚至达到了 60%以上。国土资源部的统计，2007 年全国土地出让金近 1.3 万亿，2008
9、 年金融危机，还有 9600 多亿元。20062008 年，杭州土地收益超过 1000 亿元。地方政府财政构成中，卖地收入普遍达到 30%左右。有些城市“土地财政”超过半壁江山。土地市场的主体是政府，执法主体是政府以及监督主体也是政府。因此，政府集行政和市场权力于一体，形成了政府在土地市场的绝对权力，从而引致市场监管在政府职能中的缺位。土地财政是各级地方党委、政府的“第二财政”，事关公务员工资，以及政府公车、接待、出国等的行政经费，以及政绩工程、形象工程等，形成了五大班子关注“以地生财”的话语格局，从而巩固了政府经济人在地方决策中的支配地位。在“经营城市”的口号下，以修改规划、城区改造为由，以
10、较低的价格征来土地，转手以很高的价格卖给房地产商。在现行财税体制下，地方政府为了扩大财源，最简单最便捷的办法就是利用对土地一级市场的垄断，大肆卖地。一些地方领导认为，经营城市首先是经营土地，土地经营不起来，城市就发展不起来。但这一做法目前的土地市场是政府垄断下的市场，农村的集体所有土地制度依附于国家所有的土地制度。农民在这种制度下，利益受到伤害，征地补偿制度与市场经济规则不适应。从而加剧了城乡利益分配的失衡，而且城市周边耕地不断在减少。现行法律规定的土地补偿标准是以土地年产值的一定倍数计算，未考虑土地的潜在利用价值和区位因素，不仅补偿标准偏低，而且与呼和浩特市区范围内实际征用地价格有较大差距。
11、失地农民权益不能得到很好的保障，生活保障的不可持续性，有关部门仅对被征地农民进行货币补偿，未系统考虑他们的生产、生活安置情况，对社会稳定造成一定隐患。4补偿标准偏低造成大部分失地农民缺乏坚实的生存保障。征地补偿范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，被征收土地上农村房屋等地上建筑物的补偿和其他间接损失没有列入补偿的范围，实践中对土地上建筑物的补偿都是依据组织实施征收的政府制定的标准予以补偿，通常补偿标准较低。从而导致大部分失地农民在未能顺利纳入城镇社会保障以及参加就业的情况下，补偿金的使用维持有限年份的生活。收入偏低造成生活的窘迫。虽然失地农民的收入来源比较多样，但其收入差距较大，不少失地农民
12、的收入水平相对较低。呼和浩特市失地农民近年每户平均纯收入为 17737.50 元，人均纯收入为 5485 元，而同期呼和浩特市城镇居民人均可支配收入为 8320 元，农村居民人均纯收入为 3169 元。呼和浩特市失地农民在 2003 年平均每户家庭消费额为 12652.5 元，人均消费 3644 元，而同期呼和浩特市城镇居民人均消费总支出 6332 元，农村居民消费支出 1991 元。2006 年新城区毫沁营镇失地农民的月收入 500 元以下的占 27.78%，500599元的占 21.11%，800999 元的占 11.11%，而 1000 元以上的占 17.78%，而同期呼和浩特市农民人均
13、纯收入就达到了 5308.4 元。2008 年呼和浩特市农民人均纯收入达到 7051 元。2005 年以前，政府征地一般的做法就是将征地费用全部发放到村民手中，农民失地后得到了一定数量的补偿安置费，但由于技能缺乏，往往无法从事其他合适的职业，便形成事实上的失业，靠吃征地补偿费度日，时间一长，坐吃山空，最终返贫。就业保障的不可持续性，实际就业人口数量的减少。一方面由于农用地减少，原来从事农业的劳动力非农就业困难，另一方面由于企事业单位的就业吸纳能力减弱，失地农民大多无专门的技术特长和劳动技能，只能暂时寻找文化素质和劳动技能要求较低的工作，如保安、清洁工、售货员、服务员、司机等，工作稳定性差。致使
14、失地农民就业与失地前相比极大减少。呼和浩特市新城区毫沁营镇失地农民失地后无业闲在家的劳动力所占比例由失地前的 6.66%增加到失地后的 32.22%。被占地农民隐性失业现象严重。城市用人单位对农民群体的偏见根深蒂固，惯性地认为本地农民文化素质差，工资要求高，并且不听使唤，对农民的身份转换缺乏社会心理认可，由此在一定程度上来说失地农民大部分处于半就业状态。呼和浩特市新城区毫沁营镇失地农民约 77.78%的失5地农民无技术特长，即使在政府部门的推动下临时可以就业，但是由于技术等各方面的缺失造成就业的不可持续性。呼和浩特市赛罕区大台村失地农民1000 余人，在村委会的帮助下，约 400 失地农民实现
15、就业，但仍有 600 余人未能就业。该村支部书记说，在村民素质较低，后续教育跟不上的情况下，担心就业的可持续性成为一个大问题。社会保障的缺乏。对于中国农民来说，土地保障就相当于城镇居民的社会保障，农民失去土地后，理应以城镇社会保障来替代其原来的以土地保障为主的农村社会保障。但是，在现有的征地补偿中很少考虑该因素，失地农民在社会保障层面上与城镇居民的待遇有很大差异。呼和浩特市赛罕区大台村失地农民 2006 年养老金 438 元，同一时间呼和浩特市的居民 700 元，2009 年该村失地农民养老金 480 元，同一时间呼和浩特市的居民 1000 余元，多数失地农民至今还未参加养老保险等社会保障，而
16、且原村建制多还存在，集体经济组织还未改制，仍然发挥着作用，其管理方式还是农村社区的传统管理模式，村集体依然承担着城市社区管理的不少职能及其相应的费用，体制转变和制度对接难度较大。另一方面，土地补偿金虽然数额上不少，但鉴于有些农民的素质差，他们在突然到手的金钱面前，冲昏头脑，短期内挥霍一空的村民占相当比例，某村一位村民在 2008 年春节竟然赌博输了 200 余万元。急需对这笔资金进行妥善管理。（二）从村干部的角度未能用让农民充分享有与村干部平等的土地产权根据调查，同是农村的集体经济组织成员，他们之间的差别很大。许多地方的土地实际上就是村干部说了算，可以不顾法律和土地管理制度，在集体内部，掌握很
17、大的土地分配权；对外，代替农民而不是代表农民出售土地。呼和浩特时村干部由集体代表变为集体资产的处置者，他们与普通土地集体所有成员之间的承包权不对称，违背了民主协商、公平合理原则，在土地出售等重大问题上几乎没有依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意的，农民普遍反映，村干部不与村民协商，更不清楚政府的征地等情况，征地过程不透明，不公开，有的农民反映政府的征地款被村干部扣留严重。有的村子的土地没有经过呼和浩特市土地储备中心，而6是直接与开发商联系，村民怀疑村干部将土地出售价格太低，村民的依据是，如果干部不能在土地出售上赚钱就不会贿选，我们在调查中耳闻有的村民
18、不惜上百万贿选选民，连竞选一个村委委员尚需要十几万。村民被收买，是和他们的公民意识缺失，文化素质较低有关，我们在某村进行问卷调查的时候，有近三分之一的农民不会写字，列宁指出，文盲是站在政治之外的。在一个文盲占多数的国家，是永远建不成社会主义的。当选村干部的预期是要超过他们贿选的金额，最终吃亏的是农民。（三）农村土地流转制度缺陷制约城乡一体化的推进在城乡一体化背景下，建立合理农村土地流转制度意义在于，一方面，帮助转移农村劳动力，使之实现城镇化，另一方面，留在农村的劳动力实现土地集中，规模经济，从而增加收入，缩小与呼和浩特市城市居民收入的差距。目前呼和浩特市农村集体土地承包经营权流转受到种种因素的
19、制约，农村土地承包经营权流转市场尚不完善。农村集体土地承包经营权流转形式以转包、互换为主，流转主要在邻里和亲戚之间进行，流转的内容简单。2009 年 4 月底，赛罕区、托县和武川县实行家庭承包经营的农户 10.3 万户，承包耕地面积224.6 万亩，三个旗县区土地流转面积达 54.52 万亩，涉及农户 2.08 万户，分别占承包面积的 24.3%和承包户数的 20.2%。流转形式主要以转包、出租、互换、入股为主，农户间自发流转的占 98.09%，乡村组织提供信息流转的占1.67%，委托乡村组织流转的占 0.24%。农村集体土地承包经营权流转还处于自发阶段，仍然以农户之间的自发性流转为主，既缺乏
20、明确的法律依据，又缺乏有效的、规范的市场机制，难以通过有效的流转实现农地资源的优化配置。同时，农村集体土地承包经营权流转操作程序不规范。一是由于农业规模经营以及农业产业化结构调整的需要，以行政推动的方式进行土地流转更为突出，有些地区不尊重农民意愿随意收回农民承包的土地，搞重新发包、出租和集体统一经营，这种行政命令的流转方式造成农村土地承包期不稳定，承包关系频繁变动以及农民土地利用期短等问题，损害了农民的切身利益。二是由于农村集体土地流转多为自发形式，农民对土地流转的是否合法性、程序如何以及如何保护流转后的权利等问题考虑不全面，对该问题的解决方式和途径知之甚少，土地流转双方往往由于寻找方便方式而
21、不遵循一定的程序以及履行必须7的手续，也没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，通常采取“口头协议”的方式进行私下流转，造成土地承包关系的混乱，土地流转无序进行，导致纠纷越来越多。二、城乡一体化背景下的呼和浩特市农村土地制度完善和创新措施（一）农村土地征用制度的创新措施农村土地征用制度的创新措施可以分两步走，首先应借鉴大多数国家和地区的做法，遵循市场原则，提高征地补偿标准。确定将全市区征用土地分为 5个等级，按照地理位置、潜在价值等综合因素进行不同标准的补偿。以市场作为基础，将土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格，充分体
22、现“效率、公平”原则。征地收益分配要向失地农民和农村建设倾斜，一是将部分征地收益向失地农民公共产品提供方面倾斜。完善土地出让收益的利益分配机制，将其更多地用于经济适用房、廉租房建设上。如麻花板村的山水小区和府兴营村的府兴花园建设项目由两个村集体自建，市政府对这两个小区免除了全部费用，使得村民每平米购买价仅为 700860 元，仅为市场价格的三分之一。巨华集团给每个村民 45.5 平方米的住房，桥靠村 1200 多户村民住进了 12 栋建筑面积达 11 万平方米的小区。2008 年呼和浩特市经济适用住房完成投资 11100 万元，经济适用住房项目开工面积为 150 万平方米(含续建)，占年度房地
23、产开发量的 25%，计划投资 26.25 亿元，到 2010 年，呼和浩特市经济适用住房将竣工 380 万平方米。二是提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于组团区域内发展现代农牧业的比例。将部分收益分配到组团范围内发展观光农业、设施农业、现代物流业，延伸农牧业产业链条，增加对组团范围内的基础设施建设和社会事业发展的投入，从而强化社会化服务水平。合理分配征地补偿费用。中国现行法律制度对“集体”界定模糊，村干部成为了集体组织的“代言人”，现实中以村民委员会的名义来强占仅有土地使用权的农民的土地补偿费的事件时有发生，作为弱势群体的农民在由征地补偿费用引发的争议中显然处于不利地位。因此，国家应进
24、一步明确界定农村土地征用补偿的受益主体，一方面使农民不会因丧失土地使用权而丧失土地收益权，能较好地保护农民的合法权益，另一方面也可以有效地防止集体财产的流失。8建立土地纠纷仲裁机构。随着市场经济的不断发展和农民法律意识的增强，由征地引发的矛盾特别是对补偿费用的争议会越来越多。按照目前法律规定，发生土地补偿费用争议的，应由县级以上政府协调，协调不成的则由批准征用土地的人民政府裁决。这种由政府当裁判员的做法，不符合国外通常是由独立于政府的机构来仲裁征地纠纷的国际惯例。因此，有必要建立专业的仲裁机构来裁决征地纠纷，这样可以有效地保护国家、集体、农民三者之间的合法权益，公平合理地予以调处。货币补偿安置
25、、社会保障安置和产业安置的统一。如果农民失去土地，则他们的生存权、财产权、就业权、教育等方面的权利和权益都会因土地而受到不同程度的影响，而当前政府对失地农民的补偿大多停留在对土地表面价值的补偿，补偿标准偏低，安置方式单一，土地征用机制不完善，由此带来的严重后果是导致失地农民生产生活等诸多方面的不可持续性，因此需要在土地征用补偿安置上继续进行深化改革货币补偿安置、社会保障安置和产业安置的三统一，三者缺一不可，三者必须都到位，更不能用三者中的一种方式来折扣于其他两种补偿安置方式，缺一项就无法体现出政府在城乡一体化推进下体现城乡资源分配中的公平性。由于农民尤其是失地农民在一定程度上属于弱势群体，农民
26、失去重要的生产资料-土地后，缺乏更多的技术和完善的社会保障等更多的是不可持续性发展，不能利用土地和宅基地换取城镇住房等表面措施来欺骗农民，使得农民无更多的生产生活的资金来源。城乡一体化的推进需要体现发展的公平性，征地补偿制度创新的侧重点应当是积极探索多种可持续性的补偿方式，应该将失地农民待遇、市民化、技术培训、社会保障以及子女入学等投入应该大于城镇居民。三个方面的补偿安置具体措施如下，一是货币安置。货币安置中需要注意以下三个方面。第一，征地补偿标准根据“一核双圈”规划的不同范围及结合当地实际情况进行补偿，至少不能低于现行补偿安置标准；第二，制定失地农民可持续生计的考量指标作为政府政绩的量化考核
27、，第三，为了征地过程能够体现出公开、公正与公平，继续完善土地征用听证程序，建立征地补偿安置争议协调仲裁机制。9二是产业安置。产业安置主要是围绕“一核双圈”战略制定的各产业发展。城市核心区主要发展现代服务业，该区域是吸纳呼和浩特市农业劳动力的重要区域，征地政府组织失地农民技术培训就业，如回民区组织部分失地农民参加公交车驾驶培训，培训合格者安置到公交公司就业。在组团区范围内，可以通过发展设施农业、观光农业、现代物流业等劳动密集型产业来安排大量失地农民就地就业。某村村委会号召村民大力发展洗菜业，为周边超市蔬菜覆盖保鲜膜，收到良好的效果。在卫星城镇通过发展现代工业和现代农牧业，延长农牧业产业链条来解决
28、失地农民和当地剩余劳动力就业。三是社会保障安置。社会保障是对土地保障的重要且必然的替代，是失地农民产业安置的重要补充，不能用征地的补偿费用来换取失地农民参与城镇社会保障的入场券，除了补偿应该补偿的征地费用外，失地农民应该享受到与城镇居民享有的基本公共服务和基本权利，将失地农民融入城市社会保障体系。因此需要继续加强呼和浩特市的失地农民社会保障建设。如呼和浩特市从2006 年开始在赛罕区桥靠村、双树村和如意合村实行首批农民养老保险试点。截至 2008 年年初，全市已有 2 万名失地农民参加了社会养老保险。目前，呼和浩特市失地农民养老保险金由每月 418 元起点已提高到 480 元起点。2007年
29、1 月和 3 月市政府相继出台了呼和浩特市被征地农转非人员医疗保险办法和呼和浩特市被征地农转非人员就业培训管理办法。据呼和浩特市劳动和社会保障部门统计，近几年来，随着城区的扩展，呼和浩特市建设规划区域范围内被征地农民达 4.6 万人，其中完全失地农民 2.2 万人。为保障失地农民老有所养、病有所医，呼和浩特市政府从 2005 年 7 月开始，相继出台了一系列政策，对失地农民参加养老保险提供政策依据和资金保障。并规定规划区 250平方公里范围内，在土地被依法征用或整体被拆迁的行政村，年满 16 周岁的村民都可参加城市基本生活养老保险。被征地农转非人员养老保险制度所需基金由市土地收购储备拍卖机构、
30、村集体和个人按 433 的比例承担，其中市土地收购储备拍卖机构承担 40%，村集体承担 30%，个人承担部分从土地征用、拆迁补偿费中缴纳。截至 2008 年月，呼和浩特市已有万名失地农民参加社会养老保险，其中 5396 名到龄老人已经享受到养老金，大部分人享有医疗保障。以双树村为例，随着首府城中村改造力度的不断加大，赛罕区巧报镇双10树村于 2003 年被列入重点改造的城中村。耕地被全部征用，农民只能转产改行。失地农民没有一技之长，文化程度又低，就业难的问题便显现了出来。根据 2005 年呼和浩特市政府出台的呼和浩特市被征地农转非人员养老保险暂行办法，双树村两委会为减轻失地农民负担，共筹资 7
31、30 多万元，为村民承担了 60%，为全村 504 名 16 岁以上的村民缴纳了养老保险金，村民一分钱不用花就保证了老有所养。为了确保失地农民生活有所依靠，双树村村委会为全村 734 名村民每人发放 74400 元土地生活安置费，保证了农民基本生活所需，村民们还得到了二次创业的基金。同时，村委会为全村农民每人无偿分配福利住房 46 平方米。截至 2009 年 4 月，双树村 215 户家庭已全部“脱零”。2006年 6 月，集体共投资 3000 多万元，建设启动了“双树农贸市场”。2008 年双树村人均收入达到 13500 元。对于那些掌握不好大笔土地补偿款的失地农民，可以尝试委托能够增值保值
32、的基金会。可以参考日本的案例。日本二战失败后，在工业化过程中，地价上涨，日本将土地出让的钱变成基金，出让金的 45%进入中央金库。为了使出让金得以增值保值，应允许呼和浩特村民入股、参股，让农民参与开发。第二步，需要正确界定地方政府的角色定位，加快转变政府职能，尽快实现从房地产市场经营者到监管者的转变。地方政府不应再作为垄断性商人在土地市场上逐利，而应真正把维护和增进公共利益作为唯一追求目标。同时，完善土地出让收益的利益分配机制，将其更多地用于经济适用房、廉租房建设上。还要深化财税体制改革，改变地方政府财权事权不对等的状况，改变地方政府的发展模式和融资机制。政府应尊重农村的土地集体所有权，公共用
33、地实行征地政策，盈利性征用土地应按市场运作。区别公益性建设用地和商业性建设用地标准，对农村集体土地的征用应该具有公平性和合理性，要体现土地所有权转移的产权价值、农民的社会保障价格、失地农村和农民经济持续发展和生活水平提高的需要。有效的办法是按照市场经济模式改造农村集体土地的征用制度。对公共利益需要的用地，可以改征用补偿为政府征购，由政府参照土地的市场价值确定合理的征购价格，通过征购取得，随之土地的所有权发生转移，变为国有。11改变目前的土地二级市场，构建单一的土地交易市场，允许经政府批准征用的农村集体土地直接进入土地市场交易，一旦交易成功，在土地使用权转让给出资受让者的同时，土地所有权转变为国
34、有，由政府土地主管部门负责行政登记。这样对农村集体土地的征用不再采取补偿的办法，土地所在的农村集体和农民可以在市场的公开交易中获得较高的土地收入。其获得的土地收入主要用于失地农村和农民组织新的生产经营以及用于建立失地农户和农民的社会保障，有效地保护失地农村和农民的土地权益，保障其生产经营的连续性、稳定性，促进经济发展和农民生活水平的提高，维护农村的社会和谐、稳定。（二）在村一级要建立尊重普通村民土地权利的机制要强化制度刚性，加强制度建设，在政治上要实现农民在集体经济组织中的产权主体地位，健全和完善民主选举、决策、管理、监督等村民自治机制，不断增强农民群众的自我教育、自我管理能力，使其真正拥有知
35、情权、参与权、选择权、监督权，真正当家作主，不断推进农村民主政治建设的过程。将村民改造为公民，在公民社会中，公民真正成为现代社会的主体和主人，因而公民与村干部的关系模式及其相应的观念将重新构架，建立服务型村党支部和村委会，其职能主要是为公民服务，与民众协商。实现村民民主监督，建立对村干部的制衡机制，实现村民自治，建立对村干部的合作机制，实现村民参与，建立对村干部的协商机制。需要指出的是，在将村民改造为公民的过程中，必须加强对失地农民的组织和教育。只有组织农民才能产生对村干部所实施的政策、决定的影响力。才能构成一个阶层的力量，而力量的大小又很大程度上取决于这个阶层的组织程度。组织农民的作用除了经
36、济功能外，还有巨大的政治功能，即这些组织的建立能够充分表达农民的愿望，维护农民的利益。发达国家的经验表明，农民合作组织是对农民进行教育培训的最有效、最方便的载体。以农民合作经济为主体的国际合作社联盟在 1966 年确认的合作组织的 6 项原则中，其中有一项就是教育，即合作组织应对其成员、雇员及一般公众提供教育，使他们了解合作组织在经济及民主方面的原则和活动方式。这些原则又分别在 1984 年国际合作社联盟第 28 届代表大会和 1995 年国际合作社联盟成立 100 周年的代表大会12上得到进一步确认，并于 1995 年进一步把教育明确表述为：教育、培训和信息。在经济上实现农民集体成员“按份共
37、有”的形式，改造农村牧区土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化。为此，应创制农村集体经济组织法和农村集体股份合作公司法，以法律形式确认农村土地产权制度与农村集体产权的主要实现形式农村集体资产股份合作制。可以将包括集体土地在内的存量资产量化给农民，资产收益分配到人。这样就解决了集体所有权虚化问题，又搞活了土地使用权。我国发达地区（比如上海）为解决集体资产所有权虚化的瓶颈，将村办企业的资产进行评估，确定为村民股、岗位股、法人股三类股份。（三）城乡一体化背景下不断创新农村土地流转制度在“一核双圈”规划、推进城乡一体化发展中更需要在规划范围内加强农村土地流转，盘活农村各种生产要素，促使城乡生产
38、要素自由流动配置，达到城乡一体化。土地流转需要与各产业的建设结合起来，通过产业化促进土地流转，产业化对于土地流转而言，既是一个促进力量，也是一个保障因素。“一核双圈”规划不同区域范围内发展如物流产业、现代农牧业、观光农业、旅游业、现代工业等，不同形式的战略要求建立不同的流转模式以及流转规模。因地制宜地在三个不同层次的城镇圈域范围内发展多种流转模式，同时，积极开展探索建立健全以农村土地承包经营权流转合同制和备案制为重点的工作机制，依托基层农经站，建立农村土地流转管理和服务体系试点。一是组团式发展区的土地流转模式。“一核双圈”规划中的组团式发展区主要发展城郊型设施农业、观光农业、现代农业，保持原有
39、农田大体不动的前提下，改造现有城乡结合部的村庄，合理规划利用好这一区域的农村集体用地，重点实施城郊组团式集群开发，打造农民就地转移、集中居住和服务共享的新平台。将农地整理成标准农田及建设农业产业园区，其经营权可以到集体土地市场上招标挂牌，流转给大型的现代农业公司，鼓励大量农村土地向大企业集团流转，通过股份合作的流转方式扩大经营规模，同时解决部分农民就业和入股农民增加收入问题。二是卫星城区的土地流转模式。规划中的卫星城区和工业园区主要发展新型工业、基础工业、现代农业。该区域的土地流转需要根据各卫星城13镇的不同产业发展规划选择不同的流转模式。武川县的马铃薯产业创造绿色农业品牌，壮大市场，种植规模
40、也进一步扩大。在产业化的背景下，与马铃薯相关的专业合作社大量涌现。专业合作社的出现使土地流转成为必然。农民拿土地入股现象不断涌现。和林格尔县“华欧淀粉”带动了当地的马铃薯产业发展。企业在当地城关镇二道河行政村租种了村集体的生荒地，利用生产废水（马铃薯细胞液）对土壤进行改造后，再以平进平出的价格租给农民。这种方式为龙头企业直接带动下的土地倒流转。在土左旗，乳业的发展带动了作为饲料的玉米种植。在龙头企业的带动下，当地不仅出现了大批奶联社、上规模的奶牛小区，与之相配套的饲草料种植，更是直接促进了土地流转。托克托县从当地实际出发，积极探索土地规模经营，主要有三种形式：一是由个人组织开发成片土地，进行规
41、模化经营。二是鼓励有能力的企业以成片土地进行规模化经营，并促进劳动力的输出、转化。三是鼓励发展专门的农业公司，提倡在充分保护农民土地承包权的基础上，鼓励农民合理流转土地，进行现代农业示范。三是农村偏远地区的农村土地流转模式。该类区域的流转模式可以发展内部农村土地流转，尽量鼓励耕地不断向大户流转，尽快将农民从农业中转移出去，但是同时必须有集体服务体系的强化，确实保障流转畅通，保障农民的使用权和经营权的独立性，根据不同区域经济和社会特色，可以选择转包、出租、互换等形式的土地流转模式，有条件旗县可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。（三）城乡一体化背景下逐步建立城乡一体化的建设用
42、地市场农村集体建设用地市场需要分层次、分阶段的逐步建立，根据“一核双圈”战略规划的不同范围内选择不同的模式。核心区建设用地市场。核心区是现代服务业、现代工业的核心区，在本区域内允许农村建设用地直接合法进入市场，可以充分发挥市场对土地配置的基础性作用。经营性用地由农民与开发商直接谈判市场化交易，土地交易价格和土地利用形态主要由土地市场供求或竞争地租来决定，从而做到农村居民与城镇居民在建设用地拥有权上的公平性；公益性用地由农民与政府有关部门直接谈判，其公益性用地征收补偿费，主要参照土地市场价格进行补偿，同时根据当地实际情况给予失地农民更多的资金倾斜。土地的供给与需求决定着土地价14格，而土地价格又
43、决定着房价，从根源上说，解决“政府定价”才能治本。那么土地价格究竟应该谁说了算呢？应该由第三方、有公信力的土地评估机构根据不同地方的经济发展水平，通过科学的评估来为土地定价。政府不参与定价，土地价格才能趋于合理。规划的组团区和卫星城市的建设用地市场。这两个区域是发展现代农业、工业和物流产业的集聚区域，因此，农村集体建设用地的占用和流转也是大势所趋。但该区域的集体建设用地市场并不能全部纳入市场交易，需要根据产业发展需求和农民集体的要求。在该区域中建设用地的使用可以从采取两个方面的措施。一是通过统筹规划和集中整理，让农民进入标准化居住小区。如原是一大片杂乱的平房、垃圾遍地、污水横流、臭气扑鼻的山水
44、新村-呼和浩特市新城区毫沁营镇麻花板山水新村，现占地 390 亩，总建筑面积 38 万平方米，有 50 栋楼。小区绿化面积达 40%，有会所、幼儿园，小区内安装有 36 个摄像头，100 余名保安负责 24 小时巡逻。目前这里已有 800 多村民入住，700 多户村民正在对装修新房，告别旧村迁新居。二是建设用地经整理后、集中到各类现代工业、现代物流业和现代农牧业产业园区，其使用权进入市场流转。在呼和浩特市的一核双圈战略下推进城乡一体化发展背景下，农村土地是核心，农村土地征用制度、流转制度以及集体建设用地市场建立等直接影响着城乡一体化进程的推进。因此，针对现有土地制度在很大程度上制约一体化的推进问题，需要通过农村土地征用、流转以及建设用地统一市场的建立等方面进行创新和完善，而这更多地需要政府统筹主导下的城乡一体发展规划在土地制度创新方面发挥作用。课题负责人：盖志毅（内蒙古农业大学经济管理学院教授、博士生导师）课题参加人：史俊宏（内蒙古财经学院学院讲师、中南财大博士生）张永军（内蒙古发展研究中心宏观处副处长、高级经济师、内蒙农大经济管理学院博士生）载内蒙古行政管理2009 年特刊
