1、金融监管改革的进展与方向 2013 年 07 月 23 日 15:30 来 源 ： 中 国 金 融 2012 年 24 期 第 24 26 页 作 者 ： 马 克 卡尼 字 号打 印 纠 错 分 享 推 荐 浏览量 103【作者简介】马克卡尼，金融稳定委员会主席。影响改革成效的主要决定因素在于这些改革是否能够及时、一致以及彻底地实施金融领域的改革主要包括：建设有弹性的金融机构；终止金融机构“大而不倒”局面；加强对影子银行的监管；通过完善 OTC 衍生品交易市场及相关改革创建持续的核心市场。影响改革成效的主要决定因素在于这些改革是否能够及时、一致以及彻底地实施。目前的情况是，改革正在进行并不断取
2、得实质进展，但进展不尽均衡，我们仍有很多重要的工作有待去做。影子银行体系金融稳定委员会认为，各国政府对影子银行的监管应该更有针对性、更平稳。我们的目标是确保让影子银行体系处于适当的监管之下，以解决规范银行体系之外出现的类银行体系风险，同时对可持续的和有弹性的非银行融资模式也不会产生抑制作用。此类监管力求与金融稳定性风险相适应，其重点在于那些对金融体系有实质性影响的行为，这是我们从上次金融危机才吸取到的一次经验教训。我们的建议以期达到以下目的：减轻常规银行体系与影子银行体系间的“溢出”效应；降低货币市场基金运作的脆弱性；评估并着力减轻其他影子银行机构带来的系统风险；评估并使激励政策与证券化措施相
3、匹配以防止金融系统重蹈杠杆率过高的覆辙：抑制风险及对诸如回购、证券借贷等担保融资合约的顺周期激励。另外，为应对不可避免的市场变化、也需要对影子银行活动提高警惕，加强监管。目前，我们对此活动的监控已比较到位。构建弹性金融机构巴塞尔协议的核心共识是，构建更有弹性的银行体系需要更多且更优质的资本。尽管面临很多问题，各国家和地区的监管部门都在采取措施积极推动实施巴塞尔协议，该办法将于 2013 年 1 月 1 日进入过渡阶段。但截至目前，巴塞尔委员会的 27 个成员中仅有 8 个国家公布了实施巴塞尔协议 的定稿办法。这意味着，到明 2013 年 1 月 1 日，金融稳定委员会认定的 28 个全球系统重
4、要性银行中很有可能只有 6个可以按照巴塞尔协议的要求进行监管。因此，所有成员国的监管部门都应加倍努力，在规定的最后期限之前完成与巴塞尔协议框架相一致的立法。终止“大而不倒”在戛纳峰会上，二十国集团领导人共同签署了 FSB 关于系统重要性金融机构防范系统和道德风险的政策框架协议。由于我们缺乏跨国协调能力和解决工具，因此我们通常用纳税人的钱来救助这些金融机构，以防范其倒闭。主要的政策框架措施包括：以“金融机构有效解决机制的关键属性”作为参考进行国家解决机制改革，这样就可以解决金融机构问题，同时不会破坏金融体系，也不会使纳税人面临资金损失的风险。对每一家全球系统重要性金融机构以及相关当局之间的跨境合
5、作协议提出强制性修复及解决方案，并进行可处置性评估。全球系统重要性银行(G-SIBs)的资本应高于巴塞尔协议最低标准，到 2019 年，超额资本占加权风险资产的比例将从 1%上升到 2.5%，从而与其出问题后对系统的影响相适应。实施更密切有效的监督，包括更强的授权、更多的资本和权力，以及加强对金融机构风险管理及数据集中能力的监管。此框架政策同样适用于其他系统金融机构，包括国内系统性银行、保险、非银行金融机构和核心金融市场基础设施。此框架构建进程正在积极推进之中，金融稳定委员会还要确保各国家和地区执行的一致性。出于终止“大而不倒”的重要性，各国财长可能会在圣彼得堡峰会时要求提交一份综合评价，弄清
6、楚框架构建的边界在哪里？如果需要进一步的措施，又该如何去做？关于解决机制的改革。2013 年上半年，将对依据“金融机构有效解决机制的关键属性”进行立法的国家所采取的措施进行同行评议，并发布评议结果。对于一国来说，制定合适的法规至关重要，这有助于加强对全球系统重要性金融机构的监管，并能够促进跨境合作的执法能力。作为政府主要执行部门的负责人，财政部长将在推动改革中扮演关键角色。此外，非银行金融机构，包括投资公司、金融市场基础设施和保险公司(尤其是保险集团与非传统性非保险业务)也具有系统性重要意义，一旦失败，影响会很大，因此对这些领域的监管改革也在进行。全球性系统重要性金融机构解决方案前路崎岖。目前
7、，虽然对全球系统重要性金融机构制定明确的“解决策略”已迫在眉睫，但这又取决于立法框架是否到位。因此，完成全球系统重要性银行解决方案的期限已延至 2013 年中期，延长了 6 个月；而 FSB 的可处置性评估则顺延至 2013 年下半年开始。为推进改革进程，FSB 已经发布了有关修复及解决方案的技术指引，主要包括：修复触发机制和压力测试情景；为不同组织结构提供不同解决策略及可操作的解决方案；识别金融机构的主要功能及共享服务。从 2012 年开始，全球系统重要性银行将根据其损失吸收能力被分配在不同的组别。对全球系统重要性银行损失吸收能力的要求将从 2016 年开始分阶段实行，首批将从 2014 年
8、被认定为全球系统重要性银行的银行开始，到 2019 年，这些银行的损失吸收能力要全部达标。同时，巴塞尔委员会正在继续努力解决银行的数据质量问题，并会在损失吸收能力要求生效前采取必要措施进行不断改进。因此全球系统重要性银行的等级和相应的组别只是临时的，未来还要基于方案生效前的有效数据进行调整。加强对系统重要性金融机构(SIFI)的监督是 SIFI 框架的关键支柱。我们第三个关于此领域的进展报告指出：全球系统重要性银行薄弱的风险控制仍备受关注，需要加强监督力度以确保其风险控制具有前瞻性和有效性。该报告建议：加大董事会和高管层的监督互动，并加强对风险管理措施及风险文化有效性的评估；更新对操作风险的资
9、本要求；采取措施提高监督部门的有效性。报告还指出：国际货币基金组织世界银行的金融部门评估程序继续作为认定有效监督基本要求的依据，比如官方授权、资源掌控和独立性等核心准则。2011 年的金融稳定委员会进度报告指出，在推动密切有效监管的过程中，监管部门的资源约束成为主要障碍。应戛纳峰会二十国集团领导要求，巴塞尔委员会和金融稳定委员会已经完成了针对国内系统重要性银行(D-SIB s)的政策框架。此政策框架关注的重点是国内银行陷入困境或破产对国内经济的影响，以及对本地区或其他国家的潜在溢出效应。由于各国的金融体系各具特色，本框架允许各成员国对系统重要性的判定进行自主评价并可自由运用政策工具，包括损失吸
10、收能力和更高的监管要求。各国的执行情况将通过同行评议来确保各国之间的公平一致，并符合全球系统重要性银行框架。鉴于国内系统重要性银行的政策框架是全球系统重要性银行政策框架的补充，金融稳定委员会和巴塞尔银行监管委员会认为，由各国监管当局认定的国内系统重要性银行需遵守全球系统重要性银行政策框架的原则和阶段性安排，比如从 2016 年1 月开始实施等。国际保险监督官协会已经倡议针对全球系统重要性保险公司提出的政策措施进行公开磋商，金融稳定委员会已表示认可。由此反映出政策框架已对全球系统重要性保险公司的监管、损失吸收能力的有效解决方案起到了促进作用。2013 年上半年，将认定并公布首批全球系统重要性保险
11、公司名单。名单公布后，全球系统重要性保险公司的监管及有效解决措施将立即开始执行。对 2017 年认定的全球系统重要性保险公司则将在 2019 年开始执行损失吸收能力要求。支付及结算系统委员会和国际证监会组织已经完成金融市场基础设施准则，并将完成关于金融市场基础设施的评价方法、披露框架及可处置性的规定。金融稳定委员会和国际证监会组织正在共同研究非银行系统重要性金融机构的认定方法，并将于明年发布一份联合咨询报告。创建可持续市场：场外衍生品市场改革我们的最新进展报告表明：二十国集团国家的监管当局在场外衍生品市场改革中大都取得了进步，这有助于提高透明度，降低系统性风险和防范市场滥用行为。特别需要指出的
12、是，目前的市场基础设施基本都能适应改革后的市场要求。很高兴告知各位，随着为建设更有弹性、更有效的全球衍生品清算体系而采取的一系列保障措施逐步建立，金融稳定委员会成员国均已宣布了其监管方案，实现了在二十国集团峰会上所做的对标准化衍生品进行集中清算的承诺。虽然取得了很大进展，但监管的不确定性仍是全面、及时地推行场外衍生品市场改革的最主要障碍。特别是各国要及时推出其监管的法律法规，并加强跨境监管的国际合作。金融稳定委员会呼吁各监管当局在 2012 年底前就以下问题进行进一步磋商：明确在市场基础设施、市场参与以及产品管理法规方面的跨境实施问题；指出法规中重复的、不一致的以及出现冲突的具体示例；提出解决
13、上述问题的方案。我们鼓励各国高级监管者在监管问题上协调合作，以寻求双方都能接受的解决方案，提出对交易和交易实体均适用的、清晰的监管规则，并及时知会金融稳定委员会进程及存在问题。全球法律实体标识符(LEI)系统洛斯卡沃斯峰会上通过了金融稳定委员会提出的针对所有金融交易参与方的全球法律实体标识符系统，并成立了代表公众利益的全球管理框架。峰会宣言表明：全球法律实体标识符系统将于 2013 年 3 月启动，并要求金融稳定委员会于 2012 年 11 月汇报进展情况。该倡议正在启动，目前已走出了关键一步，即金融稳定委员会已经完成了一份关于全球法律实体标识符系统的监管委员会章程草案。二十国集团对此草案的认
14、可标志着监管监督委员会成立的大幕已拉开。作为永久性管理机构，监管监督委员会的建立又是全球法律实体标识符系统创建的前提条件，也是此系统运作的主要机构。在私人部门专家的协作下，前期筹备工作包括制度及治理机制、运作方案以及强化相关数据库建设等都取得了良好进展。解决金融危机引发的数据差异作为金融稳定委员会和 IMF 致力于消除信息差异工作的一部分，金融稳定委员会正在牵头一项工作，即改善数据采集和数据共享，这些数据是关于系统重要性金融机构之间相互关联的数据，以及系统重要性金融机构对国家、行业和市场的风险敞口。一个重要的里程碑将会在 2013 年 3 月到来，到那时，国家监管当局将汇集所有银行层面的数据，
15、在国际清算银行建立一个基于通用数据模板的安全的数据中心，并且各国监管当局会在一个多边框架协议约束下，用更有效的管理规程来实现信息共享。随着时间推移，我们希望数据差异框架将开发启用更智能的微观和宏观审慎评价系统，能支持危机管理，并且有助于更好地监测系统重要性金融机构带来的风险。强化主要银行机构的风险披露金融稳定委员会呼吁二十国集团各成员关注最近出版的私营部门的“强化信息披露工作组”报告。强化信息披露工作组是在 2012 年 5 月份由金融稳定委员会倡导而成的。工作组由金融机构的高级官员、投资者和审计公司组成，旨在为一些主要银行提供建议，以促进其加强风险披露，从 2012 年末开始，银行以后每年都
16、要进行风险披露。根据金融稳定委员会的要求，强化信息披露工作组在完成报告的关键阶段，都要与监管部门、标准制定机构以及行业团体保持广泛联系。强化信息披露工作组促进银行进行风险披露的原则和建议，都是为能给投资者和其他用户提供及时、有用的信息，久而久之，这将有助于金融机构和金融市场提振信心，同时也是公共部门监管的有益补充。这份报告已发给会计准则制定部门和巴塞尔委员会，成为其信息披露工作的参考。会计趋同在以往的峰会上，二十国集团领导人曾多次强调建立一套更高质量的全球会计准则的重要性。在当前基础上实现会计准则趋同是这一进程的重要一步。金融稳定委员会已经对国际会计准则委员会和美国财务会计准则委员会近期在会计
17、准则趋同方面所做的工作进展进行了评议。尽管两个委员会在某些特定方面都取得了进展，包括它们最近在金融工具分类和测量方法方面日趋接近，但在金融资产减值(“计提拨备”)这个重要领域开始出现偏离。金融机构充分的预期损失拨备对金融稳定至关重要。国际会计准则委员会及美国财务会计准则委员会准则的最终目标应当着眼于提高拨备，因为与当前的拨备行为相比，这将包含更多的信贷信息，从而在早期阶段就能发现贷款组合的信贷损失。金融稳定委员会关心的是这两个委员会还没有在这个重要领域建立一个共同的模式，并鼓励它们继续努力达成一致。减少对信用评级机构评级的依赖性消除市场参与者对信用评级机构评级的盲目依赖非常重要，因为过度依赖会
18、放大顺周期循环和导致系统性混乱。二十国集团领导人在洛斯卡沃斯峰会上要求加快消除市场对评级机构依赖，作为回应，金融稳定委员会就此提出了此项进程的线路图及时间表。监测改革对新兴市场及发展中经济体(EMDEs) 的影响金融稳定委员会向洛斯卡沃斯会提交了一份研究报告，该报告讨论了已实施的金融监管改革可能对新兴市场及发展中经济体产生的不确定影响程度。应大会要求，我们咨询了标准制定部门及国家金融机构的意见，完成了关于持续监测、分析并报告潜在不确定影响结果以及提出应对措施的后续进程安排。金融稳定委员会的资源、能力以及治理在二十国集团领导人通过金融稳定委员会建议议案以及洛斯卡沃斯峰会对 FSB 章程进行修订之后，为促进金融改革，将金融稳定委员会变成一个更持久的机构的改革措施也正在进行之中。目前，使金融稳定委员会合法化的组织章程已经定稿，该章程将成为 FSB 内部治理的准则。根据二十国集团领导关于保持与国际清算银行密切联系的呼吁，我们已获得必要的文档管理豁免权及资源获取权，同时，成立了一个预算及资源常设委员会，作为评估金融稳定委员会资源需求的机构。我们期待在圣彼得堡峰会上总结这方面改革。
