1、关于项目代建制的调研资料目录第 1 章 代建制 项目建设管理的新模式 .2第 2 章 “代建制”迎来灿烂阳光路 .4第 3 章 代建制 遏制工程腐败的克星？ .7第 4 章 政府投资管理和项目代建制度的实践与探索 .8第 5 章 政府投资项目代建制浅探 .12第 6 章 政府投资项目“代建制”初探 .18第 7 章 积极推进政府投资项目代建制试点工作 .21第 8 章 北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行） .22第 9 章 项目代建制企业发展现存问题研究 .26第 10 章 代建制 项目建设管理的新模式 .29第 11 章 代建制阳光操作：前程漫漫 .31第 12 章 对高速公路工程推
2、行“项目代建制”的思考 .34第 1 章 代 建 制 项 目 建 设 管 理 的 新 模 式编者按：对政府投资项目实行“代建制” ，是国际上通行的做法。近年来，国内一些省市如上海市、深圳市、重庆市等相继试点推行“代建制” ，3 月初我市发改委也制发了政府投资建设项目“代建制”管理办法。市和区县政府在投资城市基础设施建设项目上，推行 “代建制” ，一是可有效规范政府和部门的行为，提高项目管理水平，二是可通过市场化运作方式，控制项目投资规模、转移项目风险；三是可转变部门盲目上项目、争资金的预算管理观念，提高项目建设期的财政资金使用效益，降低运营期的成本和费用。倡导和推行“代建制”这种市场化运作方式
3、，能够在一定程度上减缓财政部门在深化部门预算改革中遇到的阻力。近期，我们随同市交通委前往深圳就“代建制”进行了专题调研。现将“代建制”有关情况简要介绍如下。 代建制项目建设管理的新模式 一、 “代建制”的含义和实质 政府投资项目“代建制” ，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设 由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。实践证明， “代
4、建制”是控制建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法。 二、实施“代建制”的必要性 长期以来，我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行“财政投资，政府管理”的单一模式，即“建设、监管、使用”多位一体的模式，该模式发挥了一定作用，但也存在着诸多弊端： （一）一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题，有的甚至还滋生腐败； （二）一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社
5、会资源的浪费； （三）政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者(政府)和使用者的责任与利益分离，使用单位受自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设等现象的产生； （四）经营性政府投资工程项目的建设垄断现象严重，不能适应市场化改革的需要； （五）政府投资工程各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题。 因此，必须对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造，这是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施，也是转变政府职能的客观要求，更是从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。 三
6、、实行“代建制”管理的经验与启示 各地实施“代建制” ，从改革的取向和总体效果来看是有成效的，已实施“代建制”的项目投资全部被控制在概算范围内，工期也能按计划完成，取得了明显的社会效益，主要特点： （一）通过公开招标、邀请招标或直接指定等方式选择项目管理公司，作为项目建设期间的法人，全权负责项目建设全过程的组织管理。 （二）工程项目管理的实质，是把过去由建设单位(使用单位)的职责在建设期间划分出来，以专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责。将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开” ，并割断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，实现了项目管理队伍的
7、专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。 （三） “代建制”管理解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题。以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。 （四）为投融资体制改革探索了一条成功之路，在相当程度上克服市财政性基本建设项目多年来权责不分、无法控制的现象。 （五）克服了对投资造成的人为影响，基本杜绝超规模、超标准、超投资的现象，进一步提高了投资效益。 （六）使用单位无需再抽调人员成立基建班子，减轻了工作压力。
8、 （七）建立了三者之间的相互约束的监督机制，在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上均能严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度，这就在一定程度上避免了一方说了算的现象。是党风廉政建设从源头治理建设领域腐败的有力措施和手段。 （八）建设投资使用不会偏离，项目建成投入使用后，形成资产可定时建帐入库，防止长期耗费或流失。 第 2 章 “代 建 制 ”迎 来 灿 烂 阳 光 路王逍君 遏制腐败、克服“三超” ， “代建制”优势显现；出台政策、试点跟进，各地成效显著。中央决定：规范推行。各界击掌称快，政府非经营性项目建设管理新模式呼之欲出，中央政府决定护驾 编者按：对政府投资项目实行“代建制
9、” ，是国际上通行的做法。近年来，国内一些省市如上海、深圳、重庆等相继试点推行“代建制” 。今年 7 月 22 日国务院颁布关于投资体制改革的决定 ，其中明确提出对非经营性政府投资项目，加快推行“代建制” ；对于垄断性项目要通过招标选定业主，业界人士为此击掌称快。这就尤如一份民间传抄本或地方草案加盖了中央政府的大印：“代建制”管理模式之路将会走得越来越阳光灿烂。 代建制的中国蜕变之路：工程“代建制”是世界上一种比较先进和成熟的项目法人运作方式。在我国是对政府投资项目进行优化管理的重要举措和新的尝试。 2002 年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式改革”课题研究。 2003 年 12 月
10、 2 日，国家发改委主任马凯在内部的工作会议上提出，要“积极推行代建制试点” 。 2003 年 12 月 31 日，国务院常务会议“原则性通过” 投资体制改革方案 。据悉，该方案将在全国范围内力推“代建制” ， “对非经营性政府投资项目加快实行代建制 ，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。 ” 与此同时，为落实国家发改委的意见，各地正陆续开展制订实行“代建制”的政策文件。接着，国内一些省市如上海市、深圳市、重庆市等相继试点推行“代建制” ，取得良好效果。 各地推行“代建制”步伐的加快以及显著的成效，加上政府公益项目投资建设
11、方面腐败现象的严重，促使我国政府于今年的 7 月 22 日颁布的关于投资体制改革的决定中明确提出，对非经营性政府投资项目，加快推行“代建制” ；对于垄断性项目要通过招标选定业主。至此，从中央到地方， “代建制”模式渐成体系。 地方代建制：试点“开花”渐入佳境 业内人士分析认为，市和区县政府在投资城市基础设施建设项目上，推行“代建制”好处多多，一是可有效规范政 府和部门的行为，提高项目管理水平，二是可通过市场化运作方式，控制项目投资规模、转移项目风险；三是可转变部门盲目上项目、争资金的预算管理观念，提高项目建设期的财政资金使用效益，降低运营期的成本和费用。因此，全国各省市的试点项目如雨后春笋般萌
12、芽、生长。 北京市发展和改革委员会在日前发出的关于北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)的通知中指出：2004 年，北京市对新批准的政府投资项目要依法实现百分之百招标，对公益性项目要试行“代建制” ，包括 11 个奥运项目。 除了北京今年要在“代建制”方面有大动作外，据介绍，就在日前，山东省也推行预算内项目“代建制” 。今后，山东省对政府投资项目、重大项目及限制类项目和一般竞争性项目，分别实行审批制、核准制和登记备案制，组织实施预算内投资基建项目代建制方案。 2004 年 2 月 11 日，深圳市政府授权该市交通局，与深圳高速公路有限公司(600548，以下简称深高速)就深圳市南坪快速路
13、一期工程项目，正式签订工程建设委托管理合同 。合同约定， 深高速将作为该项目建设期间的法人，代司投资主体职责，全权负责工程建设的组织和管理。这是深圳市第一个采用“代建制”模式的政府投资项目。据称， 也是全国首例在市政道路建设中采用“代建制”模式。 同时，福建省厦门市是开展政府投资工程建设组织实施方式改革最早的城市之一。2001 年 7 月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002 年 3 月开始在土建投资总额 1500 万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。 还有，云南省昆明市将对政府财政性投资项目逐步实行“代建制” 。日前，昆明市政府已批准成
14、立昆明市公益性项目管理中心。 四川投资体制改革年内实施试点:在高速公路、地方公路和水运建设中各选一个项目，通过公开招标推行“代建制”试点;选择一个重点项目通过招标实行设计施工总承包试点。 日前有消息称，重庆市将在黔江机场建设、江北机场扩建项目和渝西几大公益性水库等政府投资项目建设中推行“代建制” ，预防政府投资项目中的不廉政和腐败行为。 2004 年江苏重点实施 10 项重大社会事业项目。这 10 个项目总投资 101.6亿元。目前江苏省发展改革委已拟定关于政府投资项目实行代建制的暂行规定 ，将选择以上 10 个重大社会事业项目中的部分新开工项目进行试点。 当前，上海市城市基础设施建设投融资体
15、制改革力度的加大，重大工程建设实行向社会招商，并开始推行建设工程代建制管理模式。并在推行市政重大工程代建制管理过程中突出“以人为本”思想，提高代建制公司的综合竞争力。根据华伦投资公司的调研，迄今为止，我国政府投资工程已实施的“代建制”项目，投资全部被控制在概算范围之内。这对“代建制”推广而言，确实是令人鼓舞的。 “代建制”：“代”来政府企业双受益 吴官正书记多次强调，实行政府投资项目代建制，这是保证建筑质量，防止超规模、超标准建设，提高效益的重大改革，今年要搞好试点，为进一步推广做好准备。 那么，实行代建制能够给政府带来什么效益呢？北京市发改委投资处副处长李三忠表示，与现行政府投资项目管理体制
16、相比， “代建制”具有明显的优势：1、能够充分发挥市场竞争的作用，从机制上确保防止“三超”行为的发生，（1）代建单位通过招标产生，能够降低政府投资项目总体成本，体现了市场竞争意识。 （2）代建单位具有丰富的项目专业管理经验，有助于提高政府投资建设项目管理水平。 （3）代建单位与政府、使用单位三方签订代建合同 ，通过合同约束三方的行为，有利于排除项目实施中的各种干扰（主要是项目单位提出的“三超”要求） ，符合法制理念。 2、能够规范政府投资项目建设实施管理行为，增强了项目使用单位的责任意识。在“代建制”项目中，项目使用单位主要职责是负责提出项目功能需求和实行工程质量、工期、资金合理使用的监督。
17、3、有助于加快实现政府职能转变。 对“代建制”项目，政府主要把握产业政策和宏观决策，项目具体执行实施依靠市场机制管理，有助于规范政府投资项目管理行为，减少“三超”现象。对于实施“代建制”的另一主体企业来说，受益程度和渠道无疑更大更广一些。 代建制管理体制的出现，可以让投资公司放心地将项目专业管理交给通过竞争而确定的精通专业的代建制管理公司来管理，也使投资公司彻底摆脱了“投资公司必须精通专业”的框框。这样可吸引社会各方闲置资金，包括民营资本和外资资金来源渠道，大大拓宽了投资公司的投资范围。 同时， “代建制”可以为企业寻找新的盈利空间，企业可以通过“代建制”获得竞争投标权。 在回答关于“代建制实
18、行前和实行后对公司会带来怎样的变化”这个问题时，深高速党委书记、总经理助理周庆明表示：“原来我们的盈利模式是，在建好路的基础上，靠我们对这条路经济结果的分析判断和我们在盈利过程中的各种营销手段来实现盈利。现在，我们替政府代建，完全是出卖我们的管理技术，于是我的盈利模式就发生了变化。 而且实行代建制后，我们涉足的将不仅仅是高速公路，所有基础设施我们都可以通过这种模式去参与管理。等于代建制为像我这样能够出售管理技术的企业寻找了一个新的盈利空间。 ” 第 3 章 代 建 制 遏 制 工 程 腐 败 的 克 星 ？代建制，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组
19、织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。 代建制突破政府工程旧有方式，代建制的实行将使现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，各环节彼此分离，互相制约，政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位，而非行政权力，这便意味着权力从该环节的退出。 可以说从根本上绝了首长工程的后路。现行实践中，已经被人们看成是抑制腐败、克服“三超”(概算超估算、预算超概算、结算超预算)现象，并进一步提升到解决“双拖
20、”达到建筑领域长治久安的一大“灵丹妙药” 。 代建制的实践，关键在于实际操作过程：第一，政府在做法上要有改变，整个招投标政府不参与，而是由代建方实施招投标，避免权力寻租的空间。第二，政府同代建商签署的各种条款一定要严谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督。 代建制仅是政府未来的一种发展方向，并不代表有了代建制一切问题就迎刃而解了。如果实践当中走了祥，照样会出现腐败。最有可能出现问题的环节也许不在于招标的形式，而在于项目的定标上。 第 4 章 政 府 投 资 管 理 和 项 目 代 建 制 度 的 实 践 与 探 索作者:宁波市发展计划委员会副主任 高庆丰2004 年 10 月
21、29 日针对政府投资中普遍存在的管理分散，决策随意，项目实施过程中投资控制不严、监管不力等现象，近年来宁波市不断探索政府投资管理和项目代建制度，取得了一些经验与成绩，但仍需在实践中不断完善。 宁波市政府投资管理走的是一条不断探索的路子。针对政府投资中普遍存在的管理分散，决策随意，项目实施过程中投资控制不严、监管不力等现象，近年来宁波坚持理论联系实际，注重实效，在实践中不断探索。 一、宁波目前政府投资管理的主要做法 在探索过程中，宁波出台了一系列规范性政策文件，尝试建立起一套从科学决策到考察绩效的后评价政府投资管理制度。这些文件包括：宁波市财政性资金投资基本建设项目管理暂行办法 、 关于进一步加
22、强市本级政府投资项目管理的若干意见 、 宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定 、 市本级政府投资项目代建单位招投标暂行办法 、 宁波市市本级政府投资项目竣工验收管理暂行办法 、 宁波市建设工程造价管理办法 。在投资管理的各个环节，我们的主要做法是： （一）加强政府投资资金管理。要管好政府投资项目，始终离不开资金管理，资金是笼头，可以说管好了财政性建设资金，管项目就有了基础。目前统一纳入计划的有农业、水利、林业、气象、环保、教育、科技、文化、卫生、体育、政法、党政机关等项目建设的财政性建设资金，总量在 10 亿元左右，其中每年安排 1000 万元用于重大项目的前期工作。 （二）决策阶段。决
23、策阶段主要是审批工作，根据不同建设规模采取不同的方式：按规定，重大项目（指市本级财政性资金 1 亿万元以上交通、城建、水利或 5000 万元以上其他项目）的立项和可研报告，由市计委会同有关部门进行协调初审后报市政府，经市政府审定同意后，由市计委批复。其他中、小型项目由建设单位提出申请，由市计委负责审批立项、可研、初步设计等。一般情况下，只有已审批同意的项目，才能列入年度财政性建设资金计划。 （三）项目实施阶段。严格项目实施管理的主要手段是推行政府投资项目代建制。宁波出台规章并全面推行代建制起始于 2002 年，主要做法是：（1）代建项目的确定，即必须采用代建的适用范围。凡建安工程投资在 200
24、 万元以上且市财政性资金投入在 200 万元以上、建设单位没有自行管理建设能力的建设项目，都应当实行代建制。 （2）代建的形式。有两种代建形式：全过程代建，即代建单位根据批准的项目建议书要求，对工程的可行性研究或初步设计及建设管理至竣工验收实行全程管理；阶段代建，代建单位根据批准的初步设计，对项目建设管理至竣工验收实行阶段管理。 （3）代建单位的资格与产生方式。代建单位应当具有同类工程建设管理经验，并且应当具备与项目相适应的监理、施工、房地产开发或者其他相应的工程建设方面的资质。代建单位的产生引入了竞争机制，除个别特殊项目由政府指定外，均需通过招投标方式选择代建单位。 （4）实行代建合同管理。
25、代建单位确定后，建设单位应当和代建单位签订项目委托代建合同。明确代建项目的范围、形式，双方的权利、义务等法律关系。市本级财政性资金投资在 1000 万元以上的政府投资项目代建合同应当经市计委和市财政局鉴证。其他项目代建合同报市计委、市财政局备案。 （5）管理经费。以批准的初步设计概算为基数，按规定计算建设项目管理费，代建单位管理费通过招投标确定，在建设项目管理费中列支，但最高不能超过建设项目管理费的 90%。 （6）奖励与处罚。如工程包干有节余，代建单位可分成，其中市政府投资节余部分的 30%或以下由代建单位留成。如决算投资超过包干基数，超过部分由建设单位和代建单位各承担 50%。因代建单位原
26、因，造成工期拖延的予以罚款。 （7）代建管理工作的分工。市计委负责政府投资项目代建工作的综合管理。其中，城建、交通、水利项目的代建管理工作由相关专业部门负责，其他项目代建管理工作由市计委负责。 （四）竣工验收阶段。政府投资项目原则上由项目审批部门组织竣工验收，市计委主要抓了市重点工程项目的竣工验收。 （五）健全工程造价管理与项目监管。市计委是宁波建设工程造价管理的主管部门，市建设工程造价管理处隶属于计委，负责政府投资项目乃至全社会建设工程造价的日常管理，打破了行业的封闭循环，有利于有效控制政府项目投资。 宁波市还建立健全了重大政府投资项目稽察制度，按照国家有关规定制订宁波市重大建设项目稽察办法
27、 ，建立市重大建设项目稽察办公室，有重点地选择一些重大政府投资项目进行全过程或部分阶段的稽察。 二、政府投资管理仍然存在的一些缺陷 经过不断的探索与完善，宁波的政府投资管理取得了一些经验与成绩，但仍然存在着一些缺陷，需要在实践中不断完善，主要的问题有： （一）科学民主的决策体系有待进一步完善，政府建设资金统筹管理有待进一步加强。宁波虽然规范了政府投资项目的审批程序，但是项目决策的科学化、民主化水平还有待进一步提高。具体表现在每年的项目安排还缺少科学规划的清晰指导；不少项目的前期工作不到位，导致项目投资难以有效控制；项目决策仍然一定程度上受现有行政体制的干扰与影响。在资金和项目的管理上，市计委虽
28、然统筹编制相当部分的资金和项目建设年度计划，但仍有一些专业部门没有纳入计委计划的总盘子且比重还相当大，资金和项目的多头安排现象仍然存在，集中政府有限财力办大事办急事的原则没有得到最大限度的体现，资金和项目安排还有待进一步整合。 （二）项目建设管理有待进一步规范。作为打破某些行业内部封闭循环的一种尝试，宁波把建设工程造价处隶属市计委管理，成绩是明显的。但是，一些专业部门从工程设计、监理、施工到竣工验收等各阶段行业内“一条龙”现象还相当严重，导致政府投资项目监控、部门之间互相制约机制形同虚设，也给权力寻租留下了空间。代建制在实施过程中也暴露出一些需要完善的地方。宁波目前代建项目的建设资金仍由建设单
29、位管理，建设单位根据代建单位的意见及有关规定将款项支付有关单位，加上体制上的一些特殊因素，代建单位往往屈从于建设单位（使用单位）的要求，不能对项目建设规模和标准作有效的控制。由于目前政府投资项目审批只管到初步设计阶段，很多项目批准的初步设计与实际实施的施工图内容、标准有很大不同，由此导致投资超概算、建设超规模超标准现象。代建单位和建设单位的责任也因此很难区分与认定。 （三）项目监管和项目后评价工作有待进一步加强。由于人手不够及一些体制上的原因，项目建设过程中监管的力度不够，再加上初步设计阶段很多建设内容及标准不够明确，导致投资超概算的原因很复杂，有时计委在超支责任的认定上也很为难。项目后评价工
30、作开展的力度也不够，不能很好地给项目管理工作的改进和项目决策提供有效的信息。 三、下一步改进政府投资管理的思路 经过前几年的探索，我们感到确实到了一个需要总结经验进一步完善管理制度的阶段，而国家最近正在进行的投资体制改革恰好给我们提供了一个良好的契机。这次国务院决定的一个重要精神是在放开企业投资的同时管好管严政府投资。我们打算以此为契机，总结政府投资管理的经验与教训，出台新的政府投资管理办法，主要思路是： （一）进一步加强和规范决策机制。在政府投资管理中要加大前期工作的力度，以课题和规划前期带项目前期，汇总前期工作成熟的项目建立政府投资项目库并明确先后顺序，在此基础上建立年度计划制度，有序地统
31、一组织实施。对重大政府投资项目，除了要求中介机构评估咨询、专家评议等环节外，还应建立市政府常务会议审议制度。要设计各种机制保证决策的科学性、民主化，避免决策过程中的拍脑门现象和人为因素的干预。同时我们也要加快整合资金和项目安排，努力克服财政性建设资金安排分散，形不成合力的弊端。 （二）进一步完善审批程序。实践中许多项目批准的初步设计与实际实施的施工图内容、标准有很大不同，由此导致投资超概算、建设超规模超标准。为了克服这一弊端，我们的初步设想是简化初步设计审批，但要审批施工图预算，用以控制投资。 （三）打破行业垄断。要扫除一些行业人为设置的进入壁垒，打破行业封闭循环体系。建立科学合理的工程资质管
32、理制度，改革不合理的施工单位确定方式，让合格的能够达到合同要求但又出价最低的企业能够顺利承建项目。 （四）完善代建制。逐步推广全过程代建模式，尝试“交钥匙”工程。改革现有的代建资金拨付形式，实行建设资金直接下拨代建单位或施工单位的代建方式。 （五）加强项目竣工验收、后评价工作以及全过程的监管。要建立完善政府投资项目（尤其是重大项目）的决算、审计、绩效评价制度和激励机制、责任追究制度，以及动态的预算制度，建立评价结果公布制度，提高资金利用效益。在监管制度的设计和执行过程中要充分发挥计委、财政、审计等相关部门的职能，形成合力，提高监管效果。 第 5 章 政 府 投 资 项 目 代 建 制 浅 探加
33、入时间：2004 年 9 月 2 日 阅读：183 政府投资建设项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，因其具有投资大、公益性等特点，为经济和社会发展作出了巨大贡献。但是，由于在项目管理方式上存在问题，政府投资建设项目“三超“现象比较普遍，腐败事件时有发生，投资效益往往不能最大化。近年来，不少地方已经意识到对现行政府投资建设项目管理方式进行改革的必要性和紧迫性，开展了积极探索，取得了良好成效。这当中，比较成熟和先进的一种方式就是对政府投资建设项目实行“代建制“。一项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM 制） 。CM 制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究
34、、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用 CM 制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。我们现在所说的代建制则是指项目业主（使用单位）通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位） ，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。与 CM 制相比，无论是在代理人的定义上还是在选择程序上，现代代建制都更
35、具科学性和先进性。代建制与工程总承包和工程项目委托管理这两种在国际上广泛运用的现代项目管理模式也有着很大区别。目前，发达国家工程总承包的主要方式有：（1）设计-建造总承包（Design-Build） ，承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责；（2）设计-采购-施工总承包（Engineering Procurement Construction） ，总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务；（3）交钥匙总承包（
36、Turnkey） ，与 EPC 方式基本一样，但对试运行需承担全部责任。工程项目委托管理指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业不直接参与工程的建设，但协助业主进行工程管理，如在项目决策阶段，为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行等服务。代建制与以上两者的突出区别在于：代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利（包括在业主监督下对建设资金的支配权） ，同时承担相应的责任（包括投资保值责任） 。而不论总承包商，还是项目管理企业都不具
37、备项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任。因而，项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。二长期以来，我国政府投资项目基本上都是由使用单位通过组建临时基建班子（如基建办、工程指挥部等）进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关背景知识，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能掌握并运用先进的项目管理方法。因此，难免出现各种管理不善的现象，如决策不够成熟，随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下等。同时，基建班子一般在项目建成后随即撤消，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源，供其他单位或后续项目借鉴。在此情况下，一些地
38、区逐步开始尝试对政府投资项目实行代建制。从 1993 年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，就通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建制度。2001 年 7 月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002 年 3 月开始在土建投资总额 1500 万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。1999 年初，上海浦东咨询公司受原上海市计委委托，全过程代理建设上海市收教收治综合基地项目，开始了上
39、海市财政投资项目以“代建制“形式委托中介机构进行建设的试点。北京市从 2002 年 10 月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行“代建制“试点，到 2003 年底实施了北京回龙观医院 1 号病房楼工程项目、北京市疾病预防控制中心防病业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训体育训练中心建设工程项目。试点项目的建设实践说明“代建制“与过去的“自建制“相比，在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，优势十分明显。1、项目决策更加科学深入过去，有人将一些决策失误的政府投资项目称之为“三拍“项目，什么意思呢？就是说上项目拍拍脑袋，干项目拍拍胸脯，失败了拍拍屁股。现在，政府在上项目时与过去相比，已经理性
40、很多，不少项目在前期也开始进行可行性研究，但不可否认，仍有不少项目在决策时还是比较草率，不切实际、盲目攀比、跟风上项目的情况屡见不鲜。在这种情况下，有相当一批项目所做的可行性研究报告实际上是“可批性“报告。同时，不少政府部门的领导喜欢将效率简单化为速度，硬性压缩项目前期工作时间，可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求，常常给项目建设带来不便、埋下隐患。实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使
41、得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。2、项目管理水平和工作效率大幅提高自建制下，使用单位对政府投资项目的管理一般是行政式的管理，项目负责人一般由单位负责人兼任，基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。有时候，尽管业主是最重要的角色，但管理团队中连一个行家也没有。在这种情况下，使用单位对于项目的管理必然是低水平的管理，并进而影响工作效率的优化。同时，由于人力、物力的分流，
42、必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。3、项目控制得到真正落实在现行政府投资项目管理体制下，缺乏有效的控制机制：前期工作的不够深入，决策的随意变更等因素，容易造成投资一超再超；通
43、过各种关系进入挤进项目的施工单位和材料设备供应商，使严格的质量控制成为难以达到的目标；由于跃进式或赶超式发展的历史情结，政府官员偏好于抢工期，以项目提前竣工作为进度控制的目标，而不顾是否科学合理。代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。4、竞争机制发挥充分作用竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是
44、投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。5、有利于遏制腐败代建制的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用“四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。6、政府对项目的监管更加规范有力政府投资建设项目容易“超投资、超规模、超标准“，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资约
45、束机制。项目建设单位、施工单位及其他与项目有关的利益群体都是“三超“的受益群体。尽管审批部门在项目立项时，会按照一些政策加以限定，但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将
46、政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。三国家对政府投资项目管理方式的改革高度重视。2002 年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式“课题研究。2003 年底，国家发改委主任马凯在内部工作会议上提出，要“积极推行代建制试点“。2004 年 7 月 16 日，国务院出台了关于投资体制改革的决定 ，决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，
47、竣工验收后移交给使用单位。“非经营性政府投资项目一般是指政府投资占项目总投资 60%以上的公益性建设项目，主要包括：(1)党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等。(2)科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目。(3)看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施。(4)环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目。(5)其他公用事业项目。目前，一些试点地区在推行代建制时由发展改革部门牵头负责实行代建制的组织实施工作；财政部门对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督；其他有关行政主管部门按照各自职责做好相关管理工作。政府投资代建项目的代
48、建单位通过招标确定。发展改革部门负责政府投资项目代建单位的招标工作，各相关专业部门按照职责分工参与或配合招标工作。政府投资代建项目按照招标投标法等相关法律法规，由代建单位对建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购公开招标。政府投资代建项目实行合同管理，代建单位确定后，发展改革部门、使用单位、代建单位三方签定相关项目委托代建合同。 1、组织实施程序政府投资代建项目的代建工作分两阶段实施：（1）招标确定项目前期工作代理单位，由中标的项目前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书，对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段代理；（2）招标确定建设实施代建单位，由中标的建设实施代建单位负
49、责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。根据项目的具体情况，政府投资项目也可以委托一个单位进行全过程代建管理。代建项目组织实施程序主要有：（1）使用单位提出项目需求，编制项目建议书，按规定程序报发展改革部门审批；（2）发展改革部门批复项目建议书，并在项目建议书批复中确定该项目实行代建制，明确具体代建方式；（3）发展改革部门委托具有相应资质的社会招标代理机构，按照国家和地方有关规定，通过招标确定具备条件的前期工作代理单位，发展改革部门与前期工作代理单位、使用单位三方签订书面前期工作委托合同 ；（4）前期工作代理单位遵照国家和地方有关规定，对项目勘察、设计进行公开招投标，并按照前期工作委托合同开展前期工作，前期工作深度必须达到国家有关规定，如果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资一定比例（如 3%）或建筑面积超过批准面积一定比例（如 5%） ，需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报原审批部门审批；（5）发展改革部门会同规划、建设等部门，对政府投资代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复；（6）发展改革部门委托具有相应资质的招标代理机构，依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文
