1、政府购买学位的政策分析以上海浦东新区为例决策咨询/夕政府购买学位的政策分析j 雾 i 薯_:_j_;j 薯受周翠萍摘要新修订的 义务教育法明确规定流入地政府应当为农民工子女提供平等接受义务教育的条件.但如何真正落实义务教育法精神,使农民工子女在流入地平等接受义务教育成为政府正在不断探索的重要问题.浦东新区政府以向民办学校购买学位的方式来解决农民工子女入学难的问题,具有制度创新的重要意义.本文对该政策的背景,目标,价值,实施过程和效果等几个方面进行了分析.关键词 政府购买学位政策分析“为使外来人员子女能依法享受到良好的义务教育,优质的教育资源,浦东新区政府通过向民办学校购买学位,加强对农民 I=
2、子女学校管理等多种途径,来解决外来人员子女入学问题,并逐渐形成政府向民办学校购买学位的一整套制度体系.2007,2008 两年,社发局审批了 12 所农民丁子女学校转为专门招收农民工子女的民办学校,这 I2 所学校两年间提供了 11365 个按照公办标准收费的小学学位.新区政府还购买了民办外高桥中学,民办兴知中学,民办阳光海川学校的教育服务,补充当地的九年义务教育,缓解了新区学位不足的状况.“这是文汇报一篇有关浦东新区政府向民办农民工子女学校购买学位的报道内容.政府购买学位就是政府以契约的方式向民办学校购买学生的入学位置,以保证学生平等入学的权利.就浦东新区政府购买民办农民工子女学校的学位而言
3、,就是政府向民办农民工学校购买农民工子女的学位,以实现农民工子女与上海市户籍子女一视同仁,完全平等的享受义务教育.政府根据民办农民 T 学校招生人数的多少,以生均教育经费标准形式补贴给民办农民工子女学校.一,政府购买学位政策的产生背景浦东新区改革开放十五年来,伴随经济的迅猛发展,大量外来人口成为浦东新区经济建设的生力军.浦东新区现有常住人口 320 万人,其中流动人口超过 100 万人.经济的快速发展,外来人口的急剧增多,增加了对教育的急迫需求.2003 年国务院明确了解决农民工子女就学问题“以流入地为主,以公办中小学为主“的政策原则.面对浦东新区农民工子女数量不断增加,现有的新区公办学校短期
4、内无法满足大量农民 1 二子女受教育的需求.一些农民工子女无学可上,一些农民_子女进入农民工子弟学校上学,又存在办学不规范,办学质量差等问题.这些问题成为浦东新区经济持续发展,社会安定有序的严重隐患.如何解决浦东新区所面临的农民工子女上学难的问题,如何真正落实,保障农民工子女平等接受义务教育的权fj.v 这些成为浦东新区政府亟待解决的问题.正是在这样的背景下,浦东新区政策出台了将符合相关条件的农民工子女学校转制为民办学校,再向民办学校购买学位的政策.二,政府购买学位政策的目标与价值取向政府购买学位就是“政府通过间接履职解决 上学难问题的一种方式“ ,就是要通过政府向民办学校购买学位的方式,来满
5、足农民工子女能依法享受到良好的义务教育,优质的教育资源.因此该政策的目标就在于解决农民工子女“上学难“ 的问题,保障农民工子女平等接受义务教育的权利.罗尔斯在正义论中,提出了着名的正义原则,第一正义原则为平等的自由原则,即每一个人都有平等的权利去拥有可以与别人的类似自由权并存的塑型 9l9璺 AN最广泛的基本自由权.第二,正义原则为差异原则,即对社会和经济不平等的安排应能使这种不平等不但可以合理地指望符合每一个人的利益;而且与向所有人开放的地位和职务联系在一起.罗尔斯的差别原则就是一种补偿原则,对弱势群体进行补偿,以实现社会公平.教育公平是社会公平的重要组成部分,关系到和谐社会的建设和发展.在
6、政府制定教育政策的过程中,教育公平应是一个基本的政策价值取向.浦东新区政府购买学位的政策就体现了政府在政策制定过程中的公平取向,以教育公平为导向,实现我国宪法中所规定的每个公民都有平等接受教育的权利.三,政府购买学位政策的实施过程浦东新区政府购买学位在政策制定,执行的过程中,面临着两个难点问题.第一,购买是一种契约化的行为,在法律上购买的双方必须是具有独立法人资质的.只有这样,新区政府才能与其签定购买协议.第二,在购买学位政策实施的过程中,需有相配套的一系列制度来保障购买学位政策的有效性,涉及到财务,预算,审计等配套制度.大多数农民工子女学校地处城乡结合之处,由个人或某些社会组织举办,办学设施
7、达不到相关规定,办学质量得不到保证,被称为“简易学校“,“ 窝棚学校“. 如果严格按照政府的相关规定来审核农民工子女学校的话,几乎没有几所能达到国家的申办标准.新区政府在市教委支持下,2007 年制订了浦东新区民办农民工子女学校申办办法,从现有学校的实际出发,以市规定的民办学校标准为基础,适当放宽硬件标准,根据实际情况制定适当的软件标准,鼓励基本具备条件的农民工子女学校申报民办小学.农民工子女学校申报民办学校获得批准,具备了独立法人资质后,新区政府就可以与其签订协议,向民办农民工学校购买农民工子女的学位.原有的农民工子女学校在政府的扶持下合法地开始新的发展之路.针对购买学位政策中的第二个难题,
8、新区政府在实践探索中认识到购买学位一定要建立在契约的基础上,以法律的形式来保障政府,民办学校之间的权利和义务,逐渐形成了向民办学校购买学位的一整套制度体系.具体包括明确规定了民办学校招生,筑乏决策咨询收费,教学,财务等各方面管理要求的签约制度,建立在对民办学校办学成本核算基础上的补贴制度,民办学校年度经费的预算制度,审计制度等.在政府与民办学校之间以协议,合约的形式来明确双方的权利和义务,避免了政策操作过程中暗箱操作的可能性.明确的补贴制度,财务制度,预算制度和审计制度,确保了政府在购买学位过程中对民办学校的监管作用四,政府购买学位政策的实施效果2007,2008 两年,社发局审批了 12 所
9、农民工子女学校转为专门招收农民工子女的民办学校,这 12所学校两年问提供了 11365 个按照公办标准收费的小学学位.新区政府还购买了民办外高桥中学,民办兴知中学,民办阳光海川学校的教育服务,补充当地的九年义务教育,缓解了新区学位不足的状况.政策的实施解决了农民工子女上学难的问题,真正实现了农民工子女与上海市户籍儿童一样,免学费,杂费,课本费,平等地享受义务教育资源;同时又在客观上扶持了浦东新区民办学校的发展.以往的民办小学得不到政府的财政支持,只能靠高收费来获得学校的发展,但高收费又不能保证学校稳定的生源,民办小学的生存和发展举步维艰.现在民办学校招收农民工子女接受义务教育,维持民办学校正常
10、发展的成本,政府以生均教育经费的形式予以补贴,民办学校获得了其发展所需要的合理营利,扶持了民办学校的发展;政策的实施还使以往“有身份无名份“ 的尴尬农民工学校获得了发展的合法性.以往浦东新区建立在城乡结合地带的农民工学校,成为区里教育管理的一个棘手环节,办学条件不达标,办学管理不规范,办学质量无法保证,将农民工学校转为民办学校,成为具有独立法人资质的组织,客观上为农民工学校进行了升级和更新.但在政策实施的过程中,也产生了一些值得深入探索的问题.第一,这些民办学校师资队伍的整体提升,学校管理水平的整体提高问题和教育质量问题.由农民工学校转制而来的民办学校,在师资方面与公办学校还存在很大的差距,再
11、加之教师流动性大,很难留住好教师.学校的管理水平也存在很多问题,急需建立健全学校的相关规章制度.师资短缺,整体素质有待提高,学校管理问题必然会带来学校上海教育科研 20099澧SHANGHAIJIAOYUKEYAN决策咨询三,的教育教学质量无法保障.因此要想让农民工子女真正享受到优质的教育资源,那么就必须解决民办农民 lI 二学校的师资问题和管理问题,逐步提高其整体教育教学质量.第二,政府向民办学校购买学位,以生均教育经费的形式补贴民办学校,但如何进一步完善现有的财务,预算和审计制度,来保障这些民办学校的非盈利性质,确保政府所投入的教育经费真正高效,全额地用于农民丁子女接受义务教育.这些都是需
12、要我们在政策实施的过程中不断反思与改进的.五,对政府购买学位政策的几点思考浦东新区所实施的政府购买学位政策在国内还不多见,就目前笔者所查阅的资料来看,只有四川郫县教育局针对当地外来人口和投资人员的不断增多,学校学位明显不足,人民群众对优质教育资源的需求提高的现状,采用政府购买教育服务的方式,向成都树德联合学校(私立学校)购买学位来化解当地教育学位不够的矛盾.在对浦东新区政府购买学位政策的背景,目标,价值取向,过程进行分析后,以下就该政策的实施意义谈-oh,思考.(一)政府购买学位政策是政府治理理念的转变在计划经济背景下,政府是社会公共服务的唯一提供者,既是“裁判员“, 又是 “运动员“,既是“
13、 掌舵人“, 又是 “划桨人 “.政府是社会公共服务的生产者和提供者,对社会公共服务统包统揽,管办合一,造成了政府职责不清,运行效率不高,公共职能弱化的问题.20 世纪 90 年代兴起的公共治理理论主张通过合作,协商,伙伴关系等方式对公共事务进行管理,倡导各种公共的和私人的机构与政府一起提供公共产品与公共服务,重新定位市场,社会和政府之间的关系.教育是公共产品.承担向社会公众提供教育公共产品和服务的责任是政府义不容辞的责任,但政府不一定是教育公共产品的生产者.在我国行政管理体制改革的大背景下,进一步转变政府职能,构建服务型政府,就是要逐渐实现从“全能政府“,“ 无限政府“ 向 “责任政府 “,
14、“有限政府“转变,从审批型政府向服务型政府转变,从人治政府向法治政府转变,从高成本政府向高效率政府转变.在政府与社会的角色分工中,政府更关注公益性,基本的,普惠性的社会公共服务,而在政府的有效监管下,各类社会组织可向社会提供多样性的,可选择性的社会公共服务,逐渐形成由政府,社会组织,市场,公民个人共同提供社会公共服务的多元社会供给体系.浦东新区政府购买学位政策正是转变政府职能,构建“小政府,大社会“行政管理体制的典型例证.(二)政府购买学位政策是政府制度的创新浦东新区作为国家首个综合配套改革实验区,依托先行先试的政策优势和区位优势,购买教育服务是一次政府制度创新的重要举措.其创新体现在两个方面
15、,一是以新的思路来解决农民工子女的入学问题.近年来农民【子女的入学问题成为一个突出的社会问题.国家规定农民工子女入学以流入地为主,以公办学校为主.但限于流人地政府的经济财政差异,教育资源配置不足,师资短缺,很难在短期内使每一个农民工子女都进入公办学校就读.那么浦东新区政府购买学位无疑成为落实新义务教育法的有力举措.二是开辟了政府通过公共财政扶持民办教育发展的新途径.在新形势下,民办教育将成为满足公众多元,可选择性教育需求的重要力量.民办教育只有在政府政策的大力扶持下才能茁壮成长.按照招生人数的多少向民办学校拨款,购买民办学校的学位,既解决了民办教育易生源不足的问题,又以公共财政扶持了民办教育的发展.由于得到了财政支持,民办学校的教育成本会降低,而其承担社会责任的能力会提高.茁壮成长的民办教育会在教育服务供给中承担越来越多的份额.上海浦东尝试政府购买教育服务推进均衡优质发展【N 】.文汇报 2009420.浦东向民办学校“买“ 学位 N.解放 I:t 报.20092 12.l:1.丁茂战.我国政府社会事业治理制度改革研究M. 北京:中国经济出版社 2006.2 上海浦东尝试政府购买教育服务推进均衡优质发展【N 】.文汇报,2009420.3.浦东向民办学校“买“ 学位 【I.解放日报.2009212.周翠萍华东师范大学教育学系 2000623二二圃
