1、我国行政透明存在的问题及对策摘要：行政透明是行政公开的一项具体表现，它要求除对法律、行政法规、规章公布和普通行政规范性文件公布外，还要对行政措施及执行程序的公开，即对行政实际做法或者行政惯例的公开和行政结果的公开透明。行政透明对于我国实行科学执政、民主执政、依法执政，建立阳光政府有重要的促进作用。但是由于行政立法权不独立，立法内容不明确，行政体制内外的困境等原因，我国行政出现不透明的现象。解决这些问题我们应该从增强立法权的独立性，遵从社会本身存在的自然法则，加强体制内外监督和切实落实现有的法律规章等这些方面入手。关键词：行政公开 阳光政府 权力制约 行政监督政府信息公开条例是在信息技术迅猛发展
2、，国家加强社会主义民主法治建设、积极推进政务公开、顺应国际信息公开立法趋势的背景下出台的，既吸收借鉴了国外立法的有益经验，也充分考虑了我国法制建设的现实基础。为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，在 2007 年 1 月 17 日国务院第 165 次常务会议上通过了一项与中国行政透明发展极为重要的条例，即中华人民共和国政府信息公开条例 ，并于2008 年 5 月 1 日开始施行。 1我想研究的是既然条例已经公布并施行，但是在现实生活中，我们并没有看到很多政府信息公开公正的向人民显示，而是和
3、以前相似，政府的行政工作依然处于神秘不公开状态，地方政府对很多国家政策处于不执行或者表面执行实际没有落到到位的状态，因此我想研究关于这方面的问题，然后提出一些解决的对策。一、行政透明的含义及其必要性传统行政强调保密，具有神秘主义色彩，而且这种神秘主义行政文化传统观念深刻的影响着人们的思维方式和行为选择，形成非常封闭、极不透明、缺乏民主、易致专断的行政管理模式，但那种模式已经不适应当代行政法治与民主发展的主客观要求。随着我国改革开放和法制变革的进程，政府治理的观念由以政府为中心改变到以公民为中心，而且人们的思想也有很大改变，人们开始摒弃神秘主义行政文化传统观念，逐渐树立起阳光行政和行政程序法治透
4、明观念，不断推动行政公开法制的创新实践，对行政透明在中国的发展起到巨大的推动和促进作用。行政公开是指行政过程和相关要素（除法定情形外）向行政相对人及社会公开，以实现其知情权、参与权、监督权及其他合法权利。 2在西方国家，那个1 国务院中华人民共和国政府信息公开条例第 1 条，2007 年 1 月 17 日。2 行政程序法治观与行政许可透明度，法律咨询首页，2010 年 7 月 23 日。民族文化思想观念和中国截然不同的社会，要求政府行政公开天经地义，但即使是在中国，我们也应该有这样的观念。在中国，社会主义的国家性质规定人民是国家的主人，人民应该参与国家政治，而政府是人民的代表，应该为人民服务的
5、，所以行政公开也应该是总忘所归，理所当然的事。再者政府信息公开条例 、 行政许可法和中国加入 WTO 时的承诺（WTO 透明度原则）和 2004年国务院颁布的关于指导我国行政法制建设的纲领性文件全面推进依法行政实施纲要等法律法规都对行政透明的发展提供了良好的外部环境。二、我国的行政透明的现状和问题在国际知情权日，由北京大学公众参与研究与支持中心发布的2009 年度中国行政透明度报告 ，就其内容来说，与其说是“行政透明度”报告，不如说是“行政不透明度”报告。该报告主要针对国务院下设的 43 个机构，30 个省级政府（香港、澳门、台湾和西藏除外）以及北京、吉林、山东、浙江、广东、四川共六个典型省市
6、下属的 97 个地市级行政单位。这个透明度报告采用两个版本分别针对地方省市两级政府评测的“地方政府版” ，以及用于国务院下设机构评测的“国务院机构版” 。评测体系采用指标式和百分制，共分三级指标。其中，一级指标包括“组织配套” 、 “制度配套” 、“主动公开” 、 “依申请公开” 、 “监督和救济”等五大类，而三级指标在两个版本中分别达到 37 项和 40 项。 3评测采用检索和实测两种手段。检索主要通过网上搜索、阅读政府公报、查阅政府信息公开年度报告、向政府咨询等形式进行。通过种种测试方式，先不说这个透明度报告的各个指标是否科学合理，仅是这种定量方式的观察及实际操作的结果最终形成的报告参数就
7、是值得我们关注和思考的。报告显示，在及格率方面，省级行政单位得分超过 60 的省份共 12 个，剩下的 18 个则不及格，而国务院下设机构只有银监会、商务部两个部门及格且得分很低。在平均分和中位分方面，各省比国务院各机构均高出 10 分左右。各省的平均分和中位分均在 57 分左右，但国务院各机构的平均分和中位分均在 47分左右，距及格线还有相当距离，总的来说，省强部弱，大体情况都不算透明。报告还显示各省与下属地市相比，总分居绝对优势，也就是说那些地市级中做得好的也没有太多。即使是在调查的 30 个省份中，百分之九十都不同程度制定了政府信息公开的专门规范，然而一旦将规范的落实情况纳入考量，就会发
8、现仅有不足半数的省份及格， “纸面之法”与“生活之法”落差明显。报告分析还显示，中南地区表现突出，前十名占四席，华北、西南区域内差异较大，压低了整体表现。华东和东北的多数省份处于全国中游，又各有一省份位居于后十名，因此总体得分比华北和西南更靠后。西北地区落后省份较多，致总体表现垫底，尤其是新疆、内蒙古、宁夏更是后三位。 4各省级和部委的具体的得分情况如下：3 北大发布行政透明度报告 京津粤位列前三名 ，2010 年 9 月 29 日新京报 。4 北大发布行政透明度报告 京津粤位列前三 ，2010 年 9 月 29 日铭万网。5三、我国行政不透明的原因从透明度报告可以看出中国的行政透明度的发展并
9、不很好。之所以会产生行政不透明的原因我认为有以下几个方面：第一、这个报告是根据政府信息公开条例来设计的，而中国的行政透明度也是依赖于这个条例才得以发展的，但是此条例本身是不完美的。凯尔森说：“政治权力就是被承认为法律的强制性秩序的实效。 ”6法律具有强制性，5 北大发布中国行政透明度报告 京津粤列前三，2010 年 9 月 29 日京华时报 。普遍存在的权力都受到法律的约束。但是一方面条例规定的大部分都只是定性原则，很多内容都没有明确的范围，这样就会造成在法律规范不完整的情况下，就有可能是权力在漏缺和 情况下的任意所为。问题还不仅仅在于此，而是在于即便是在法律规则的范围内，任然存在权力对法律规
10、则的背离，虽然这可以在法律程序上进行制约和防范，但事实上，权力被制约是可能的话，只能是来源于权利本身，即权力的分立所形成的相互牵制，以及权力分配均衡所形成的相互遏制，所以法律权威不够。 7另一方面，立法权受到制约。无以立法可以消弱，甚至消除某些行政权，但这在目前看来，仅仅是对具体行政组织机构而言，在实质上只是对行政权力的转移，即由此一机构消弱后的权力，又被赋予另一机构。当然，也有对权力赋予中的限制，但这种限制又往往因为立法是行政机关提出，行政权对立法权的渗透表现，在根本上是权力根据需要而设置法律，并非法律根据需要而设置权力。这样造成立法的独立性得不到保证，制定出的法律在行政权力规定方面赋予权力
11、很大的自由裁量权，这样对不论是省市级还是部级的行政公开都会带来权力阴暗的方面。第二、政府在执行权力时会遇到困境。首先政府在执行权力时会遇到行政体制内的障碍。执行权包括执法权和执行政策的权力，这两者所倚重的都是程序实现的合法合规，并因此实现的效益和效率。在这里要解决的问题首先是行政主体的地位是否合法，其重要性在于对行政职责和职权的明确，这种明确有利于圈定权力范围，制止越权行为。但行政主体在这个问题上所反映出的难题还在于传统体制的弊端，即权力的集中。因为集中而无权力分配，无分配则不分职责职权，越俎代庖，欺上瞒下，相互扯皮等现象所造成的混乱，对错误后果的难究其则，往往就是因为权责不明，造成“冤无头，
12、债无主” ，这样的行为即使公开也不会得到大家的认同和谅解，所以还不如不公开。行政机关中国家中央机关和地方机关关系上的集中以及机构内部各机关之间的集中，导致权力范围定义不细致明确，有权无则和有权无为的结合使权力在不确切之处显得无规，在确切之处又显得无力；而权力集中体现在公共权和行政权之间时，行政权的扩张造成越权而包揽替代，甚至是强加和干涉，社会公众权力得不到正常行使或被行政权利用，这最终导致行政权力被腐蚀，而公众权力被消弱萎缩。 8其次，对执行权而言，执行程序的合法合规，是实现有效制约行政权的重要内容。因为程序的实现过程就是行政权力的实现过程，而在这里需要解决的是对政策执行的程序，即如何将现有潜
13、规则公开化和对没有规则的空隙如何补漏的问题。由于在政策制定时，对政策针对的相对的对象范围中央政府和地方各级政府可能不同一，所以在政策执行中因为各行其事的各级行政权力的“潜在规则”是无法公布的，但行为的后果是不可能不公开的，这种后果往往会被反利用为针对对公共政策违背的行为，也会造成行政不透明。最后，透明度要求的公开还包括行政行为做法结果的公开。但即便是对法律所确定的行政行为，其“实际做法”不是没有“实际”余地的，也就是行政程序的不足和有效性的限制所造成的空隙的存在，使得被审查机制查出不合规的可能性很大，也就是在“统一性”和“规范性”上， “实际做法”所出的问题将会很多，更何况在法律规定的范围以外
14、的“惯例”通行空间很大，这样造成6 范一丁：遵循 WTO“透明度”原则下的行政权整合 ，法律图书馆 2004 年版，第 20 页。7 范一丁：遵循 WTO“透明度”原则下的行政权整合 ，法律图书馆 2004 年版，第 24 页。8 范一丁：遵循 WTO“透明度”原则下的行政权整合 ，法律图书馆 2004 年版，第 30 页。的不透明现象显而易见。比如有关行政审批一贯制上，很多问题不是在于这种审批制度不透明而应该被消除，而是在于行政首长意志决定一切的随意性不被规范。在行政体制外，公众、媒体舆论、专家学者等的监督很多都被忽视而起不到实质性的作用。另外，很多公民只有在自身权利和利益受到损害时才会想起
15、对政府行政权力的质疑和监督，一般情况下，大家都不会刻意去在乎官场上的权力行使过程和结果。而中国的大多媒体又掌握在政府手中，对于各级官员的监督又不可能全全到位和绝对的公开公正，这也会给官场腐败制造机会，从而造成行政不透明。还有中国区域经济发展不平衡，人民民主意识不高，监督机构设置不合理和机制不健全是中国行政不透明的重要原因。四、完善我国行政透明的对策基于以上行政不透明的原因，我觉得可以有以下解决办法：第一、在立法法上要解决的根本问题是立法权的独立性，即人民代表大会制的立法权行使的独立性和行政组织立法权的独立性，必须与行政行为分开，其中有关于行政组织立法行为尤其重要和突出。还要规范立法行为，将条例
16、中关于行政公开方面的内容规范细致，可以出台相关解释性文件对公开的范围作出具体说明，并加强对立法和执法的监督，并规定相关的违法处罚措施，增强法律的权威。第二、透明度规则下的权力分配和权力运行在阳光下将迫于“自然法则”而自行收敛、伸展和整合。 “规则来自社会，社会是其设计者” ，那么这种来自由社会的力量会对权力进行调整和制约，使其不违背社会公意，对大多数人的利益起良好的维护作用。 9我们过去认为“条条大路通罗马”式的只重目的而不重方法的“暗箱操作”是无关紧要的，但行政行为方式被要求符合透明度原则的含义是“操作”要公开，那么就应是有约束的动作而不是乱动，这种约束就是社会规则的存在。这种规则对行政体制
17、内权力制约和促进行政公开有很大的作用。第三、应加强体制外监督，使公众对行政权行使的监督渠道多样化，包括旁听，报道与传播，对行政机关决策、决定事项、文字、资料、信息、情报等内容公开刊载，以及查阅，即允许公众对各级行政机关的资料可组织查阅等。工总自身应积极参与，行政透明，公众不仅仅是被动的接受者，而应是主动地参与者，而行政透明化，也有赖于在逐渐形成的公民社会中，法律学者律师、公民、媒体之间形成社会共识，形成自下而上的推动力量。第四、对于政府信息公开条例的落实。各级政府应将政府信息公开工作的重心从建章立制转向落实完善；将制度建设从全面铺向转向重点攻坚，将发展动力从单向推进转向双向互动；加快政府信息公
18、开在中央层面的制度进步，在司法救济、降低依申请公开门槛、财政信息公开等热点领域回应日益高涨的公开诉求。 10五、对中国行政透明发展的展望9 范一丁：遵循 WTO“透明度”原则下的行政权整合 ，法律图书馆 2004 年版，第 33 页。10 “中国行政透明度报告”：政府信息公开“省强部弱” ，2010 年 10 月 11 日检察日报 。行政透明是大势所趋，尤其是现中国发展阶段，行政公开透明，行政程序合法合规是提高行政主体的合法地位，促进政府依法行政的重要方面。中国人民已两千多年的封建束缚，当今中国人民是国家的主人，政府是人民的代表，政府应该为人民办好事、办实事。基于此理念，政府执行权力的过程、方
19、式、结果都应该让人们知晓，当然除去那些涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开的可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息也应该公开。神秘政府在全球化的发展下，应该不复存在。行政透明理念，逐渐深入人心，因此中国应继续加强行政透明建设，适当借鉴各国的好经验，积极落实政府信息公开条例的各项法则并将其细致化，将每年的信息公开结果记录下来，每年对比，年年促进，并进行整体总结报告，将报告结果公之于众，让大家意识到自己的责任从而都参与到行政透明建设中。主要参考文献1国务院 .中华人民共和国政府信息公开条例 ，2007 年.2全国人大常委会
20、.中华人民共和国行政许可法 ，2003 年.3范一丁.遵循 WTO“透明度”原则下的行政权整合 ， J.中国论文网国际法 ，2006 年.4 “中国行政透明度报告”：政府信息公开“省强部弱” ， R.天山网 ，2010 年.5 北大发布中国行政透明度报告 京津粤列前三，N.京华时报，2010 年.6 报告显示各级政府行政透明度有所提高 地方表现出人意料 ， R.新华网 ，2010 年.7 北大发布行政透明度报告 京津粤位列前三名 ， N.新京报 ， 2010 年.8周汉华.起草政府信息公开条例的基本考虑 ， J.法学研究,2000,（5）.9李盛.中华人民共和国政府信息公开条例的制定背景、主要
21、内容及目录编制，J.电子政务，2008,（5）.10张铁.公众是行政透明主动参与者，N.京华时报，2010 年.11邓海建.行政透明 公权才能阳光运行，N.时代信报 ，2010年.12 “省级行政透明排行榜”两个悖论 ， J.法律快车 ，2010 年.13王雪峰.加大行政权力公开透明运行力度 ， J.国务院法制办公室，2007 年.14李文亭.江西规范县委权力公开透明运行 坚决杜绝个人或少数人说了算 ， N.江南都市报 ，2010 年.15 党务也要“公开透明” ， N.人民日报 ，2010 年.16 行政程序法治观与行政许可透明度，D.行政许可论文，2010 年.17刘飞宇.转型中国的行政信息公开 ， M .北京：中国人民大学出版社,2006 年.
