1、村民自主管理自然资源的成功模式GEFUNDP 资助的云南省 YUEP 目案例分析林业与社会 2005,13(1):3538CNl133SISSN10053646村民自主管理自然资源的成功模式GEF/UNDP 资助的云南省 YUEP 项目案例分析赵俊臣罗荣淮(云南省社会科学院,昆明 650032)摘要中国现行管理森林,自然保护区与生物多样性等自然资源的模式,是政府机关的单一管理.近 10 多年来,国际社会在援华农村发展项目中,引进与推广当地社区村民参与政府机关管理之中的模式,比政府机关的单一管理前进了一步.本文依据作者的亲自实践,论证了以村民为主体,县乡政府机关参与其中的社区共管模式,有效地克服
2、了现行单一政府机关保护自然资源体制的缺陷,是农村基层民主的较好实现形式.关键词自然资源社区共管村民主体全球环境基金(GEF),联合国开发计划署(UNDP)资助的“ 中国云南省山地生态系统生物多样性保护示范项目(YUEP 项目)“,于 2001 年 8 月在云南省大理白族自治州南涧县沙乐乡无量山自然保护区和临沧地区云县后箐乡两个项目点启动,成功试行了以村民为主体,县乡政府机关参与其中的社区共管模式,有效地克服了现行单一政府机关保护自然资源体制的缺陷.同时,探索了农村基层民主的较好实现形式.1 社区共管组织是村民民主的有效形式之一YUEP 项目从一开始便努力探索以社区村民为主体的资源共管模式.这一
3、模式是以社区村民为主体的所有利益相关者,经协商成立起来的组织,按照达成的协议,采用有效保护,合理利用,利益共享,风险共担的管理方式对社区内自然资源进行.YUEP 项目社区共管组织始建于 2OO2 年 3 月,到2OO4 年 4 月为止,两个项目区的共管小组由6 个发展为 35 个.流域共管委员会在总结了组建和运作经验话,向项目区周边社区发展,南涧县项目区把社区共管组织的经验推广到项目区外的 4 个周边乡.1.1 以直选方式产生共管组织中的村民成员YUEP 项目社区自然资源共管组织中的村民成员,采用民主选举的方式产生.步骤如下:一是采用“海选“, 即由村民单个,联民或自荐方式,不限名额推选候选人
4、,凡年满 18 岁,有政治权力的村民,均作为选民予以登记,均有选举权和被选举权.乡级党委,政府不得提名候选人;二是候选者必须组成候选班子(每组 7 人),即组合竞选;三是候选班子必须在村民大会上发表竞选演讲,表明自己当选后如何履行职责;四是村民投票时采用秘密写票方式,不会写字者,可由亲属代写,不搞“豆选“.通过这样的程序,真正代表村民利益的村民代表当选为共管组织的村民成员.村民的主人翁意识及地位得到体现和提升,自主行动得以加强,群体精神得以恢复.1.2 社区共管组织以独立法人资格运作迄今,我国农村除依照中华人民共和国村民委员会组织法成立的村民委员会这一行政组织外,还有各种技术性,经济型的农民技
5、术协会,蔬菜协会等,尚无兼有行政,经济,社会自主管理方面的农民自治组?36?林业与社会第 13 卷织,农民的各项权益缺乏相应的组织保护.YUEP 项目区共管组织有两种形式:一是以乡或流域成立的共管委员会;二是自然村村民共管小组.按共管章程及共管公约,乡或流域共管委员会及 9 个村民共管小组在当地民政部门登记注册,成为非政府民间机构(NGO),取得了独立法人地位.社区共管组织以独立法人资格,可以从事各种民事活动,例如,向农村信用社,农行及其他金融机构申请贷款,用以社区保护与发展有关的各项活动;以非政府组织身份,代表村民的利益,与政府有关部门进行直接对话,交流与沟通,维护村民的切身利益.1-3 社
6、区共管具有村民参与的广泛性在社区共管组织中,村民一方面通过社区共管章程,公约和具体的项目直接参与自然资源的管理,利用和保护;另一方面,通过自己民主选举出的社区共管委员会和村级共管小组,行使社区自然资源管理中的重大事项的决策,规划,实施,监督,收益分配等;此外,还充分照顾到妇女,儿童,老弱病残等社区中的弱势群体的利益,保证他们与其他社区成员享有平等的权利,从而在较大程度上实现了参与的广泛性.1.4 克服了现有村民委员会的缺陷自 1987 年全国-人大常委会颁布中华人民共和国村民委员会组织法,实施农村基层民主以来,我国农村民主建设有了很大发展.然而,由于受种种因素的制约,我国农村基层民主建设仍有较
7、长的路要走,特别是在村民行使民主权力,自主决策等方面需要探索有效的途径与形式.例如,乡级党委,政府提名的某些村民委员会组成人员不能代表广大村民的意愿和利益,因而得不到村民的信任.特别是中国的西部贫困地区村级经济几乎不存在,村民委员会除了协助县,乡政府收取农业税,开展计划生育外,其他工作很少,因而在村民中信誉度不高.云南省由于省级财政负担村民委员会主任,支书和文书三人的工资,使其成为村民中的“农民官员“, 其价值取向主要向上级政府负责,而较少向村民负责.YUEP 项目社区共管组织由于直接选举成员,承担社区保护与发展基金的运作,已成为实实在在的实体,从而克服了现有村民委员会的缺陷.2 社区共管是现
8、有资源管理模式的一种创新2.1 社区共管组织的指导思想YUEP 项目社区共管组织指导思想:一是承认社区村民是当地森林等自然资源(属于国家的除外)的主人;二是充分相信村民愿意保护当地自然资源;三是相信当地村民具有管理好本社区资源的能力;四是依靠当地村民进行保护.2.2 有效克服了政府单一管理模式的缺陷我国现行的森林,自然保护区的管理是以官方(政府)为主导和主体,为此设立了许多管理机构和管理人员,并投人大量的资金与设备.这一管理模式的指导思想蕴涵着不相信村民具有管理好本社区自然资源的能力,因此,不能发挥和调动当地村民参与保护的积极性.首先,自然保护区的界定基本上没有反映村民意见.自然保护区的界定多
9、数情况是由有关工程技术人员在地图上圈划,虽然也进行实地考察,但主要是听取县,乡干部的意见,很少做深入的调查研究和征询周边村民意见.有的保护区还把社区的集体林,自留山,责任山,甚至耕地划人保护区,并规定不能随便动用保护区内的一草一木,影响了村民的生产和活动,侵犯了当地村民的利益,村民往往对保护区产生了一种抵触情绪和逆反心理.其次,林业,保护部门主观上把村民作为破坏社区资源的主体,甚至将村民视为破坏森林资源的罪魁祸首.对违规者实行骂,打,罚,因而管理效果十分低下,许多地方第 1 期赵俊臣等:村民自主管理自然资源的成功模式 .37经常发生政府部门与当地社区村民之间的矛盾,冲突,保护局人员被打的事件也
10、经常发生.实际上,把当地社区村民作为森林等自然资源破坏者是不符合实际的.客观地分析,导致森林被砍伐,生态环境破坏有其历史的原因:1958 年大练钢铁,是历史上对森林资源进行了毁灭性砍伐最严重的一次;由于国家建设需要,国有森工企业在采伐森林的过程中开展劳动竞赛,把砍伐森林最多的人员评为劳动模范,使大片的森林被砍伐,大量的资源遭破坏.因此,真正破坏森林资源的主体是过去错误的路线和政策,而不能将责任推给村民.社区村民说:我们祖组辈辈生活在山里,这里有各种自然资源,我们知道怎样去保护这些赖以生存的资源,不会轻意地去破坏森林的,对森林资源的索取只是一种无奈的选择.2.3 在国际组织推崇的参与性模式上前进
11、了一步20 世纪 80 年代末期以来,以世界银行,联合国等国际组织在中国援助的农村社区发展项目,引入并逐渐推广参与性的理念与方法.这一理念与方法是以政府部门为主体,强调并尊重当地人民群众,吸引当地群众参与到农村社区发展项目之中,从而克服了完全由政府部门来管理社区资源的缺陷.但是该模式也存在不足之处,主要是社区村民的参与往往是被动的,消极的,村民的主体意识及参与的积极性,主动性,自觉性尚未充分调动起来.2.4 为村民提供了与政府官员平等对话的机会和场所社区自然资源管理中的冲突,是社区内的村民及其他利益相关者为获得自然资源的产权,利益,责任等而发生的争执或争斗.在以社区村民为主体的资源管理中,矛盾
12、冲突的解决一般能达到双赢的结果.这是因为社区共管组织能够把冲突双方叫到一起,建立交流机会,营造协商气氛,帮助双方寻找解决问题的办法,直到矛盾冲突的解决.例如,南涧县沙乐乡苞茂村山林(集体林)和部分耕地与保护区相连,2O02 年为了更好地实施保护区的保护和管理,南涧县保护局争取到一笔资金,用于保护区界桩加密.然而,在施工时把界桩埋到苞茂村农户的茶地和集体林中,把村民的茶园和集体林划入保护区内(据村民反映,被划入的山林有 500亩左右,涉及全村 55 户农户),影响了村民的生产与生活,村民为此事意见很大.2002年 6 月 7 日召开“沙乐河流域共管委员会第二次会议“,把苞茂村与自然保护区界线问题
13、提到会上讨论.南涧县保护局在会上承认了立界桩的问题,并向村民道歉,表示:属于村民的林地权属不变,经营权不变;在界桩没有重新定位之前,村民可以经营属于自己范围的茶园,但绝对不可扩大茶园.这个意见得到苞茂村的认同.一个村民与保护区的林地权属的矛盾,在民主,公平,和谐,愉快的气氛中得以妥善解决.此外,社区共管组织还开展了多种多样的活动,例如,公众环境保护意识教育,生物多样性监测,农村能源替代建设,推广农林适用技术等等.并利用这些机会,及时宣传党和政府的方针政策,落实各级党委,政府的各项方针和政策.3 共管组织以社区保护与发展基金为经济支撑YUEP 项目区农民群众目前还处在绝对贫困状态.其中,2001
14、 年云县项目点人均有粮 260ks,人均纯收入 371 元.为了生存,村民们不得不向森林索取必要的生活资料,从而形成越贫困越索取的恶性循环.为合理的利用自然资源,实现可持续发展,在社区共管组织下面,建立了社区保护与发展基金,缓解了村民贷款难的问题,从生产垫本上支持村民发展家庭经营.村民们在增加经?38?林业与社会第 13 卷济收入的同时,激发出村民对森林资源,生态环境进行有效保护的积极性.截止目前,所有的政府项目和国际组织援助的农村发展项目,都有资金投入的时间限制,一旦项目结束了,没有资金投入了,项目也就失去可持续性.YUEP 社区发展与保护基金是社区村民自己的基金,不同于其他农村发展项目.一
15、方面它解决了农户贷款难的问题,另一方面一部分基金贷款利息用于社区共管组织的日常活动,从而解决了基层项目组织机构的活动经费的筹措问题.因此有着长期运作动力与机制保障,使社区共管组织乃至项目有了可持续发展的物质保证.社区保护与发展基金信贷机制,在专家的帮助下,由村民根据自己实际和要求进行设计.它的特点是:仅在自然村设立,超出自然村则无效;村民自己所有,自己管理;放贷数额小,见效快,快借快还,滚动使用,有效地提高了基金周转利用率;村民在参与基金贷款活动中,提高自己的家庭经营能力,市场竞争能力,村民自治能力等,增长了村民的市场经济知识,金融知识,文化知识,激发出潜在的聪明才智;增强了社区共管组织的凝聚
16、力和村民的团结互助,有效地促进了社区精神文明建设.社区保护与发展基金作为一种农村发展及扶贫的全新尝试,给社区村民带来了发展家庭经济的新的机遇,为一些缺乏生产垫本资金的农户提供了条件.坚持村民大会直接管理,即在村民大会放贷,还款等,实现了完全公开化和透明化,因而尚未发现贷款风险.参考文献1 赵俊臣,罗荣淮.宋媛,等.谁是自然保护区保护的主体 7.云南大学出版社.2OO4ASuccessfulModelofFarmersManagingNaturalResourcesbyThemselvesCasesAnalysisofYUEPProjectFundedbyGEF/UNDPZH.AOJuachen
17、,LUORonghuai(YunnanAcademyofSocialScience,llung650032)Abstract:Thecurrentmodelsmanagingforest,naturalreserveandbiodiversityinChina,arethesinglemanagementofthegovernment.Inthepastmorethan10years,themodelsthatthelocalcommunityfarm-ersparticipatedinthegovernmentmanagement,havebeenintroducedandextendedt
18、heruraldevelopmentprojectsfundedbytheinternationalsocieties,whichhavegotinore,progressthanthesinglemanagementofgovernment.Accordingtotheauthorspersonalpractices,thedocumenthaveverifiedthemodelsthatthegovernmentsofcountyandtownshiplevelsparticipateinthecommunityCOmanagementofthefarmersasthemainbody,canovercomeefficientlythesystemdefaultsofnaturalresourcesprotectionwithsinglegov-eminent,anditisabetterformofruraldemocracyatthegrassrootsleve1.Keywords:naturalresources;communityCOmanagement;villagers;mainbody
