1、管理学资料管理学资料精华精华二一八二一八年九月汇兴公司诉浦江海关行政赔偿案对海关归类工作的启示广州海关 于 彬 孙高峰【提 要】 本文分析了汇兴公司诉浦江海关行政赔偿案司法判决要旨，指出海关应充分认识归类工作的行政执法性质，工作中遵守信赖保护原则，树立规则意识、程序意识、证据意识和诉讼意识，避免追补税行为给相对人财产造成损害。一、引言最高人民法院公报2004 年第 1 期（总第 87 期）刊登了一起海关行政赔偿案件的案例分析“汇兴公司诉浦江海关行政赔偿案” 。我国虽然不实行 “判例法” ，但最高人民法院公报上刊登的案例对全国各级人民法院办理案件具有一定的指导意义，对类似案件的审理将有“判例”性
2、的影响。鉴于本案在海关纳税争议类行政赔偿案件中具有典型性，故撰写此文，以期引起海关重视，认真研究归类工作中存在的问题并加以改进，使海关的归类行为最终经得起司法审查。本案基本事实是：原告上海汇兴实业有限公司于 2001 年 11 月 13 日向被告浦江海关申报进口人工草坪共计 8491.2 平方米，浦江海关于同日分别征收关税 .8 元和代征增值税.96元后放行。之后，浦江海关发现汇兴公司申报进口人工草坪的商品编号有误，工作人员根据错误申报的编号予以税则归类致使少征了税款，故于 2002 年 10 月 22 日向汇兴公司补征关税和代征增值税共计人民币 47509.34 元。汇兴公司缴纳了补征的税款
3、后，于 2003 年 1月 20 日以浦江海关 2001 年 11 月 13 日的征税行为（以下简称原征税行为）违法为由，向浦江海关申请行政赔偿。2003 年 3 月 21 日，浦江海关认为海关征税行为合法，作出不予行政赔偿决定。汇兴公司不服，向上海市第二中级人民法院提起行政赔偿诉讼，请求确认被告原征税行为违法，并赔偿该公司 47509.34 元经济损失。二、本案争议焦点及法院判决要旨（一）原征税行为是否具有违法性二审法院认为，具体行政行为是否已被确认违法，应由人民法院依法认定。汇兴公司提出的赔偿请求，是浦江海关的原征税行为直接导致的。由于浦江海关已对汇兴公司作出了补征税决定，该决定本身即表明
4、原征税行为在税则归类和税额计算方面存在错误，且案件一审时双方当事人对汇兴公司原征税行为的违法性亦无争议，故应认定本案赔偿请求所依附的原征税行为违法性已得到确认，汇兴公司有权根据国家赔偿法的规定，单独提起行政赔偿诉讼。（二）原征税行为是否给汇兴公司造成直接损失国家赔偿法第 28 条第（七）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿” 。因此，海关的原征税行为是否给汇兴公司造成直接损失，直接关系到案件的胜败结果。一审法院认为，由于汇兴公司提供的工程施工合同约定的单价，包括人工草坪、铺设所需辅料及人工费用等证据，与赔偿请求之间无法律上的因果关系，亦不能证明实际存在着损害的后果，故判决驳回
5、汇兴公司的诉讼请求。二审法院认为，在本案中，汇兴公司在履行补交纳税义务时是否直接造成损失，是确认浦江海关应否承担赔偿责任的前提。根据国家赔偿法的规定，如果汇兴公司认为浦江海关的补征税行为造成了其直接损失，就应对自己的赔偿主张负举证责任。汇兴公司提供的有关人工草坪的出售合同、协议书及电汇凭证等证据，虽可以证明进口的人工草坪是在浦江海关的补征税行为之前已经销售，但由于汇兴公司出售人工草坪的单价为每平方米 102元至 180 元不等，收益的幅度相差较大，故浦江海关关于征税数额并非合同定价的主要因更多资料请访问豆丁冰川主页 http:/ 1 年内，向纳税义务人补征。因纳税义务人违反规定而造成的少征或者
6、漏征，海关在 3 年以内可以追征。这同一般私法上的规定也是不同的，体现出了突出的公法特征，体现着行政权力的行使。商品归类是指按照中华人民共和国进出口税则和中华人民共和国海关统计商品目录规定的目录条文和归类总规则、类注、章注、子目注释以及其他归类注释，将申报进出口的货物归入相应的税则号列或商品编号的行为。确定了进出口的货物的商品编号，就确定了该货物适用的税率。进出口货物征税放行后，海关发现商品编号申报错误，有权依法变更，并补征、追征少征或者漏征的税款，行使的是国家赋予的征税权一种公法上的债权。可见，归类不仅具有技术性，而且具有行政执法性。此项权力的行使受司法保障和监督。因此，我们应转变原来的将归
7、类视为技术性工作的狭隘思想，从行使行政执法权的角度对归类工作进行重新定位，保证归类工作符合行政执法的有关要求。值得注意的是，与国家相对应的另一方作为税收债务人的纳税义务人，也不是完全消极、被动的债务承担者，即并非仅是被强制者、被剥夺者。如果承认存在税收债权债务关系，则在国家与纳税人之间就必须和必然有一定的平等成分，而不是完全、绝对的命令服从关系。这表现在，税务机关对于自己的过错以及由此而给纳税人造成的损害，同样要负相应的责任，从而使纳税义务人又拥有了一系列的权利，如退税请求权、损害赔偿权、利息补偿权等。这些权利都是作为税收债务人的纳税义务人所享有的权利。本案即属于纳税义务人行使损害赔偿权的例子
8、。启示之二：海关归类工作应遵守信赖保护原则一种观点认为，根据关税条例 ，将商品归入准确的税号并提供归类依据是当事人的法定责任，否则将承担相应的后果。并且，商品归类技术性极强，部分商品因各种技术的和人为的原因，至今在世界海关组织、世界各国也没有达成共识。而海关工作人员由于个人认知水平的差异，对商品归类理解不同也就无可厚非，发生归类错误仅仅是一种“工作差错”而非“行政违法” ，否则将可能导致大量海关工作人员被认为违纪、渎职甚至被追究行政、刑事责任。但法院认为，企业以错误的商品编号向海关申报进口货物，海关因审核不严导致少征税款之后依法补征税款并无不当，原征税行为实属错误已是不争的事实，海关依法应对未
9、尽审核义务导致的后果承担法律责任。虽然一些海关在这一问题的认识上与法院存在分歧，但基于司法权威、司法独立理念在司法实践中不断强化的现实性，海关必须对过往的惯常行为进行调整，以适应法院司法理念的变化，首要的是在归类工作中贯彻信赖保护原则，即海关作出的行政行为经过一定时间后，如果改变或撤销可能给相对人或国家、社会带来更大不利的，此种变更或撤销应予以禁止。其理由是：第一，行政行为（如征税权的行使）要以诚信为基础。诚信既是一项道德原则，也是一项法律原则。海关对自己作出的归类行为应守信用，不得随意变更，不得反复无常。第二，就法律效力来说，海关归类行为具有确定力，归类决定一经作出，就被推定为合法有效，法律
10、要求相对人对此予以信任和信赖。基于这种信赖的存在，法律也理应充分认可并保护相对人基于其信赖海关归类所生的利益，禁止海关归类行为以任何借口任意变更，哪怕是“有错必纠”也应予以必要的限制。第三，海关归类行为作出后，如果事后变更，应对变更给相对人造成的损失依法给以赔偿或者补偿。国务院全面推进依法行政实施纲要也强调，依法行政的基本要求之一就是诚信守信，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。 全面推进依法行政实施纲要 还指出，行政机关
11、应合理行政，实施行政管理所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。无疑，海关归类工作要符合全面推进依法行政实施纲要的上述要求。基于此，海关应以尽量减少归类补税为重点改进工作：1、加强归类培训，建立完善归类专家制度，进一步提高海关归类水平，这是减少归类补税、归类争议的根本之举。2、为提高通关效率，目前现场海关采取的先征税放行，对商品归类进一步审核确认后进行补税的做法应彻底改变。对商品归类难度较大的，应根据海关法 的规定采取归类预确定、预先归类行政裁定，或者通关环节的担保放行等措施，在归类确定后再进行征税。3、定期监控与
12、实时监控相结合，加大实时监控力度，进一步提高归类监控分析的时效性，减少归类补税的后延性。实践中，海关认为确需变更归类并补税的，应慎重处之：1.以往企业进出口货物海关审定一直归入某一税号，后海关对最近一次进出口货物审定变更商品归类，此时对以往企业以原税号申报进口货物也一并变更归类并补税要非常慎重，应尽量避免因进行归类补税给企业造成损失引发海关行政赔偿的情事。2.对于在中华人民共和国进出口税则 和海关进出口税则-统计目录商品及品目注释以及海关总署或海关归类分中心已制定文件中没有明确规定归类的商品，严格执行海关总署公告 2003 年 40 号、 海关总署关税征管司关于上海海关执行海关总署公告 200
13、3 年 40 号有关情况请示的复函 （税管传2003329 号） ，对该进口货物原征税款应不予调整，即不予补税。启示之三：海关应树立规则意识、程序意识，加大执法透明度为适应加入 WTO 带来的变化，我国完善了估价法规，制定了完整的估价程序，体现了海关和相对人的权力权利的平衡。反观海关归类工作，相关制度建设滞后，程序设置大多处于空白状态，不符合司法公正理念所要求的程序公正原则，在法院的司法审查中难免处于不利地位。因此，海关应借鉴估价工作中的先进经验，完善归类法规，制定严格的归类审核程序，在作出归类决定前应履行告知程序，加强与进出口商的磋商，制订并使用有关格式化文书。后续的变更归类追补税程序设置应
14、更加严格，避免随意变更归类损害相对人的合法权益。有关归类程序、依据等向进出口商公开，从而提高归类的准确性，减少争议。为了解决把关与服务之间的矛盾，保证既“通得快” ，又“管得住” ，自 2005 年 3 月 1更多资料请访问豆丁冰川主页 http:/ 8 条规定：“海关可以根据口岸通关和货物进出口的具体情况，在货物通关环节仅对申报内容作程序性审核，在货物放行后再进行申报价格、商品归类、原产地等是否真实、正确的实质性核查。 ”在执行此款规定时应注意：1、海关在货物通关环节对申报内容进行实质性审核是原则，只是在特定情况下即“根据口岸通关和货物进出口的具体情况” ，在货物通关环节仅对申报内容作程序性
15、审核，在货物放行后再进行实质性核查。2、海关在何情况下在货物通关环节仅对申报内容作程序性审核，应对外公开，并在办公场所设置明显提示，可以开设专窗与其它窗口相区别，因海关在货物放行后的实质性核查发生归类等纳税争议的，海关可以此作为抗辩。3、为减少执法风险，海关施行此项制度，应主要适用于那些风险小、信誉好的企业和风险小的商品。启示之四：海关应增强证据意识和诉讼意识，避免追补税行为给相对人财产造成损害此案中汇兴公司是否存在损失，损失是否为直接损失是海关承担赔偿责任的一个关键。依法理，损失包括直接损失（实际损失）和间接损失（可得利益损失） 。前者指现有财产的减少和灭失，后者指应得到而没有得到的利益，即
16、妨害现有财产的增加。理论界大多认为，国家只赔偿直接损失的规定虽然是基于我国国情的考虑，但其是不合理的，有些情况下是非常不合理的。法院支持浦江海关主张的理由是汇兴公司所举证据中货物价格差幅较大，从而认为征税额并非合同定价主要因素，合同定价主要是市场调节，汇兴公司不构成直接损失。如果涉案货物价格变动不大，法院是否还如此判决就很难说了。同时，法院虽然以未经证实的不确定利益不能作为直接损失为由判决驳回上诉，但并没有说汇兴公司不存在损失。虽然最高人民法院公报上刊登的案例对全国各级人民法院办理案件具有一定的指导意义，对类似案件的审理将有“判例”性的影响，但我国不存在判例法，案件的复杂性情况的存在，使我们不
17、能说其他法院对同类案件也会同样裁判。因此海关不能认为可以松一口气而对此类案件掉以轻心。其次，二审法院认为原审法院判决驳回汇兴公司的诉讼请求正确，因此判决驳回上诉，维持原判，但并没有说汇兴公司不存在经济上的损害，更不能说海关原征税行为和汇兴公司损害之间不存在因果关系。也就是说，二审法院在事实认定方面做了一定的技术上的回避。因果关系的广泛性、多样性、复杂性，给法院认定带来难度，也给不同法院的司法裁量带来灵活空间。国家赔偿法第 5 条第（二）项规定：“因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。 ”为避免因果关系认定上司法裁量不一带来的海关赔偿风险，海关应在现有法律框架下努力
18、举证证明有关损害是因公民、法人和其他组织自己的行为发生从而免除赔偿责任。也就是说，海关在归类工作中要增强证据意识和诉讼意识，化解因变更归类补税可能给海关带来的行政赔偿风险。 海关法 第 24 条规定了“进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，交验进出口许可证件和有关单证”的义务，第 42 条规定了“海关可以要求进出口货物的收发货人提供确定商品归类所需的有关资料”的义务，在通关审核等环节，海关应充分利用上述关于企业义务的规定，在难以确定归类时应要求企业履行上述义务，并使用固定格式文书进行证据固定。海关在进行归类追补税时，如果进出口商以海关原征税行为违法要求行政赔偿时，海关则可举出上
19、述证据以“因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生”作为不赔偿的抗辩理由。四、结语此案虽属个案，且以海关终审胜诉告终，但其中反映出来的问题却带有普遍性。近年来，随着国家法治的不断健全，海关管理相对人维权意识日益增强，越来越多的当事人选择诉讼途径解决与海关之间的行政纠纷和赔偿争议，诉讼争点涉及问题日趋广泛复杂，本案即属我国海关归类行政赔偿诉讼第一案。同时，司法理念也发生深刻变化，法院行政审判日益倾向于限制政府权力、维护当事人权益，合法性审查、合理性审查力度明显增强，从本案一审和二审法院的裁判理由可见一斑。另一方面，海关行政执法证据意识薄弱、忽视执法程序、对执法的合理性和适当性重视不够、执法随
20、意等问题在一定范围内依然存在，和司法审判的要求存在一定差距。 全面推进依法行政实施纲要指出，行政机关要接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。因此，各级海关和广大关员需要加强学习和培训，进一步转变执法理念，改进执法方式，提高执法水平，自觉按照全面推进依法行政实施纲要精神和司法审查标准约束和规范行政执法行为；牢固树立规则意识、程序意识、证据意识和诉讼意识，在保证依法行政的同时，注意合理执法，正确行使自由裁量权，注重维护管理相对人的合法权益；建立健全执法过错纠正制度和执法责任追究制度，尽最大努力减少执法偏差、避免执法疏漏、杜绝执法随意，切实提高执法能力和水平，确保所作具体行政行为经得起司法审查的检验。（责任编辑：马军）主要参考文献：1.徐亚文、孙国东：普遍性与特殊性之间：现代司法理念的法理建构 ， 武汉大学学报 （社会科学版） ，2005 年第 3 期。2.张守文：税收权利的性质及其法律保护 ，北大法律信息网。3.梁慧星：民法学说判例与立法研究 ，中国政法大学出版社 1993 年版。4.刘广平主编：协调制度与海关商品归类 ，2002 年 8 月版。5.海关总署政策法规司编：海关行政复议诉讼案例选 （七） 。
