1、基于中国问题的灾害管理分析框架据 1970 年代以来的不完全统计，全球自然灾害和人为事故的数量、致死人数都呈上升趋势。进入新世纪后，这一趋势明显加速，美国“911”恐怖袭击、印度洋海啸、中国“SARS” 事件、汶川大地震、国际金融危机、甲型 H1N1 流感等特大灾害事件接踵而至，造成了大量的人员伤亡、财产损失和严重的社会失序，灾害及其管理已成为各国政府和民众高度关注的公共议题。对于“发展是第一要务 ”的中国而言，灾害管理尤为迫切与重要。在某种意义上，灾害与发展是“一体两面”：一方面，发展过程中对环境和资源的破坏是灾害加剧的主要原因之一；另一方面，可持续发展又内在地要求控制和减少灾害。伴随着灾害
2、的增多及其破坏力的加剧，灾害管理研究也相应地得到了重视与发展，逐步形成了如下两点共识：第一，灾害是自然与社会相互作用的结果。1978 年，伯顿等人合著作为灾害之源的环境一书，首次将人们防灾减灾的视线从纯自然的致灾因子研究和工程防御措施扩展到人类对灾害的行为反应，指出可以通过调整人类行为而减少灾害的影响和损失。第二，灾害的社会属性超越自然属性，开始占据主导地位。吉登斯认为， “在所有的传统文化中、在工业社会中以及直到今天，人类担心的都是来自外部的风险，如糟糕的收成、洪灾、瘟疫或者饥荒等。然而，在某个时刻（从历史的角度来看，也就是最近） ，我们开始很少担心自然能对我们怎么样，而更多地担心我们对自然
3、所做的。这标志着外部风险所占的主导地位转变成了被制造出来的风险占主要地位”。上述共识表明，灾害管理作为综合管理，具有两个重要内涵。一是全面管理，即不仅要管理灾害的自然属性，还要管理灾害的社会属性；二是全程管理，即不仅要管理引致灾害的社会环境，还要管理灾害引致的社会后果。因为，灾害的社会属性不仅包括致灾的社会环境，还包括为救灾减灾而采取的社会行为，二者相互影响，共同决定了灾害的社会后果。这无疑给社会科学研究带来巨大挑战。一直以来，为灾害研究与灾害管理提供话语体系与分析工具支持的主要是自然科学和工程技术，社会科学在这方面的作为较为有限。当然，西方社会科学也为此作出了自己的努力。在欧洲，擅长理论阐释
4、的传统被发扬光大，以贝克、吉登斯和拉什(Schott Lash)为代表的风险社会理论已成为解释当今世界灾难景象的强势话语。在美国，克兰特利(Enrico Quarantelli)于 1963 年在俄亥俄州立大学成立世界上第一个社会科学领域的灾害研究机构灾害研究中心（Disaster Research Center，简称 DRC） ，至今已有 40 余年历史，开展了近 600 次田野研究，得出了大量有政策价值的研究成果。相比之下，虽然中国自古灾害频发，也不乏应对灾害的实践经验，但关于灾害的理论研究却十分薄弱，社会科学领域尤为如此。因此，十分有必要建构新的分析框架，为解释与应对中国当前面临的灾害提
5、供社会科学的智力支持。从方法论的角度看，理论框架的成熟与否主要取决于该理论框架对现实的解释与预测能力。因此，就灾害管理而言，理论框架的建构应重点解决三个问题：第一，社会化。即该理论框架要从社会科学的基本概念与范畴出发，能够对灾害的社会属性进行解释，并有助于灾害的社会管理。目前，灾害在全球表现出极强的政治化倾向，其社会后果的广度和深度远超灾害本身。第二，综合化。即该理论框架不仅要整合社会科学领域灾害研究的理论成果，还要充分借鉴和吸收自然科学的相关研究进展，只有这样才能产生接近于事实“原貌”的公共知识，满足对灾害进行综合管理的要求。第三，本土化。即该理论框架最终要为中国的灾害管理提供有价值的分析工
6、具，其有效性取决于对中国问题的独特解释力。当然，这并不排斥国际对话，中国的有些问题是世界各国共同面临的， “风险社会是世界性意义上的风险社会”。综观国内灾害研究领域现有的概念体系与理论范式，尚难同时满足社会化、综合化与本土化三项要求。例如，在自然科学对灾害的研究中， “灾害链”理论作为基本的分析工具，被广为认可与接受。然而，在 2008 年初发生于中国南方的大面积雨雪冰冻灾害的管理中，传统“灾害链” 理论的有效性受到了挑战。中国特有的户籍制度和城乡二元分治造成上亿的“农民工”，全家团圆过年的传统导致数千万农民工回乡的大规模人口流动，铁路运输现代化造成对电网安全的高度依赖，使得这场雪灾的“链式反
7、应”更加复杂，灾难性后果倍增，而非传统“灾害链 ”理论所描述的纯自然属性和线性路径所能解释得了的。国内社会科学对灾害的研究因学科的划分表现得更为割裂，其中较具代表性的研究分属三个不同的学科领域，并主导三个不同的历史时期：一是社会学领域的研究者从 1990 年代初开始关注改革开放的社会风险，有的研究对社会风险进行定量描述与预测，有的研究对结构转型进行诊断与批判；二是政治学领域的研究者基于 2001 年美国“911”事件之后世界各国政府所面临的挑战，研究中国转型期治理变革背景下的政府危机管理；三是行政管理领域的研究者和实践者在 2003 年“SARS”事件之后，基于国家需求的强烈驱动，进行了集中的
8、、规模较大的政府应急管理的体制、机制和法制研究。这三个领域的研究各有侧重：对于社会学的研究，其问题意识来源于对社会现象的观察，尝试通过指标体系、结构诊断来开展预测；对于政治学的研究，其问题意识来源于国际经验的比较与借鉴，关注政策的学习机制，强调灾害的政治性后果对治理变革的推动；对于行政管理的研究，其问题意识来源于行政管理的现实需求，偏重行政管理一般制度的设计与运行，强调对灾害的即时控制。总体上看，这三者分别研究了灾害及其管理的三个阶段，而非全过程。那么，如何建构一个社会化、综合化与本土化的灾害管理分析框架？本研究作为一种尝试，试图回答以下几个问题：第一，如何在借鉴自然科学研究的基础上，从社会科
9、学的概念和范畴出发，搭建社会学、政治学与行政管理等不同学科之间对话交流的平台？第二，该对话平台如何服务于灾害的综合管理，即可以对灾害进行全面、全程的分析，并建构相应的管理框架？第三，中国当前既面临全球性灾难的挑战，又经历着转型期的独特“阵痛” ，该如何为这一现实提供有解释力的分析？本研究也许只是提出了问题，但这并不妨碍它的理论与现实价值。诚如爱因斯坦所言， “提出一个问题往往比解决一个问题更为重要。因为解决一个问题也许仅是一个数学上的或实验上的技能而已。而提出新的问题，新的可能性，从新的角度去看旧的问题，却需要创造性的想象力，而且标志着科学的真正进步”。一、分析框架的概念基础与学科传统溯源灾害
10、是一个古老的话题。千百年来人类一直面临各种灾害的侵袭，对灾害的抗争和思考也从未停止过。在西方，早在基督教旧约全书中就有“诺亚方舟 ”的传说；在中国，华夏的文明史几乎从“大禹治水”开始。在长期的灾害研究过程中逐渐形成了三种传统：第一， “工程 技术” 传统。这一传统历史最为久远，因为人类最初的大规模恐惧主要来源于自然灾害。在科学可以提供合理的解释之前，人们发展出“禳灾 ”等符号和仪式来应对。随着自然科学的进步，人们对灾害的自然机理有了更多的了解，将灾害的原因归结于“致灾因子” ，并发展出一系列应对的工程与技术手段，如堤坝工程、气象预报技术等。进入工业社会之后，爆炸、毒气泄漏等人为事故逐渐增加，灭
11、火器、防毒面罩等应对的技术手段也随之被开发出来。秉持这一传统的研究者们普遍相信，可以通过工程技术(engineering)、教育(education)和执行(enforcement)来预防和控制灾害。第二， “组织 制度” 传统。在 “冷战”格局下，人们认识到更大的灾难来源于国际冲突，受制于组织和制度的决策者影响着外交关系，人类开始面临“生存还是毁灭 ”的难题。1962 年的“古巴导弹危机”就是一次经典的诠释。其后，1979 年的美国“三哩岛事件” 、 1984 年的印度“博帕尔事件”和 1986 年的“挑战者号爆炸 ”等，又将人们的恐惧和担忧从国际冲突领域转向日常生活世界。所有这一切灾难都伴
12、随着组织管理的混乱和制度设计的疏漏。秉持这一传统的研究者们试图通过加强组织管理、完善制度设计来预防、识别、隔离、处理和管理灾难。第三， “政治 社会” 传统。 1980 年代以来，有远见的研究者开始意识到，最大的灾难竟然是“现代性 ”的自我毁灭。 “在现代化的进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未知的程度。 ”“ 核战争的可能性，生态灾难，不可遏制的人口爆炸，全球经济交流的崩溃以及其他的潜在的全球性灾难，为我们每个人都勾画出了风险社会的一幅令人不安的危险前景。 ”秉持这一传统的研究者们认为，问题的根源出在“现代性”自身自反的现代性 (reflexive modern
13、ity)，(11)出路则在于政治与社会的根本变革。在这三种研究传统中，各有一个起着基础作用的核心概念，规定着各个传统的研究视角和研究路径：第一， “工程 技术” 传统中的 “灾害”(disaster)。 “灾害” 何时被作为严格界定的学术概念引入研究领域已难以考证。不过，关于这一概念的基本规定性长期以来形成了如下共识：1.灾害可以分为自然灾害和人为灾害；2.自然灾害的常见类型包括洪水、地震、飓（台）风、干旱、泥石流、沙尘暴、冰雪、寒潮等，人为灾害的常见类型包括各种生产事故、环境污染、流行病、有毒食品等；3.灾害的主要后果为人员伤亡、财产损失和社会失序；4.应对灾害的基本策略是弄清灾害的发生机制
14、，进而通过工程和技术手段进行预警、预防和应对。在自然灾害领域，研究较多的是地震和洪水。研究者通过对地球岩石圈的力学机制的宏观与微观的系统研究，以及对大量地震灾害案例的整理与分析，已达到对地震进行预警和将地震风险评估应用于建筑设计的水平。在这方面，日本的地震科学研究、建筑物抗震结构设计、地震工程防御研究等均处于世界领先水平。欧美的研究者则擅长于洪水灾害的机制模拟及风险评估，通过对洪水动力学机制以及洪水预报模型的研究，提高对洪水过程的监测和防范能力。在人为灾害领域，针对工业生产事故的安全科学得到了最为系统的发展。第二， “组织 制度” 传统中的 “危机”(crisis)。一般认为，首次将 “危机”
15、作为一个学术概念引入研究领域的是美国学者赫尔曼(Charles Hermann)，他将危机界定为“一种情境： 1.威胁到决策主体的最高目标； 2.在情境改观之前有限的反应时间；3.发生出乎决策主体意料的事件”。(12) 这一关于危机管理的实质即决策的定义左右了 1980 年代以前的危机研究。循此思路，艾利森(Graham Allison)通过对“古巴导弹危机”的案例研究，提出了颇具影响的危机决策三模型：1.理性行动者模型(rational actor model)；2.组织程序模型(organizational procedure model)；3.政府政治模型(governmental po
16、litics model)。(13)贾尼斯(Irving Janis)在西蒙(Herbert Simon)“有限理性”的基础上，从心理和个体的角度研究了决策的过程及其运行条件，提出了危机决策的三种规则：1.认知式决策(cognitive decision)；2.附属式决策(affiliative decision)；3.自我满足和激励式决策(self-serving and emotive decision)。(14)1980 年代后，国家间的紧张关系开始缓解，社会系统内的紧张开始凸现。荷兰学者罗森塔尔(Uriel Rosenthal)据此将危机重新界定为“一种对社会系统的基本结构和核心价值规
17、范所造成的严重威胁，在这种状态下，由于高度的不确定性和时间压力，需要作出关键性决策。 ”(15)随后，更多的研究者将危机扩展为更加宽泛的管理学议题，关注危机及其管理的完整过程，如芬克(Steven Fink)的危机生命周期理论 征兆期、暴发期、延续期、痊愈期；奥古斯丁(Norman R.Augustine)的危机管理六阶段论危机防范、危机预备、危机确认、危机控制、危机解决、学习；希斯(Robert Heath)的危机管理“4R”模型缩减(reduction) 、预备(readiness)、反应(response)、恢复(recovery) 。保夏特(Thierry Pauchant)对1960
18、 年代以来的危机管理研究进行检索，发现 80%的文章发表于 1985 年之后。(16)第三， “政治 社会” 传统中的 “风险”(risk)。据卢曼考证， “这个词在德语中的现代用法首次出现于 16 世纪，17 世纪通过意大利语和法语进入英语。”(17)风险最初的涵义是指发生损失的可能性，为保险业的术语。赖特(Frank Knight)将其明确为经济学概念，区分了风险与不确定性，用不确定性说明利润的起源，从而揭示了企业的性质。(18)在风险的实体性涵义之外，社会学家、心理学家和人类学家发展了对风险的建构性涵义的分析。社会学家卢曼认为，风险的相对概念不是稳妥，而是危险，二者的差异在于，风险取决于
19、认知决断，它引致的损失由人的决断决定，危险则是先于人的行为决断而给定的，引致的损害由外在的因素决定。(19)心理学家斯洛维克(Paul Slovic)进一步认为风险是由个体主观定义的，而个体又受到心理、社会、制度与文化等因素的影响，只要精心设计调查方案，可以用量化和模型方法来测量这些因素及其相互关系。(20)人类学家道格拉斯(Mary Douglas)和维达斯基(Aaron Wildavsky)指出风险不仅与个体认知有关，更应被视为对未来的共识。(21)在此基础上，他们提出了三类风险：社会政治风险、经济风险和自然风险，并把整个社会结构的变迁归结为三种文化，即倾向于把社会政治风险视为最大风险的等
20、级制度主义文化、倾向于把经济风险视为最大风险的市场个人主义文化和倾向于把自然风险视为最大风险的社会群落之边缘文化。对于文化学者在风险解释上的贡献，克里姆斯基(Sheldon Krimsky)评价道：“文化学者推进了三个一般性领域中对风险的认识：风险的本体地位；风险的选择理论以及把社会学变量与个人对风险的态度联系在一起的可检验模型。 ”(22)真正将“风险”上升为一般性范畴的是贝克和吉登斯。在他们关于风险社会的论述中，风险作为一种社会分型，成为现代性的一般逻辑，它从根本上改变了工业社会的运作规律、社会动力和基本结构。 “从社会演化的历史角度来看，或早或晚，在现代化的连续进程中， 财富分配 社会的
21、社会问题和冲突会开始和风险一分配 社会的相应因素结合起来。 ”(23)现代风险已经彻底改变了现在、过去和未来的关系，不再是过去决定现在，而是未来的风险决定我们今天的选择。(24)虽然在某些领域和生活方式中，现代性降低了总的风险性，但同时也导入了一些以前所知甚少或全然无知的新的风险参量，这些参量包括后果严重的风险，它们来源于现代性社会体系的全球化特征。(25)在后续的研究中，贝克进一步指出： “人们可能第一次感受到人类的共同命运，由于所形成的威胁在无限扩大，人类世界主义的日常生活意识被唤醒，甚至人类、动物和植物之间的界限可能被取消：风险造就社会；全球风险造就全球社会。 ”(26)这三个核心概念各
22、自所代表的研究传统相对独立，同时也呈现出整合趋势。早在 1945 年，吉尔伯特怀特发表了题为 人类对洪水的适应的地理学博士论文，开始从人类行为的角度研究自然灾害。这种转变不仅影响了灾害自然科学的研究，还带来了美国灾害社会科学的繁荣。作为美国灾害社会科学的集大成者，DRC 的创始人克兰特利认为西方的灾害社会科学研究既积累了大量的研究发现，(27)也面临着严峻挑战。例如，随着越来越多不同学科背景的研究者加入这一领域，人们发现就连“什么是灾害”这样的问题都很难达成一致，基本概念和假设上存在的分歧使得灾害研究看起来似乎是“盲人摸象” 。克兰特利认为，有必要还 “大象”以本来面目，创造一个灾害研究的新范
23、式。在这个新范式中，灾害只是危机情境的一种类型，风险的理论分析会在很大程度上影响灾害社会科学的发展取向。(28) 至于危机及其管理在未来的发展趋势，罗森塔尔认为，未来的危机“本质上是复合的” ，是充满不确定性的因果关系和 “自我永续的循环”(self-perpetuating circle) ，发展的关键趋势表现在跨国界化、媒体化、科技发展和政府权威的耗散等方面。(29)这些观点几乎又和风险社会理论如出一辙。随着现实的不断呈现，研究者对现实的洞察也不断深入，新的传统和概念开始浮现并占据主导地位。当然，这种转换是增量式而非替代式新的传统和概念只是拓展和延伸了研究的范畴和视野，并非完全取代原有的三
24、大传统和相应的三大核心概念。我们之所以仍将灾害、危机、风险三个概念归入灾害研究，将这种融合的结晶称为灾害社会科学，是出于如下的考虑：首先是灾害研究相对于危机研究与风险研究来说，历史更为久远，成果更为丰硕；其次是原本属于自然科学与工程技术领域的灾害研究出现了转向，开始重视考察灾害的一系列社会属性及其社会治理，吸引了社会科学领域从事危机研究与风险研究的学者；最后，如本文所述，灾害、危机、风险这三个核心概念之间存在着以灾害（更准确地说，是由灾害扩展开来的“突发事件” ）为中心的内在联系。如果说“灾害”（突发事件）所指称的是各种自然的与人为的重大不幸事件， “危机”则指称这些不幸事件对于广泛联系、相互
25、链接、动态发展中的复杂世界的后果， “风险 ”则指称造成灾害、引发危机的原因。当今灾害社会科学的研究仍然需要这三大核心概念的支撑。二、分析框架的建构及内在逻辑在中国，灾害这个概念引起人们广泛关注。在中国的传统文化中， “天人感应”思想影响巨大，而“ 灾”与“天”联系在一起，被认为反映了上天的意志。例如， 左传宣公十五年中有“天反时为灾，地反物为妖，民反德为乱，乱则妖灾生”之句， 尚书微子篇中也有“天毒降灾荒” 的说法。中国民间古语中有“天灾”、 “人祸”之类的说法，也是将灾害归结于天。以此种认识为基础，中国古代发展出以仪式化的“禳灾 ”为主体的灾害应对方法，如祈祷、责己、厌胜、改元、大赦、录囚
26、等；以及作为辅助的制度性救灾体系，如赈济、调粟、养恤、除害、安缉、蠲缓、放贷、节约、重农、仓储、水利、林垦等。(30)传统的“灾害 ”概念现在已经面临挑战。首先，就灾害本身来看，传统的灾害概念虽然可以通过自然、人为二分法来增加概念本身的张力，但也越来越难以涵盖现实中逐渐增加的某些事件，如群体性事件。对此，斯托林斯(Robert Stallings) 提出，灾害不应仅仅被看做自然的或技术的风险，还应是基于社会正常运行的例外。(31)如果说西方国家尚可以用自然、人为二分法来增加灾害概念的内涵，那么在中国， “人祸” 概念则是不合时宜的，与其相对应的“天灾 ”概念的不足也更为明显。其次，还需要跳出传
27、统的“灾害”概念，用更深远的视角来洞悉灾害，应对灾害。 “传统的观点用狭隘的时 空 (space-time)观来看待灾害的背景、特点以及后果。而事实上，无论是灾前、灾中，还是灾后，均发生于一个广泛联系、相互链接、动态发展的复杂世界中。 ”(32)能够承担起这一双重使命的概念应当是“突发事件 ”(emergency)或“ 突发公共事件”(public emergency)，在本文的讨论中，二者涵义相同。事实上，“突发事件”并非一个得到严格界定的学术概念，但相比于“灾害”， “突发事件”这一概念至少有两大长处：第一，高度的抽象化，无论是自然灾害，还是人为事故，甚至是“社会正常运行的例外”，都可以被
28、涵盖在内；第二，高度的中性化，灾害不再被区分为外来的、人为的、例外的，其都是突发的、出人意料的。在中国当前的政治和社会情境中， “突发事件” 概念尤其容易被人们接受。从现实和制度层面来考察，也能看到这一变化。中国的灾害管理经历了救灾、防灾减灾、综合减灾等几个阶段，正迈向应急管理(emergency management)阶段。面对灾害，除了早期的仪式行为外，人类最自然的反应就是救灾，主要措施有赈济、减免赋税、转移安置、调粟平粜、抚恤等。而后，发展出通过兴修水利、治理河患、调整规划、仓储粮食等方式来防灾减灾。到综合减灾阶段，不仅自然灾害，人为事故也被纳入到防灾减灾的统筹范围。如果从 1950 年
29、代算起，中国的灾害管理最初主要就是救灾和防灾减灾。在那时，政府先后成立了水利部、内务部、中央救灾委员会、民政部等灾害管理机构，有效应对了 1952 年的云南丽江地震、1966 年的河北邢台地震、1975 年的辽宁海城地震；政府也十分注重通过兴修水利、治理河患来防洪防汛，如 1958 年的黄河三门峡水利工程、1960 年的刘家峡水利枢纽工程和青铜峡水利工程。1990 年，中国加入联合国“十年减灾 ”活动后，防灾减灾工作得到进一步重视，综合减灾的理念也得到推广，当时成立的“中国国际减灾委” 在 “十年减灾”活动结束后被更名为“国家减灾委 ”，目前仍然是国家负责自然灾害减灾的最高领导机构。然而，综合
30、减灾的实质性进展十分有限，例如，中国人为事故的主体是生产事故，而生产事故的最高管理机构为国家安全生产委员会，并非国家减灾委。这一状况直到 2003 年“SARS” 蔓延后才得以改观，鉴于新型传染病的威胁，以及频发的各类突发事件，国家决定建立以“一案三制” （应急预案、应急体制、应急机制、应急法制，简称为“一案三制” ）为核心的应急管理体系。2007 年颁布实施的突发事件应对法标志着“一案三制”的初步确立。在这套制度体系中，各类“灾害”被抽象为“突发事件”，并被界定为“突然发生、造成或可能造成严重社会危害，需要采取措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”，具有很大的包容性；
31、突发事件应对相应地被称为“应急管理 ”。自此，在制度层面上，中国由防灾减灾阶段直接迈向了综合的应急管理阶段。比较来看，美国也经历了类似的过程。自 1803 年开始，美国联邦政府开始介入救灾，此后虽然也强调综合减灾，但各部门之间仍然是分割的，如杜鲁门政府有过联邦民防局，肯尼迪政府成立过应急准备办公室，后又改为民防办公室，最多时有一百多个联邦部门在灾难和紧急事务方面承担责任。直到 1979 年卡特政府成立联邦紧急事务管理署，将应对自然灾害和核打击结合起来，发展出全风险的综合应急管理系统。2001 年美国遭遇“911”恐怖袭击，联邦紧急事务管理署又被整合进新成立的国土安全部，应急管理增加了新的对象恐
32、怖主义，且被置于优先位置。从“灾害”到“突发事件”，只是解决了“灾害” 概念本身的问题，紧接着要解决的问题就是如何将“突发事件” 放置于一个 “广泛联系、相互链接、动态发展的复杂世界”中，这就需要考虑突发事件与风险、危机之间的关系。当然，不仅“灾害” （突发事件）如此， “风险”、 “危机”同样有这样的要求。就风险而言，如果风险预言无法上升为管理策略，其意义将十分有限；就危机而言，也需要提出“全面理论”(full-fledged theory)，以解释不同类型危机的原因与发展，以及危机演变的规律，以便更好地理解危机或危机管理。(33) 风险、突发事件（灾害） 、危机之间的结构关系见图 1。图
33、1 风险、突发事件（灾害） 、危机之间的逻辑关系相比之下， “突发事件 ”扩展了“灾害”的内涵，却不影响它与风险、危机之间的逻辑关联。从概念所指代的层面来看，风险已经上升为一般性范畴， “标志着一个新时代的来临” ，(34)危机也已成为“我们生活世界的一个部分”，(35)而突发事件本身就是公共事件，这三个概念在公共性的层面上达成了一致。就风险与危机之间的逻辑关联而言，在公共性的层面上，风险是指一种可以引发大规模损失的不确定性，其本质是一种未发生的可能性；危机则是指某种损失所引发的政治、社会后果，其本质是一种已发生的事实。因此，风险在前，危机居后，二者之间存在着因果关系，造成危机后果的根本原因是
34、风险。(36)由此，可得到如下研究推论：推论 1：风险的性质决定了危机的性质。然而，风险与危机之间的因果关系只是潜在的，只有通过突发事件，这种隐性因果关系才能转变为显性。在现实当中，这一显性的因果关系有两种表现：1.某一起特定的大规模的突发事件就可以使风险与危机之间潜在的因果关系显性化，这是风险与危机之间隐性因果关系的集中暴露，因而容易引起社会关注。2.多起不明显的小规模的突发事件逐渐使风险与危机之间潜在的因果关系显性化，这是风险与危机之间隐性因果关系的缓慢释放，因而不易为人们所觉察。这两种由风险到危机的不同路径，正好对应于西方学界关于危机的一般分型：急性危机 (instant crisis)
35、与慢性危机(creeping crisis) 。根据上述因果链条，还可以得到以下两个研究推论，它们对管理实践有着重要的启示：推论 2：引发危机的根本原因是风险，而非突发事件。推论 3：风险的真正后果是危机，而非突发事件。由于这一因果链条是对称图形，突发事件离风险、危机的距离远近也具有了解释意义：突发事件与风险之间的距离可以解释为风险积累的程度，离风险的距离越远，风险积累的程度越深；突发事件与危机之间的距离可以解释为危机的严重程度，离危机的距离越远，危机的严重程度越低。于是，又可以得到两个研究推论；推论 4：风险积累的程度越深，危机的严重程度越高。推论 5：风险积累的程度越浅，危机的严重程度越低
36、。当然，风险与突发事件无法截然分开，因为风险能够放大突发事件本身的后果，一起小规模的突发事件，经过风险的放大，也会变成大规模的突发事件，这样，又有了一个研究推论：推论 6：风险积累越深，突发事件本身的后果越大。既然突发事件的后果受到社会风险的影响，于是又可以得到一个推论：推论 7：突发事件的属性受制于风险的属性。在风险已经被系统制造出来的前提下，突发事件本身也是一种风险的消减，它起到了社会学冲突主义所谓的“安全阀 ”或“减震器”的作用，于是，又得到一个研究推论：推论 8：突发事件既是坏事，也是好事。几乎所有的突发事件都可以在揭示上述因果关系的分析框架中得到解释。例如，地震、极端天气等自然灾害通
37、常被认为是突发的，似乎与风险无关，但事实上，越来越多的证据表明，它们与人类的活动密不可分，其社会属性越来越明显，导致自然灾害的人为风险逐步占据了主导地位。至于几乎全由人为因素引起的事故灾难和群体性事件，则明显源于社会目标单一、社会结构失衡、社会关系失调、社会冲突增生的社会风险及其不断的积累。当然，某些特定的突发事件之所以在现在看来是“突发的” ，其原因可能是受制于人类现有的认识水平。由此可见，从管理实践来看，原有的“灾害管理 ”应当扩展为“应急管理”，而“应急管理 ”又有待进一步增加向前的风险管理与向后的危机管理，它们之间的结构关系见图 2。图 2 灾害管理、应急管理、风险管理、危机管理之间的
38、逻辑关系三、新分析框架的初步应用与中国应急管理体系展望当前，中国在应急管理领域尚有许多问题需要从理论上进行解释，本文尝试运用上述新的分析框架对当前应急管理领域中的若干热点问题进行探讨。1.应急管理的功能如何定位从新中国成立到现在的 60 余年里，我们在灾害管理上的根本转变就是历经救灾、防灾减灾、综合减灾等阶段，终于建立了当前的应急管理体系。这既有体制层面的改革、机制层面的培育，也有法制层面的创新，这为中国各级政府有效地应对各类突发事件奠定了制度基础。就“灾害管理”到“应急管理”的转型来看，2003 年之后推行的“一案三制” 功不可没。但如果就“应急管理 ”的发展趋势来看，当前的应急管理体系还有
39、很大的提升空间，亟待进一步扩展到“风险管理” 、 “应急管理”、 “危机管理”三位一体。具体而言：第一，应急管理体系是一种必然选择。据不完全统计，2003 年以来，中国每年因各类突发事件造成的经济损失高达 6000 亿元人民币，占 GDP总量的 6%，建立针对各类突发事件的应急管理体系刻不容缓。(37)第二，应急管理体系只能控制事态，不能解决问题。根据推论 2，针对突发事件的应急管理不能减少风险，因而也就不能从根本上解决危机问题。根据推论 3，与其说是频发的突发事件催生了应急管理体系，不如说是频发的政府危机催生了应急管理体系。因为，由突发事件所直接引发的危机才是政府建立应急管理体系的直接动因。
40、第三，在有些情况下，过于强调应急管理反而得不偿失。根据推论 4和推论 5，对于那些积累程度较深的风险，过于强调“应急” 反而会坏事。因为风险积累越深，危机程度就越重，过于强调“应急” 不但不能从根本上解决问题，反而会暂时掩盖问题，错失解决问题的良机。第四，对自然灾害最适宜搞“应急” ，对社会安全事件应急管理的效果最不佳。中国将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四大类，根据推论 4 和推论 5，按风险积累的程度从浅到深排序，依次是自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、社会安全事件。自然灾害风险积累程度最低，因此实施应急管理最为适用，可以在短时间内控制事态，减少损失。公共卫生
41、事件次之，实施应急管理的效果也较好。这从 2008 年应对南方冻雨雪灾、特别是成功应对汶川大地震，以及 2009年应对甲型 H1N1 流感的明显绩效中，可以得到佐证。相比之下， 突发事件应对法实施两年来，事故灾难特别是社会安全事件的应急管理绩效却难如人意，常常是“按下葫芦浮起瓢” ，各级政府疲于应付，很是被动。这是因为在事故灾难和社会安全事件领域，风险积累的程度很深，采用应急管理效果并不明显，而需要找到危机产生的源头，从根本上解决问题。因此，在当前形势下，虽然突发事件层出不穷，各级政府应急管理的任务很重，但越是如此，越要清醒地看到应急管理的功能之所在，不能形成对“应急 ”的过度依赖，更不能仅仅
42、满足于“应急”。2.应急预案为什么多数并不实用2003 年“SARS”事件之后，中国着手建设应急管理体系，其中推行力度最大的就是制订应急预案，这已成为突发事件应对法的主体内容之一。目前，应急预案已成为各级政府应急管理中主要的和直接的工具。2006 年底的统计数据显示，全国已制订各类应急预案 135 万多件，各省（区、市） 、97.9% 的市（地）和 92.8%的县（市）和 100%的中央企业均制定了总体应急预案，高危行业绝大部分规模以上企业已制定了部门应急预案。(38)2006 年 6 月 15 日，国务院发布 关于全面加强应急管理工作的意见 ，要求社区、乡村、学校、企业等基层单位结合实际制定
43、操作性强的部门应急预案。2007 年 8 月 7 日，国务院办公厅下发的关于加强基层应急管理工作的意见提出，力争在 2008 年底，所有街道、乡镇、社区、村庄和各类企事业单位完成应急预案编制工作。可以说，经过一系列的政府推动，中国的应急预案已经基本上“纵向到底、横向到边” 。然而，应急预案在实践中的绩效却难以令人满意，除了编制应急预案的随意性之外，最主要的原因就是应急预案的泛化，以不变应万变，结果碰到具体突发事件时并不能做到有的放矢。实际上，应急预案最初起源于安全生产的过程中。1974 年 6 月，英国弗利克斯巴勒(Flixborough)一家化工厂发生爆炸事故后，英国卫生与安全委员会设立了重
44、大危险咨询委员会（Advisory Committee on Major Hazard，简称“ACMH”） ，负责研究重大危险源的辨识、评价技术和控制措施，首次提出了应该制定应急计划。1982 年，欧共体颁布了工业生产活动中重大事故危险法令 （简称塞韦索法令 ） ，要求对工厂的重大危害设施进行辨识、评价。1996 年2 月， 塞韦索法令替代了原有的法令，强制要求欧共体所有成员国从 1999 年起在生产过程中进行重大危险源的识别。1980 年代以来，中国开始重视对重大危险源的评价和控制，并在 2000 年颁布了国家标准重大危险源辨识(GB18218-2000) 。2002 年，中国发布 安全生产
45、法 ，第十七条规定：生产经营单位的主要负责人要组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；第六十八条规定：县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。回顾应急预案的历史可以发现，应急预案作用的发挥有赖于一个前提条件：危险源辨识。换言之，如果没有进行危险源辨识，编制的应急预案自然就无法施用与操作。进而言之，只有那些易于辨识的风险才能进行危险源辨识。根据推论 7，从风险的属性来看，有实体和建构两个维度，(39)实体性风险通常易于辨识，而建构性风险则难以辨识。这就意味着，并非所有的突发事件都适合编制应急预案。对于那些不适合通过应急预案来
46、应对的突发事件，过分强调应急预案不但不利于解决问题，反而会误事。因此，目前中国虽有数百万个应急预案，但绩效却与之不成正比。应急预案只是短期工具，并非最有效的手段。在自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、社会安全事件中，社会安全事件的建构特征最为明显，风险最不易识别，也就最不适合运用应急预案。因此，对于社会安全事件，尤其是群体性事件，应采取以调节为主的主动的风险识别和风险化解方法，而非被动地依靠应急预案。3.危机的战略治理如何实现如果说应急管理仅限于“头痛医头” 的话，那么这里所谓的战略治理则追求“全身调理 ”。正如中国古语所言： “不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。 ”根据推论 2，
47、应急管理并不能从根本上减少政府所面临的危机，中国当前最根本的问题是风险，而非突发事件，只有涵盖风险管理、应急管理、危机管理于一身的战略治理才能根治风险，摆脱危机。也就是说，应急管理应该被纳入国家治理结构优化的整体框架，进行“三位一体 ”的战略治理。其具体涵义为：第一，系统治理。风险管理、应急管理、危机管理三者缺一不可。不仅要控制事态，减少损失；还要修复政府形象，增强政府合法性；更要借此契机推动社会改革，优化治理结构，化解风险，以此达成社会的长治久安。第二，动态治理。从理论上讲，最理想的办法就是主动治理社会风险；但就现实而言，突发事件发生前针对风险的主动变革，总是既缺乏动力又充满阻力，难以启动。
48、因此，应急管理不失为一个切入的契机，以应急管理推动危机管理，再以危机管理推动风险管理。第三，主动治理。主动治理应被置于优先位置。突发事件毕竟会造成人员伤亡、财产损失、社会失序等客观性恶果，而且也不能保证每一次的突发事件都能被控制在社会可承受的范围之内。就行动措施来看，战略性治理还需从全球化和中国的国家转型这两大历史进程出发，对现代性的不确定性和现代化的不稳定性进行反思，一方面推动诸如控制气候变暖的全球协作，另一方面化危机为转机，主动推动国内治理结构的调整。其中后者更为重要，根据推论 1，中国当前所面临的危机主要来源于国内的结构风险。这一点正如贝克所言， “中国正在全面迈向现代化，中国用 30
49、年的时间走完西方两三百年现代化里程，其间社会转型的痛苦、震荡是不可避免的，宛如一个饥肠辘辘的人快吃一盒压缩饼干，短时间内可能还尚无饱意，但不久肠胃胀痛与不适就会接踵而来”。(40)要实现“三位一体 ”的战略治理，有三种现实的路径可供选择：路径之一，以应急管理为切入口，进一步完善初步建立起来的应急管理体系；路径之二，从应急管理推进到危机治理，推动某些政策的调整与制度的变革；路径之三，从危机治理推进到风险治理，优化社会结构，从根本上降低不确定性。就中国突发事件的四种具体类型而言，战略治理的路径选择可以遵循如下的原则：对于自然灾害、公共卫生事件应以路径一为主，路径二、三为辅；对于事故灾难应以路径二为主，路径一、三为辅；对于社会安全事件则应以路径三为主，路径一、二为辅。4.危机问责的重点在哪里在中国“一案三制 ”的应急管理体系中，问责是核心问题之一，也是近些年来最受关注的焦点之一。2003 年的“SARS” 事件应对中，当时的卫生部部长张文康和北京市市长孟学农就因工作不力被免职。2003 年 8 月，国内首个政府行政问责条例长沙市人民政府行政问责制暂行办法出台，开始了中国行政问责的制度实践。2008 年的“瓮安事件” 和“三鹿三聚氰胺事件”
