1、贵州国有资产管理体制改革中的政府经济行为创新第 7 卷第 4 期2005 年 8 月贵州工业大学(社会科学版)JOURNALOFGU1ZHOUUNIVERSITYOFTECI-OLOGY(SodalScienceEdition)(Bimonthly)V01.7No.4ALlg.2005贵州国有资产管理体制改革中的政府经济行为创新陈文福,余楠 2(贵州省政府发展研究中心,贵州贵阳 550004)摘要:国有资产管理体制改革是中国经济体制改革的重要内容 ,也是中国社会主义市场经济体制构建的艰巨任务,而地方政府在国有资产管理体制改革中的经济行为,直接影响国有资产的保值增值,并影响政府在宏观经济管理中的
2、绩效,从而对整个国民经济造成重要影响.以贵州国有资产管理体制改革中政府经济行为作为研究对象,评价地方政府在国有资产管理体制改革中的经济行为绩效,提出地方政府经济行为创新的思路具有现实意义和理论价值.关键词:创新;地方政府经济行为;国有资产管理体制改革; 贵州中图分类号:F20(273)文献标识码:A 文章编号:1009 0509(2005)04001004国有资产管理体制改革是中国经济体制改革的重要内容,也是中国社会主义市场经济体制构建的艰巨任务,而地方政府在国有资产管理体制改革中的经济行为,直接影响国有资产的保值增值,并影响政府在宏观经济管理中的绩效,从而对整个国民经济造成重要影响.本文以贵
3、州国有资产管理体制改革中政府经济行为作为研究对象,分析在国有资产管理体制改革中的地方政府经济行为绩效及问题,最后提出地方政府经济行为创新思路.一,贵州国有资产管理体制改革绩效评析贵州国有资产管理工作始于 20 世纪 80 年代中期,从省财政厅设立国有资产管理处开始,逐步开始探索国有资产管理工作的途径和方法.1991 年 l0月,省政府批准设立省国有资产管理办公室,经过 5年的努力,初步建立了各级国有资产管理机构和干部队伍.1996 年 l0 月省人民政府批准成立国有资产管理局,到 97 年底,全省 9 个地(州,市)及大部分县(市,区 )都建立了相应的机构.经过不断的探索,贵州省已经初步建立起
4、国有资产管理体制,先后成立了国有资产经营公司,部分地,州,市,乃至部分县,市(县级市), 区也成立了国有资产经营公司.全省各种类型的国有资产经营公司,多是各地根据自己的实际情况组建的,对国有资产管理体制的改革和创新都作了一些有益的探索.(一)国有资产管理体制改革的成效经过 20 多年的改革实践,贵州省省级国有资产管理已基本形成了包括三个层次的国有资产管理体制:第一层次为国有资产管理机构,第二层次是以过去的行业主管部门为主体改造成若干国有资产经营管理公司,第三层次为国资公司权属企业.1,组建新国资委.新组建的省国资委为省政府直属的正厅级特设机构,整合了原省委企业工委职能,原省经贸委和省财政厅,省
5、社会保障厅等部门的部分职能,已经开始对贵州赤天化有限责任公司,贵州宏福实业开发有限公司,贵州水城矿业(集团)有限责任公司,盘江煤电(集团)有限责任公司,中国振华电子集团有限责任公司,贵州省冶金国有资产经营有限责任公司等 22 家企业进行直接的管理,履行出资人职责.省国资委的主要职责应在于监管国有资产,指导国有企业改革.按照十六大的设想,新的国有资产监管机构应该是“管资产与管人,管事相结合“. 管资产 ,主要是制定并监督执行有关政策法规,建立国有资产的运营体系和经营责任制,通过价值形态管好国有资产,提高存量资产的运营质量,推动资产的规范流动和重组,防范国有资产流失,切实维护出资人权益;管人,主要
6、是探索新的途径,把党管干部原则与市场机制选择经企业营者相结合,建立与现代企业制度相适应的企业经营人员选拔任用和考核办法,支持企业自身的用人权;管事,主要是通过法规政策对企业的体制机制,重大决策,经营业绩,收益分配等实施监管,帮助企业解决好影响发展的体制性障碍和历史遗留问题,推动国有企业的改革与发展,实现国有资产的保值增殖.2.国有资产经营公司的组建.国有资产管理体收稿日期:200506 一 l0作者简介:陈文福(1968 一),男,穿青人,贵州普定人,贵州省政府发展研究中心助理研究员,研究方向为区域经济研究第 4 期陈文福,余楠:贵州国有资产管理体制改革中的政府经济行为创新 11制的中间层次是
7、国有资产运营机构,因此组建国有资产经营公司是国有资产管理体制改革的重要环节,国有资产经营公司为对国有资产具体行使国有出资者权利的企业法人.通过组建国有资产经营公司,使得政府的社会经济管理职能和国有资产所有者的职能分开,即实现政企分开;并且通过国有资产经营公司对授权范围内的国有资产承担保值增值责任,使得政府的国有资产行政管理职能和国有资本营运职能分开,即实现政资分开.贵州国有资产经营公司主要分为以下几种类型:行业性国有资产经营公司;综合性国有资产经营公司;行业性国有资产经营公司和综合性国有资产经营公司相结合的公司体系.(二)存在的问题改革开放以来,贵州省国有企业改革和国有经济发展取得了显着成绩,
8、但由于历史和体制等方面的原因,在国有资产管理体制,国有企业经营机制和国有经济发展中也还存在一些突出问题.1.现行国有资产管理体制在运行中国资监管主体职责的划分,“多龙治水“,多头管理,政出多门的现象没能得到根本解决.“政府越位 “与“政府缺位“现象并存.与此同时,政企不分,国有资产流失,出资人不到位,内部人控制等问题也不同程度地存在着.尽管贵州省国有经济布局战略性调整和国有企业战略性重组取得了很大成绩,但改革层面还不够深入,通常是为了适应大环境需要而进行战略性调整和重组,很少根据具体行业和企业需要进行改革,在结构调整中着重解决结构性过剩问题存在较大难度.2,贵州省建立现代企业制度的步伐还不够顺
9、畅.全省 192 户国有及国有控股大中型工业企业,仅有 63 户初步建立现代企业制度;有 30 户进行了较规范的公司制改造,建立起股东会,董事会,监事会及经理层.但这些骨干企业只是初步建立现代企业制度,且标准较低,不少企业搭建的制度框架离建立现代企业制度和加强管理基本规范的要求还相距甚远.董事会,监事会,股东会形同虚设,没能起到法人治理结构应有的作用.3.作为国资管理体制中间层次的国有资产经营公司,其具体的运做还存在如下几方面的问题:从国有资产经营公司自身层面看,从业人员的身份从以前国家公务员转变为公司职员,身份归属感不强;履行的职能由行政管理职能转变为国有资产管理,运营职能,职能转换造成从业
10、者业务衔接不顺.4.出资人权益,投资收益权和资本收益权的落实仍有争议.目前国有资产经营公司对于不同类型的国有企业及国有资本参股的股份制公司经营者的选择,没有相应的法规文件作为依据.加上职能划分不清,致使国资公司未能很好地履行选择出资人的职能.同时,如果国资委直接干预股份制企业经营者的任免也不符合企业法人治理结构的要求.出资人参与重大决策的权利不落实.投资收益权尚未落实.国有资产经营公司只有充分享有投资收益权,才可能维系自身运转,强化自身建设.因为有“三年过渡期不向企业收取投资收益“ 的要求,而财政只负责原机关分流到国资公司人员的工资及办公费,因此国资公司的经费比较紧张.只有落实资本收益,才能使
11、公司对所属企业的企业改制,技术改造,优化重组等工作提供有力支撑,反之,则对所属企业的各项改革无法推动,技改无法跟上,显得后继乏力,企业改制,重组因缺乏资金而制约着企业改革的深化和发展.5.国有资产经营公司作为国有出资人对所属企业进行管理,是出资人到位的表现,但谁又代表国有出资人来管理国有资产经营公司?现实状况是财政厅管国资公司的资本金,经贸委管资本营运,企业工委管人事,国家对公司行使出资人的职能分散于各部门,国有资产经营公司没有一个明确的出资人.造成的局面是管理职能分解,致使监管弱化.例如,财政厅对国有资产的管理,一般只限于盈亏状况,资本金变化等方面,管理面过宽使得管理工作成效不高,“ 事后确
12、认“ 的特征明显 .二,贵州国有资产管理体制改革中政府经济行为创新的意义贵州省国有资产管理体制改革中政府经济行为创新的意义体现在如下几个方面:首先,改革贵州省国有资产管理活动中的政府经济行为,对于建立现代市场经济体制,构建多元化市场竞争主体,推动国有企业成长有着重要的意义.我国经济体制改革的一项重要内容就是要把“政企关系“ 从计划经济时期的庇护依附关系,引导转化为以市场为导向的委托一一代理关系.贵州省国民经济发展如果长期依赖政府投资推动,政府如果长期扮演这种推动地方经济发展的主要角色,其经济职能在“市场替代 “过程中始终保持强势地位 ,必然不利于成熟市场经济体制的建立,不利于其他性质的企业在市
13、场中的发展壮大,也不利于国有企业的成长.12 贵州工业大学(社会科学版)2005 矩其次,改革贵州省国有资产管理体制中的政府经济行为对于推动贵州省经济社会发展的市场化程度,划分政府与企业,政府与市场之间各自的权利和职能边界,提高资源的配置效率都有着重要意义.20 多年以来,我国行政体制改革取得了不同程度的进展,但是由于历史条件的制约和宏观社会,政治,文化环境的限制,政府传统的“直接控制型“ 管理体制并未得到根本性突破,政府机构存在的诸多问题仍然未能得到根本解决.国有资产管理效率低下与政府行政管理体制运行效率低下有着直接的关系.贵州省国民经济发展市场化程度偏低的原因在于政府对市场和企业活动的干预
14、过多,改革国有资产管理活动中的政府行为,就是要解决好政府与企业,政府与市场之间的这两对关系.市场化程度已成为缩小东西差距的一项最为重要的指标,因此应以贵州省国有资产管理体制改革中政府行为创新为突破口,进一步理顺“政企关系“,“政市关系“,提高贵州省经济发展的市场化程度,为贵州省国民经济的进一步发展做好基础工作.第三,贵州省国有资产管理过程中政府经济行为的创新,对于推动地方政府行政体制改革,提高政府行政能力,强化政府公共管理职能,明确政府职责都有着重要意义.贵州省国民经济发展的结构性特点决定了政府国有资产管理职能必须与引导国民经济发展的职能相一致,国有资产管理体制改革的目标必须与国民经济发展的阶
15、段性目标相一致.国有资产管理过程中的政府经济行为与政府在行政管理活动中的行政行为的指导原则必然也是保持一致的.因此,优化国有资产管理过程中的政府经济行为,对于政府行政行为的程序化和规范化,提升政府行政能力有必然的促进作用.同时也为下一阶段强化政府公共管理职能打下基础.三,贵州国有资产管理体制改革中政府经济行为创新思路贵州省国有资产管理体制改革中的政府经济行为创新,应该与贵州省国民经济发展和政府行政管理水平及能力的客观现实保持相应的关联性,与贵州省国有资产管理的现实情况和改革目标相衔接.首先,以创建“有效政府“ 及 “公共服务型政府“为目标,推动政府国有资产管理创新.党的十六届三中全会第一次提出
16、把政府的经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来.地方政府由于直接面对的是市场,更要从“管“ 经济转变到服务经济上来.要从过去的管制型政府模式转到服务型政府模式上来,提供必要的地方公共物品和公共福利,是服务型政府主要任务.因此,市场能够解决的问题,地方政府决不再管.在经济行为方面,贵州省各级政府要为私人部门提供以下主要服务:提供技术经济信息的服务,组织协调的服务,执行方面的服务,法制服务等;要简化地方政务工作程序,提高政务信息水平;要建立适应市场经济的地方审批机制;要减少政府公文和红头文件;要建立控制会议的制度.体制创新是政府经济行为创新的前提和基础,政府行为创新的过程是对体
17、制改革总体设计的具体实践,两者是互动的关系.国有资产管理体制改革中的政府经济行为创新不是一个独立的过程,它必须服从政府行政体制改革的总目标.贵州省国民经济发展相对落后,全省经营性国有资产总量偏低,经营效益不高,除了与贵州省地理交通不便等客观原因之外,还与政府的综合行政管理水平相对滞后有关.因此政府经济行为创新这一改革目标就必须包括在创建“有效政府 “及“公共服务型政府“这一总体目标当中.如果没有有效的政府,经济的,社会的和可持续的发展是不可能的,有效的政府而不是小政府是经济和社会发展的关键.要改变贵州省资源丰富与经济发展落后的现实矛盾,就必须提升政府管理的有效性,在改革实践中不断探索新型管理体
18、制的可行性.其次,建立以产权为基础的经济秩序,完善产权交易市场和渠道,为实现把股份制作为公有制的主要实现形式打下基础.我国经济体制改革在 20 多年的发展过程中,市场体系和市场机制依然不够完善.经济转型期这种不完善的市场最重要的特征在于运行中极高的交易费用.因为在其中,企业往往要求政府作为一个模糊的所有者加入到市场活动中来,帮助企业解决各种因市场不完善所造成的种种不利于企业正常经营活动的信息和制度障碍,以达到降低企业交易成本,增加利润的目的,这种安排是对不健全市场或信息不完全市场的一种响应,其后果是市场整体交易成本的上升.第三,推动投资体制改革,提升政府资本运作的能力.贵州省国民经济发展对于政
19、府投资的依赖程度偏高,而政府直接投资又是国有资产形成的主要来源.提高国有资产管理效率,优化国有资产管理过程中的政府经济行为,使“政企关系“ 朝着规范化的方向发展.把投资自主权还给企业,就是要求政府把工作重心转到加强经济调控,改善发展环境,维第 4 期陈文福,余楠:贵州国有资产管理体制改革中的政府经济行为创新 13护公共利益,行使公共管理的职能上去,促进社会全面协调并可持续发展.确立企业在竞争性领域的投资主体地位,基本形成“企业自主决策 ,自担风险,银行独立审贷,政府宏观调控“的投资体制.调整政府投资方向,结构和方式,重点投向基础设施和公益设施;对于生产性投入,改直接投入为贴息,资本金等间接投入
20、.按照“谁投资,谁决策 ,谁承担风险和责任“ 的原则改革投资管理方式,减少对企业和社会的行政审批,对于符合国家产业政策,无须政府安排建设资金,不需要政府协调外部条件的建设项目,改审批制为备案制;对于需要政府安排建设资金,需要政府协调外部条件的建设项目,扩大地,州,市审批权限.建立以政策引导,信息发布等间接调控手段为主的宏观调控体系.建立健全有关法规,规章,全面实行项目法人责任制,工程监理制,招投标制,合同管理制.完善重大项目稽查制度.第四,继续推进国有企业公司制改造,完善企业内部法人治理结构,规范企业行为.合理的企业法人治理结构或公司法人治理制度是解决国有企业一系列体制性矛盾的可行方案.公司治理(corporategovernance)这个经营管理概念所主要解决的是公司股东与经理人员之间的关系,以期削弱或消除存在于二者之间潜在的利益冲突,解决委托一代理问题.在贵州省国有企业内部应继续推进公司制改造,建
