1、1新城开发与管理创新研究1一、新城（区）开发与管理创新背景新城（区）是指位于原有建成区边缘，能够分担原有建成区部分职能（行政、居住、商业、文化、产业等） ，与原有建成区存在紧密联系的区域，包括城市新区、卫星城、开发区等。新城（区）是在科学规划指导下开发建设的，设计标准、建设水平、环境质量都有大幅提高；新城（区）是生产性服务业、高新技术产业和战略性新兴产业的集聚地，经营效益较高；新城（区）还是城市优化产业结构、转变发展方式、落实远期规划的重要手段，对城市可持续发展意义重大。（一）新城（区）开发建设具有重要意义1、拓展城市发展空间随着我国城市化进程的推进，城市发展的空间约束愈加强烈，人口激增、交通
2、堵塞、环境污染等问题逐渐凸显，拓展城市发展空间势在必行。建设新城（区）可以拉开城市发展骨架，有效疏解原有建成区的人口、交通和环境压力，是拓展城市发展空间的有效手段；新城（区）还直接参与到原有建成区功能转型的过程中，是城市功能完善的重要载体。2、调整优化产业结构随着社会经济的发展，原有建成区产业结构单一、老化的问题越来越明显，如有些城市仅是重工业生产基地，有些又仅生产食品或服装等，难以适应经济社会发展的迫切需要。新城（区）是新兴产业发展的重要载体，不但可以有效改善原有建成区产业结构单一、老化的状况，还可以促进传统产业优化升级，调整整个城市的产业结构。3、带动原有建成区协调发展新城（区）建设引进了
3、城市发展的先进理念，注重通过居住、商业、娱乐和生产等功能的有机结合营造优质的人居环境。同时，新城（区）具有示范带动作用，可以有效疏解原有建成区压力，推动原有建成区环境的更新改造，带动原有建成区协调发展。4、形成新的经济增长点2新城（区）可以提供原有建成区所没有的便捷的交通通讯系统、完善的水电热物业服务、优惠的招商引资政策，进而为城市营造充满生机与活力的新形象，也为广大投资者提供了创业的理想空间，从而为城市总体发展的创造了新的经济增长点。（二）新城（区）开发管理主要模式1、开发模式按照不同的分类标准可以将新城（区）开发模式分为不同类型：按开发主导驱动力不同，可以分为产业驱动模式、行政驱动模式和交
4、通驱动模式；按开发主体不同，可以分为市场主导模式、政府主导模式和政府市场协作模式。（1）按主导驱动力分类产业驱动模式：指以一种或多种产业为主导驱动力，利用产业的关联性和带动性对新城（区）进行开发。产业驱动模式首先由政府主导在新城（区）范围内建立产业园区，引导原有建成区的企业逐步外迁，同时通过各种优惠政策吸引外来企业入驻，达到将原有建成区的产业职能转移到新城（区）的目的。随着产业园区内企业的不断增多，园区人口随之增长，可以吸引各种生活和商业设施在园区周边布局，带动园区周边地区和整个新城（区）的开发。以产业驱动模式开发新城（区）应尽可能选择位于产业链核心环节、关联带动性强的产业（例如战略性新兴产业
5、） ，并由政府利用各种政策促进产业的集聚。日本筑波科学城和美国加州尔湾市是产业驱动新城（区）开发的代表。筑波科学城完全由日本政府投资，是日本最大的科研中心，也是高新技术产业集聚地，高新技术产业的发展带动了周边地区基础设施建设，也使城市功能逐步完善。尔湾市被评为美国开展商业活动的最佳社区，尔湾当地政府借助良好的自然条件极力营造安全的生活环境和良好的商业氛围，吸引大量企业入驻，构建了以高科技产业为主、服务业为辅的多元化产业结构，随着城市人口的不断增长，周边多个住宅区和相应商业配套设施逐步建成。行政驱动模式：指通过行政中心向新城（区）迁移，以行政中心的带动和辐射效应开发新城（区） 。行政驱动模式首先
6、由政府在新城（区）范围内建立新的行政办公地点，将各类行政机构外迁，完成城市行政职能由原有建成区向新城（区）的转移。在此过程中，原有建成区部分商业、居住功能将随着行政职能的外迁同时向新城（区）集聚，并在新行政中心周边布局，从而带动新城（区）的开发。行政驱动模式的典型代表是澳大利亚堪培拉。堪培拉作为澳大利亚首都，占地面积仅6平方公里，是 79家外国领事馆和使团的基地，也是数百个重要国家协会组织的大本营，还是著名大学和科研机构的聚集地，国家纪念馆和博物馆的所在地。澳大利亚政府在堪培拉的开发过程中主要建设政府办公大楼，使堪培拉成为新的政治中心，依靠行政力量带动3居住区和商业设施发展。交通驱动模式：指以
7、交通线路节点为中心，借助节点较为密集的要素流，带动周边一定区域的开发，最终形成新城（区） 。火车站、汽车站、机场和港口等交通线路节点也是人流、物流等要素流的节点，特别是多条交通线路交汇处（如郑东新区）和多种交通线路交汇的大型综合交通枢纽（如上海虹桥） ，要素流更加密集。密集的要素流必然吸引各种生活和商业设施在交通线路节点周边布局，从而带动其周边区域的开发，随着该区域城市功能的逐渐完善，新城（区）由此形成。京沪高铁带动沿线新城（区）建设是铁路驱动新城（区）开发的典型案例。由于京沪高铁的站点多数布局在原有建成区之外，因此需要新建高铁车站（如济南西站、苏州北站等） ，随着高铁列车数量的增多，高铁车站
8、成为各种要素流的集聚地，吸引众多生活和商业设施在高铁车站周边布局，带动车站周边区域不断向新城（区）的方向发展。航空驱动新城（区）开发的典型案例是香港东涌新市镇，作为香港国际机场的辅助社区，东涌新市镇已先后进行了四期开发，占地面积已达到7.6平方公里。德国汉堡港口新城是港口驱动新城（区）开发的典型案例，汉堡作为德国北部重要的工业中心和航运枢纽，市政府在港口附近建设了1.5平方公里的港口新城，使城区面积扩大了 40%，充分体现出新城（区）建设与水、船运和港口之间的密切联系。表1 交通驱动模式类型主导驱动力 节点 典型案例铁路 火车站 济南西部新城、苏州高铁新城航空线路 机场 香港东涌新市镇船运线路
9、 港口 德国汉堡港口新城综合 综合交通枢纽 上海虹桥新城资料来源：赛迪顾问整理 2012.02（2）按开发主体分类市场主导模式：以市场作为新城（区）开发建设的主体，主要包括市场自发形成和政府规划配合市场融资两种类型。市场自发形成的新城（区）通常是某一特定区域由于具有区位、资源等方面的优势，适合某一类型产业的生存和发展，从而吸引相关企业在该区域不断聚集，久而久之形成具有一定规模的聚集区。美国“硅谷”是市场自发形成发展类型的代表，政府对硅谷的发展并不直接介入，人才引进和激励机制、产学研的密切结合、风险资本的推动、完善的中介服务体系等市场力量推动硅谷不断发展。政府规划配合市场融资开发的新城（区）由政
10、府统一规划，面向市场进行多元融资，除了极少数基础设施由政府投资新建外，其余由企业和民间资本开发。此种模式既降低了4政府的开发成本和风险也提高了社会资本的参与度。韩国大德科学城是该类型的代表，在大德科学城建设初期，韩国政府制订了详细的土地利用总体规划，并进行了基础设施建设，而大德科学城发展的资金主要通过市场多方融资来获得，据统计，在大德科学城发展的近四十年时间里，政府通过多方融资渠道共计募集资金超过3万亿韩元。政府主导模式：以政府作为新城（区）开发建设的主体，主要包括政府规划开发和政府规划配合企业化运作两种类型。政府规划开发的新城（区）由政府划定特定区域进行统一规划和管理，并集中大量投资建设基础
11、设施，实行招商引资优惠政策，吸引大量企业入驻，最终形成新城（区） 。东京新宿商务区是较为典型的政府规划开发的新城（区） ，新宿商务区在政府的规划引领下，由政府投资适度超前进行基础设施建设，并注重充分利用地下和立体空间，形成了世界知名的商务中心区。政府规划配合企业化运作是在新城（区）开发过程中，由政府制定区域规划和产业发展战略，并由政府组建专业化的开发机构承担具体建设和开发工作。巴黎德芳斯是该类型新城（区）的典型代表，巴黎政府通过规划引导新城区开发建设，并成立了专业化的开发公司（EPAD ） ，赋予其在土地收购、基础设施建设等方面的自主权， EPAD在保证贯彻执行政府发展规划的同时，通过完善的基
12、础设施建设吸引了大量外来投资者，并很好地协调了政府与当地居民的利益。政府市场协作模式：主要包括自发形成配合后期政府规划和政府规划配合多主体开发两种类型。自发形成配合后期政府规划是市场和政府两种力量结合的结果。自发形成的新城（区）在发展到一定阶段和水平后，由政府通过制定科学合理的发展规划，对新城（区）进行新的定位和引导，提高功能区的规模效益。纽约曼哈顿CBD是该类型的典型代表，政府在CBD 初具雏形后及时通过规划解决了自发形成过程中面临的主要问题，促进了新城（区）的发展。政府规划配合多主体参与开发是指政府主导区域的整体规划，并联合多家专业机构共同进行土地开发和招商引资的模式。荷兰阿姆斯特丹史基浦
13、机场航空城是中央政府、地方政府、机场、专业开发机构和协作机构合作开发的成功典范，航空城在开发初期组建了由地方政府、专业开发机构（包括史基浦机场集团、荷兰国际集团等）以及协作机构（如荷兰皇家航空、阿姆斯特丹港）等11家机构共同参与的阿姆斯特丹机场地区委员会，共同研究制定机场及周边地区的土地利用总体规划和产业发展规划，有效地避免了机场、地方政府、航空公司等不同主体间的利益冲突，保证了航空城的有序开发建设。表2 按开发主体分类的三种新城（区）开发模式优劣势对比模式 优势 劣势5市场自发形成1、符合市场规律2、能够充分满足市场需求3、能够形成良好的产业体系1、存在自发性和无序性2、缺乏统一规划3、缺乏
14、统一的开发机制4、开发建设较为分散市场主导模式 政府规划+市场融资1、降低政府的开发成本2、企业可以分担政府风险，3、提高了社会资本的参与度1、市场风险可能影响规划意图2、新城（区）空间可能的无序发展、规模存在的不确定性3、开发目标过于短期化和盈利化政府规划与开发1、布局合理2、环境完善3、招商目标明确4、利于形成优势集群1、行政力量过于强大会阻碍新城（区）发展2、需要注重发挥市场机制的作用3、政府可能产生开发资金不足的问题政府主导模式政府规划+企业化运作1、政府规划开发模式的优势2、建设进度的可控性、建筑风格的协调性3、共基础设施建设比例的合理性4、实现了政府、居民和投资者三者的多赢1、需要
15、政府提供充足的资源2、需要资金、政策等方面的强力支持自发形成+后期政府规划1、发展方向明确，发展风险小2、整体结构和布局合理3、配套和服务设施完善4、发展环境良好1、原有自发模式存在的各种不足2、环境变化导致产业存在外迁风险政府与市场协作模式政府规划+多主体参与开发1、避免区域内部的竞争与牵制以及不同利益主体的冲突2、能够有效整合区域各种资源3、实现区域总体规划与各个子区域规划的有效衔接参与主体较多，管理难度较大资料来源：赛迪顾问 2012，022、管理模式（1）政府直管模式政府直管模式主要是新城（区）在设立之初普遍采用的一种管理模式。一般设立开发指导小组或者开发指挥部，这类机构代表着政府的权
16、益，通常由政府的分管领导和市、区、县有关部门的领导组成。领导小组是为新城（区）的开发建设而专门设立的，成员大多身兼多职。领导小组或开发指挥部发挥着方向指引、战略决策、政策提供、法规制定、监督协调等重要作用；下辖的机构一般不多，但均包含负责新城（区）开发建设的机构，有的新城（区）则设立了招商部门，在开发之初就积极招商引资。6（2）管委会模式管委会模式是新城（区）发展到一定阶段后所采取的管理模式。随着新城（区）开发建设逐步完成，发展经济成为新城（区）的主要任务，在此背景下，政府成立新城（区）管委会具体负责新城（区）的发展。管委会是政府的派出机构，规格一般为副市级（国家级新区除外） ，主要职能是发展
17、新城（区）经济并代表政府开展监督、协调和服务等工作，新城（区）的社会管理职能仍然由其所在行政区相应政府部门负责。在管委会的机构设置上，开发建设部门依然是普遍设立的部门；由于工作重心从开发建设转向发展经济，招商引资部门也普遍设立，有的新城（区）还设立了财政局、经济发展局等部门。目前我国绝大多数新城（区）采取的是管委会模式。（3）行政区模式行政区模式是新城（区）发展的最终阶段，即成为上级政府下辖的一个完全行政区域。行政区的管理模式功能最为全面，职能覆盖经济社会各个方面，机构设置上设立完整的人大、政协、党委、政府四套班子，经济社会指标按照本区统计上报。目前，我国真正意义上采取行政区模式进行管理的只有
18、上海浦东新区，其他如苏州高新区、青岛黄岛区、湖南株洲新区等是新城（区）与行政区合署办公的形式，实行两区体制合一。例如青岛黄岛开发区在两区体制合一后，实行了“一套机构、四块牌子”的领导体制，即：开发区的工委、管委和黄岛区的区委、区政府合并设立、合署办公，工委（区委）管委（区政府）“一把手”也由一人兼任，并享受青岛副市级的待遇。这种形式的优点就是机构简洁，政府供养的人员少，且保持新城（区）高效的管理方式，又能够全面的管理新区内的社会事务。（三）战略性新兴产业发展对中国新城（区）开发与管理提出了新的更高的要求战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动
19、作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。具有战略性、成长性、关联带动性、不确定性、导向性等特征。战略性新兴产业将是我国未来一段时期重点发展的产业，其发展将对中国新城（区）的开发与管理提出更高的要求。1、战略性新兴产业发展的必要条件首先，完善的资金投入体系是战略性新兴产业发展的首要保障。新兴产业的涉及面极广，而且从投资到见效的时间跨度大，在技术研发、产业化等方面存在着各种各样的不确7定性，需要反复进行创新尝试，其培育和发展具有高投入、高风险、高回报的特征，需要大量长期稳定的资金投入。图1 战略性新兴产业发展条件示意图资料来源：赛迪顾问 2012，02第二，良好的人才储备
20、体系是战略性新兴产业发展的重要内容。战略性新兴产业是知识密集型产业，对知识具有高度的敏感性，存在着强烈的人才资源依赖性，需要各种类型的人才，而我国在这些方面的储备远远不够，特别是缺乏高层次领军人才和创新型人才。为此，教育部决定从2011年起高校招生将新增140个专业，全部为国家确定的与新兴产业相关的本科专业。第三，强大的技术创新体系是战略性新兴产业发展的关键前提。发展新兴产业需要技术开路。目前，我国在新兴产业领域，有一部分技术已处于国际领先的地位，但很大一部分与发达国家相比还有明显的差距，一些关键部件和核心工艺技术均依赖进口。发达国家为维护自身科技的优势地位，在新兴产业领域采取了极为严格的技术
21、封锁政策，使得我国企业可能被长期束缚在产业链的低端环节。第四，顺畅的产业培育体系是战略性新兴产业发展的重要基础。各类技术创新主体通过研发获取的技术不能束之高阁，而应迅速转化成产品、产业，推动整个产业链的发展。目前，我国新兴产业的有些技术起点并不低，但产业化出现困难，有可能造成站在技术的领跑线上、却输在产业化起点上的窘况。事实上，只有在产业化方面取得成功，才意味着企业真正取得了成功。第五，稳健的出口促进体系是战略性新兴产业发展的重要条件。战略性新兴产业是全球产业发展的前沿和趋势，战略性新兴产业产品出口对促进我国国际贸易的发展至关重要。因此，应充分发挥驻外机构、行业组织等相关中介机构作用，为企业提
22、供国际市场信息服务；有针对性地鼓励和扶持各类专业展会和重要出口商品宣传活动，促进中外企业信息交流和项目对接。战略性新兴产业完善的资金投入体系：战略性新兴产业发展的首要保障良好的人才储备体系：战略性新兴产业发展的重要内容强大的技术创新体系：战略性新兴产业发展的关键前提顺畅的产业培育体系：战略性新兴产业发展的重要基础稳健的出口促进体系：战略性新兴产业发展的重要条件82、战略性新兴产业对中国新城（区）开发和管理的新要求由于战略性新兴产业发展需要上述必要条件，必然对作为战略性新兴产业发展重要载体的新城（区）提出更多新要求。第一，要求新城（区）创新土地利用与管理机制。战略性新兴产业的发展有独特的产业形态
23、和自有的商业运营模式，用地功能混合，性质复杂，在企业用地场所内，既有研发又有具有产业孵化和中试，还需要有技术推介、市场链接的平台以及物流等服务业，往往从产业链最前端的研发直至最后端的现代服务业全部融合在一起，这对新城（区）产业用地的用途管制提出了更高的要求。另一方面，我国产业结构的每一次调整，都不可避免地出现部分项目重复建设、占地圈地的现象。在本轮战略性新兴产业发展的过程中，应严格避免打着产业结构调整或者发展战略性新兴产业的旗号而圈地的行为出现，这就对新城（区）土地利用过程监测与监管提出了新的要求。第二，要求新城（区）注重环境质量提升。战略性新兴产业对高素质人才的需求较高，在具体生产过程中，除
24、了必需的硬件设施保障外，更需要发挥科技人员的自主创新能力。优美的环境更容易激发人的想象力和创造力，因此，战略性新兴产业对生产环境的要求也就相应提高，进而对新城（区）环境质量也提出了更高的要求。第三，要求新城（区）规划具有更高的宏观性和更强的完整性。战略性新兴产业具有较长的产业链和极强的关联带动性，某一类战略性新兴产业的发展将有效带动上、下游关联产业的发展，同时也需要上、下游关联产业对战略性新兴产业的发展提供支撑。因此，新城（区）在前期规划过程中不能仅关注某一个或一类战略性新兴产业，而应结合区域优势，选择适合自身特点的产业类型，并注重发展可以为战略性新兴产业发展提供有力支撑的上、下游关联产业，使
25、区域产业之间发挥更强的协同效应。第四，要求明确新城（区）管理部门定位并切实转变管理职能。管理部门在新城（区）管理中的作用应以宏观管理和指导为主，重点是为新城（区）的发展确立竞争规则、维护市场秩序、提供公共物品和组织重大共性技术的开发等，通过优化软、硬环境，充分发挥市场在科技资源配置中的基础性作用，构建战略性新兴产业的内生增长机制，而不是过多地直接干预对新城（区）的科研和经济管理。第五，要求理顺新城（区）管理部门的管理机制。一方面要赋予新城（区）管理部门更多的行政管理权限，使其具有财政、人事、规划和建设等直接关系新城（区）战略性新兴产业发展和高效运行的经济管理权限和行政管理职能，对于新城（区）辖
26、区内的一般社会事务应交由相关职能部门负责，以减少行政体制对新城（区）管理的干预，保证新城（区）各项政策的顺利实施。另一方面要积极创建有利于新城（区）发展的管理环境，如公、检、法等司法部门在新城（区）设立派驻机构，为新城（区）推进开发建设和自主创9新保驾护航。二、中国新城（区）开发与管理存在的主要问题（一）开发过程中存在的主要问题1、宏观布局不合理，区域差异显著中西部地区的新城（区）在经济总量、出口贸易、发展高新技术产业等方面与沿海地区新城（区）还存在较大的差距，其发展水平还需进一步提高。例如，目前我国四个副省级新区有三个布局在东南沿海（上海浦东新区、天津滨海新区、浙江舟山群岛新区） ，一个布局
27、在西南（重庆两江新区） ，对于西北等经济发展相对落后地区，缺少高级别新城（区）的引领，社会经济发展缺乏带动性。又如，我国90个国家级开发区中有47个布局在东部，中部和西部分别有21个和22 个。同时由于数量上的巨大差距，带来了经济总量的巨大差异。虽然东、中、西部地区新城（区）主要指标均保持两位数增长，增长幅度相近，但西部地区国家级开发区实际利用外资金额同比为负增长，差距明显。表3 2010年我国东、中、西部国家级开发区经济效益对比表指标 东部 中部 西部GDP（亿元） 19138 4756 2955工业增加值（亿元） 12938 3635 2088工业总产值（亿元） 57880 12963 6
28、698财政收入（亿元） 4250 768 609税收收入（亿元） 3636 655 359进出口总额（亿美元） 4578 227 162实际利用外资（亿美元） 2423 47 资料来源：中国开发区网，赛迪顾问整理 2012，022、用地规模偏大，用地效益偏低我国的新城（区）不仅数量众多，而且用地规模相当惊人。根据我国科技部公布的数据，2010 年我国67个国家级高新技术产业开发区占地面积超过1000平方公里，仅海淀科技园就占地217平方公里；北京新城规划用地面积是640平方公里，约占北京市整体新增建设用地规模的40%。反观世界其他国家，根据国际科学园区协会（IASP ）发布的数据，其会员园区中
29、规模小于1平方公里的占80%，且51%的高科技园区规模不到0.2平方公里；印10度班加罗尔国际科技园占地仅0.03平方公里，英国剑桥科技园占地仅0.52平方公里。在用地效益方面，我国新城（区）的表现也不尽人意。湖南省60个省级以上开发区中，除2个国家级开发区外，注册企业平均约百家，累计完成投资平均不过3亿元，完成工业产值不足115亿元，出口创汇小于200万美元，远低于发达国家的水平。昆山出口加工区面积共计2.86平方公里，首期1.86 平方公里，目前吸引总投资8.2 亿美元，平均投资为55.3万美元/亩，而法国的开发区平均水平是 60万美元/亩，新加坡、中国台湾等地均在100万美元/亩。3、过
30、度依赖土地财政，发展不可持续我国的城乡土地二元制度，导致地方政府过度依赖土地财政。在新城（区）开发以经营土地的方式解决建设资金思路的引导下，地方政府倾向于多占土地，把土地经营收入作为财政来源，而非仅仅是建设基金，从而无形中扩大了新城（区）开发中对土地的真实需求，导致更多耕地被圈占，这已经直接对我国18亿亩耕地红线以及粮食安全问题形成了威胁，这种发展模式也是不可持续的。4、产业带动性不强，企业盈利能力较差产业是新城（区）发展的主要动力，企业则是产业的微观组成部分。国际知名的新城（区）中，英国剑桥科技园集中了近千家高科技企业；印度班加罗尔国际科技园进驻的高科技企业也超过100家。我国相当一部分新城
31、（区）尚处于初创阶段，还是研试生产企业的集聚地，科研密度较低，科研创新和自主研发能力不强，产品附加值低，造成整个产业的关联带动性不强。例如苏州软件园的科研用地占比不到总面积的3%，一些高新技术产业开发区虽然有国外高科技企业进驻，但是未从根本上改变我国新城（区） “含金量”不高的现实，大部分还只是充当国外高科技企业辅助开发者甚至产品装配者的角色，难以获取长期的、高额的利润，发展缓慢。（二）管理过程中存在的主要问题1、管委会法律地位不明确，处境尴尬经过30年的发展，我国新城（区）取得了巨大的经济与社会成就，但迄今为止还没有一部全国性、综合性法规对新城（区）管理机构的定位予以明确。尽管人们习惯于把管
32、委会看作是一级“政府” ，但实际上我国行政机构设置序列中并没有新城（区） ，目前对管委会的定位仅散见于中央各有关部门规章及各省颁发的管理条例之中。当上述管理规章条例11与上层法律法规相冲突时，就失去了法律效力。由于得不到有力的法律保障，新城（区）管委会的政策缺乏稳定性、规范性，容易导致新城（区）的管理体制受到旧体制或外部因素的“侵蚀”和“同化” 。由于管委会的行政主体资格没有明确的界定，因此不能建立强有力的行政执法体系，地位异常尴尬。一方面需要行使大量的行政职权；另一方面却因为没有合法的权力来源，行使权力的范围、程序也就没有法律保障，可能与其他行政机关产生权力冲突，也无法在环境建设、减少行政审
33、批、提高办事效率、保护企业合法权益等方面发挥其应有的作用。2、开发总公司弊端凸显目前我国大多数新城（区）采取的管委会模式实质上是管理部门与开发总公司实行“两块牌子，一套人马”的管理体制。从实践来看，这一模式在新城（区）初创阶段利大于弊，但随着新城（区）的发展，这一模式的弊端逐渐显现。首先，开发总公司因承担新城（区）基础设施建设任务，其经营策略在总体上需要服从新城（区）招商引资和经济社会发展的大局，因此不能完全推向市场；第二，可能导致开发总公司发展动力不足及过多依赖于新城（区）管理部门的行政职能等问题，由此造成开发总公司缺乏市场压力和自我发展动力，不能迅速适应市场经济的要求和建立现代企业制度；第
34、三，政府职能的过多介入，一定程度上也影响了开发总公司的经济效率和服务质量的提高。3、管理权限软性分解，体制复归趋向严重近年来，国家对工商、税务、海关、技术监督、社会保障等部门实行垂直管理，一些原本赋予管委会的权限被各部门纵向集中管理体制分解或回收，导致新城（区）以前享有的一些特殊政策和经济管理权限受到弱化。我国新城（区）创立之初就立足于改革开放的“排头兵”地位，大胆进行体制创新，努力营造符合国际惯例的投资环境，十几年来已形成了高效精干的管理体制。但随着新城（区）经济的发展，其经济体量在原有建成区所占比重逐年增加，与外部的联系日益紧密，创新的体制与传统体制产生了更多的摩擦，于是形成向传统体制复归的压力。目前国内不少新城（区）内外的两种制度体系始终处于直接粘合的状态，使新城（区）原来建立起来的用以隔绝旧体制的屏障不断地遭到削弱，区外旧体制的渗透力变得十分强大。欲了解更多信息, 请联系赛迪顾问
