1、 20 世纪 美 国财政政 策的演 变及对我 国的启 示 一、20 世纪 30 年代以 前的财政政策 在大萧条之前， 美国联邦政府一直奉行斯密的廉价政府财政理论， 遵循小的、 平衡的预算理念。平衡预算是 20 世纪 30 年 代以前最基本的财政政策。数据表 明，1789 年至 1932 年 间， 只有 1 3 年份的年度预算出现赤字， 并且预算赤字 往往是在卷入战争或者当经济处于衰退时才发生， 而在 1932 年之后 至今， 不到 1 5 的年度出现预算 盈余， 其他年度都是赤字。1913 年之前， 联邦政府主要 依靠关税和商品税来平衡预算；1913 年联邦 所得税合法建立之后，所得税迅速 成
2、为联邦政府财政收入的重要来源， 并成为联邦政府平衡预算的重要工具， 所得 税政策的变化充分反映了平衡财政预算的要求。 在这期间， 爆发了第 一次世界大 战， 战时巨额 的军费 需求导致 了联邦 所得税 率的第一 次最大 的提高 ，最低边际 税率由1915 年的1 提高到1918 年的6 ， 最高边际税率由1915 年的 7 上 升到 1918 年的 77 。 战后， 所得税税率开始逐步削减， 最低边际税率由 1918 年的 6 逐步削减到 1929 年的 0 4 ，最 高边际税率由 1918 年的 77 逐 步削减到 1929 年的 24 。 二、20 世纪 30 年代初 至 70 年代初的总
3、需求 管理型的财政政策 20 世纪 20 年代末 30 年代初，美国爆发了空前严重的经济大危机，经济处 于异常萧条的状态。失业率高居不下，1933 年罗斯福总统上台时，失业率高达 24.9 。 通货膨胀加剧 ， 银行大量倒闭。 经济大危机动摇了西方世界对自由市场 经济内在稳定机制的信念， 政府干预经济被提到了议事日程， 政府被动或主动进 行总需求管理型的财政政策登上了历史的舞台。 ( 一 罗斯福新政 由被动到自动地实行扩张性财政政策。 1933 年罗斯福总统上台， 拉开了 罗斯福新政 的序幕。 罗斯福 新政 的一个 最主要的特点就是扩大财政支出， 开办政府工程， 实行失业救济， 以 此振兴经济
4、。 这些扩张性的财政支出政策，导致了财政支出规模迅速扩大，赤字也急剧上升。 虽然罗斯福早期并不是赤字财政的信奉者， 但。 罗斯福新政 的结果 的确导致了 连年赤字， 巨额的赤字与其说是出于主观意愿， 不如说是为环境所迫。 但赤字财 政使美国经济摆脱了危机，经济重回良性增长之路。 ( 二 二战赤字 对 美国经济的巨大推动作用。 20 世纪 40 年代 ， 爆发了第二次世界大战。 战争巨大的开支使得联邦政府的 财政政策表现为极度的扩 张。 以 1942 年为例 ， 美国联邦政府当年财政赤字达到 360 亿美元 ， 占当年国民生产总值近 40 ， 这在和平时期是难以想象的。 但是， 这 种 赤 字
5、财 政 政 策 却 促 使 了 美 国 经 济 以 高 于 10 的 速 度 增 长 ， 特别是 1940 1944 年， 美国 国民生产总值增长速度达到了 20 ， 并使失业率降低到 1-2 ， 物 价平 均 每年只 上 涨 6-3 。 这 是赤 字 财 政实 现 经济 高 速增 长 的 特 殊 例证。 ( 三) 杜鲁门和艾森 豪威尔时期对平衡预算的努力。 第二次世界大战所导致的赤字膨胀使杜鲁门和艾森豪威尔总统将控制赤字 作为一项重要的任务。杜鲁门曾在回忆录 中说： 从 1946 年 6 月 30 日到 1952 年 6 月 30 日， 我的政 府有超过支出 30 亿美 元的净收入。 这在我
6、看来是卓越的 理财之道 。 艾森豪威 尔 1955 年 2 月 19 日 在讨论减税建议时说， 那将意味着回到膨胀性的赤字财政政策上去 ， 并斥责这种行 为是 财政上不负责任的顶峰 。艾 森豪威尔重回平衡预算的努力， 导致了 20 世纪 50 年代美国经济频 繁的衰退， 史称该时期为 艾森豪威尔停滞 。 ( 四) 肯尼迪扩张性 财政政策的主动采用。 1961 年 1 月， 肯尼 迪就任总统时所发表的第一个国情咨文中就悲观地宣布： 目前的经济状况是令人不 安的。 我们是在经历 7 个月的衰退、3 年半的萧条、7 年 的 经 济增 长 速度 降 低、9 年的 农 业收 入下 降之 后 就 任的 。
7、 肯尼 迪是 美 国 第 一 位旗帜鲜明地奉行凯恩斯主义的总统。 为了使经济迅速走出 艾森豪威尔停滞 的 泥潭， 肯尼迪总统经济顾问委员会主席赫勒认为 艾森豪威尔停滞 的 根本原因是 经济中存在大量闲置的资源，使得实际产出和潜在产出之间存在一个很大的缺 口， 也就是所谓的 产出缺口 。 赫勒认为， 缩小产出缺口可通过扩大支出或减税 等总需求管理的方式进行，认为应该主动采取扩张性的财政政策。1964 年通过 的肯尼迪一约翰逊减税法案就是为了刺激经 济增长而实施的减税， 这是美国历史 上到那时为止的最大一次减税， 个人所得税率大幅降低了， 最高边际税率由 91 削减到 70 ，这被称 为后来里根减
8、税的预演。 肯尼迪减税政策导致 20 世纪 60 年代中 期经济保持快速增长。1964-1966 年，实际 GDP 以 令 人 瞩 目 的 5.5 的 平 均 速 度 增 长 ， 失 业 在 1965 年下降到 4.4 ， 通货膨胀率保 持每年低于 3 ， 肯尼 迪减税政策的成功通常被认为是凯 恩斯主义经济学的伟大成就之一。60 年代末， 政府在越南战争的支出迅速增长， 而政府又不削减其他支出， 并且实行巨额的社会福利计划。 结果， 财政的极 度扩 展导致总需求膨胀，商品价格水平迅速攀升，通货膨胀在 60 年代初 期曾经维持 在 1 2 ，到了 1969 年通货膨胀率超过 5 。 三、20 世
9、纪 70 年代的 滞胀 及 80 年代 总供给 性的财政政策 20 世纪 70 年代 ， 美国经济出现 滞胀 ，高失业率和高通货膨胀率并存。 至 1982 年失业率已接近 10 ， 在 1973-1982 年的 l0 年间， 平均失业率约为 6.9 。 1965 年， 美国制造业的 设备利用率为 86 ， 至 70 年代末， 该指标已下 降至 70 以下。 滞胀 使凯恩斯主 义的需求管理政策进退两难： 刺激需求， 会使通货膨胀更 加恶化； 抑制通货膨胀， 又会导致生产更加萎缩。 面对高失业率与高通货膨胀的 威胁， 传统的凯恩斯理论失宠了， 以供给管理为重要特征韵 总供给 性的财政政 策登上历史
10、舞台， 供给学派主导了政府政策的制定。 供给学派最重要的政策主张 是减税，减税的重点是公司所得税，通过减税刺激供给增加。 在 20 世纪 70 年 代高赤字、高失业率、高通胀、低增长的经济环境下，里 根接受了 供给学 派的主 张，提出 了 三 少一增 一紧 政策，即 减 少税 收 减少非国 防开支、 减少政府对经济的干预、 增加国防支出， 同时支持联邦储备局紧缩货币 供应的政策 。 里 根以供 给 性 的 减 税 政 策刺 激经 济 增 长 ， 以 紧 缩的 货币 政 策 抑 制 通货膨胀，并同时试图削减支出来实现预算平衡。值得强调的是，里根减税与 20 世纪 80 年代之前的减税不同。在 2
11、0 世纪 80 年代之前的减税，不管是 l954 年艾森豪威尔的减税还是 1964 年肯尼迪一约翰逊减税， 都是凯恩斯主义式的需 求性的减税，即减税的最初目标都是为了刺激总需求，阻止经济衰退，这与 20 世纪 80 年代里根供给 性减税完全不同。里根减税使美国经济从 1982 年底转向 复苏， 到 1984 年生产 增长率达到 6 8 ， 成为 30 多年来最有力 的增长。 失业 率由 1982 年的 lO.8 降到 1988 年下半年 5.3 5.4 ，通货膨胀率也降到 4.2 。 特别是 80 年代 ， 美国政府利用公共政策调整机会适时促使产业升级， 在西方国家中率先调整经济结构， 取得明
12、显进展， 为 20 世纪 90 年代美 国 新经济 打下了基础。 比如， 自 198o 年以来， 美国用于工业领域的研究和开发投资年均 增加 lO.3 ， 用于信息技术产业的研究和开发投资年均增长 16.1 ， 使得美 国信息技术产业成为美国最大的产业之一。 四、2O 世纪 90 年代以 来 供求并重 的财政政 策 1986 年至 1990 年 ， 税收政策一直没有太 大的变化， 政府支出却 高位增长， 导致了 巨额赤字，达到 1991 年财政赤字已 达 2687 亿美元的最高 记录。与高赤 字相伴随的是高负债、 高利率、 高汇率和高贸易赤字， 共同构成了所谓的 五高 问题。 五高 问题给美
13、国经济带来了明显的消极影响， 终于导致了 20 世纪 80 年代末 90 年代初老布 什总统在位期间的经济衰退，给里根供给性经济政策以沉 重的打击。1991 年， 迫于 1986 年税改后的 高赤字给税收带来的增收压力，议 会通过了增税法案，使得所得税最高边际税率增加到 3l 。 1993 年克林顿上台后， 接受新凯恩斯主义的主张， 推行振兴美国经济的 综 合 经 济 发 展计 划 ， 被称 为 克 林 顿经 济 学 。 克 林 顿 经 济学 扭转了 里根经济学 片面强调供给的经济政策， 实行一种把国家干预主义与市场自由主义结合起来的 宏观经济调控政策 ，既 强调需求，也不忽 视供 给的作用，
14、是一种 双管 齐下的 供 求并重 经 济 政 策， 主要 是 供求并重 的财 政政 策 。 新 凯 恩斯 主 义 政策 主 张 供求 并重 的财政政策。 一方面， 新凯恩斯主义重视国家干预经济， 认为市场会失灵。 市场失灵包括三方面： 市场的不完全性、 外部性和公共产品的提供。 如果政府能 制定适当的政策并正确实施就可以有效地弥补市场缺陷。 另外， 由罗 默等人提出 的内生增长理论指出经济长期增 长 的 重 要 源 泉 是 经 济 中 具 有 广 泛 外 溢 性 的 各 种 创新活动、 研究开发以及人力资本投资， 从另一个角度阐释了政府的作用。 另一 方面， 新凯恩斯主义也强调总供给管理， 充
15、分重视市场的活力。 新凯恩斯主义认 为政府缺陷也是普遍存在的。 市场能够高效率地传递信息， 并且存在良性的激励 机制， 如果将市场机制适当地引入经济领域就可能有效地避免政府行为的缺陷。 克林顿振兴美国经济的 综合经济发展计划 将削减赤字、 平衡 预算放在非常 重要的位置。但是，克林顿的平衡预算已不同于 20 世纪 30 年代以 前自由放任 的保守的 平衡预 算政策 ， 也不同于里 根总统 通过降 低 最高边 际税率 的减税政策 来实现预算平衡的供给性政策， 而是一种增税与减支并举的国家于预型的平衡预 算政策。 克林顿 的增税 ，以提高 最高边 际税率 的方式进 行， 也就是 增加富人的 税收。
16、 克林顿的减支， 也不是简单的减支， 而是在减支的同时， 重视政府的作用， 对支出进行结构调整， 注重未来投资、 对高科技投资、 促进民间小企业发展以创 造更多的就业机会。 克林顿更重视通过收入再分配实现结果公平， 避免贫富差距 的进一步扩大。 克林顿振兴经济计划明显地吸收了罗默等人提出的内生经济增长 理 论 的 成 果 ， 注 重 政 府 调 节 经 济 的 质量 ， 鼓 励 和 支 持 有 利 于 人 力 资 本 、研究 开发等具有广泛外溢性的各种创新活动的投资。 总之， 克林顿增税减 支的国家干 预型的平衡预算本身不是目的， 而是为了重振美国经济， 为美国经济的长期稳定 增长创造良好的条
17、件。 克林顿一系列增税减支、 鼓励民间投资和对未来投资的需求、 供给并重的经 济政策取得了较好的效果。有关资料显示，美国 GDP 增长率，1993 年 3 月到 2000 年年均达 3 5 4 ， 高于同期世界经 济年增长率约 2 5 的增长幅度， 在 90 年代后半期还有 愈益加快之势。1996- 2000 年，美国 GDP 的 历年增长率 分别为：2 8 、3 9 、3 9 、4 、4 1 。 其中，1999 年第四季 度和 2000 年第一、 二季度， 按年率计算， 还分别增长 8 3 、 5 2 、 6 1 。在 GDP 快 速 增 长 的 同 时 ， 通 货 膨 胀 率 、 失 业
18、率 却 在 下 降 。 通 货 膨 胀 率 从 1980 1991 年年均 4 2 ，降到 90 年代 后半期年均 2 ；失业率从 1992 年的 7 4 ，降到 2000 年 5 月的 4 1 的水平。随后财政预算状况也大有 好转，赤字在 1993 年曾破记录地高达 3167 亿美元，到 1996 、1997 年已分别 下降为 1073 亿美元和 226 亿美元， 并从 1998 年开始有盈余。 1998- 2001 年财 政盈余分别为：692 亿 美元、1 244 亿美元、2 370 亿美元、1 270 亿美元。 五、美国财政政策演变对我国的启示 ( 一) 财政政策应该 根据宏观经济环境的
19、变化而变化。 美国近一百年财政政策的变迁告诉我们： 经济环境不同， 经济政策也应不同， 财政政策也不例外。20 世纪 30 年代经济出 现大危机， 市场失灵， 政府干预经济 成为必要， 以政府干预为特征的扩张性财政政策大派用场； 大危机之后， 近 40 年的政府干预使政府介入经济过多， 导致政府失灵， 市场的力量回归， 供给学派 的减税政策在 20 世纪 80 年代大显身手；20 世纪 90 年代，市场和 政府的双重 力量都得 到重视 ， 供给和需求 全面管 理的财 政政策使 美国经 济维持 了较长期的 强劲增长。 财政政策应该根据总需求和总供给的失衡结构进行适时调整是市场经 济的必然要求，
20、这一点对我国财政政策的制定和调整非常重要， 我国应该从美国 财政政策的经验和教训中吸收有益的东西。 ( 二) 财政政策应该 有利于科技进步和人力资本水平的提高。 美国经济 20 世纪 90 年代长期的强劲增 长离不开财政政策对科技进步和人 力资本水平的刺激和支持。 我国科技投入水平较低， 影响了我国的经济竞争力和 发展潜力。 我国人力资本的投入也较少。 我国人口众多， 若能将人口负担转化为 人口资源， 提高人力资本水平， 将对我国经济产生深远和长期的影响。 财政政策 在促进科技和人力资本水平的提高方面可以起到一定的作用。 我国应该利用财政 政策积极扶持教育、 科技、 卫生和健康领域， 全面实施
21、义务教育， 提高中等教育、 高等教育 和职业 教育水 平， 并大力提 高卫生 水平和发 展健康 产业， 提高国民的 身体素质， 最终实现全国科技水平和人力资本水平的跃升， 为经济的长期发展注 入活力。 ( 三) 财政政策应该 供求并重并适时调整。 美国 20 世纪财政 政策的演变说明， 任何时候，只关注总需求或只关注总 供给都不行。 只关注总需求， 片面实施刺激总需求的政策， 会使总供给与总需求 失衡， 出现 滞涨 ； 只 关注总供给， 而忽视总需求， 也会使总供给与总需求失衡， 导致经济衰退。 财政政策应该供求并重， 并根据总需求和总供给的失衡结构进行 适时调整或微调， 才能使经济保持长期、 健康和稳定的发展。 改革开放以来， 我 国财政政策对经济的健康稳定发展功不可没， 但财政政策过多地关注总需求， 而 忽视总供给， 出现一手硬和一手软的现象， 应该引起注意。 我国财政政策的制定 应该吸取美国的经验， 财政政策要供求并重， 并根据总需求和总供给的失衡结构 进行适时调整或微调 。
