1、我国风电产业发展政策的变迁研究基于支持联盟框架分析第 1 期(总第 243 期)J 且此我术很讲 No.l (General, No.243) 2014 年 1月 Jan.2014 JO 山 nalof Indus 创 alTeclmol 明 1Economics 我国风电产业发展政策的变迁研究一一基于支持联盟框架分析黄栋常鸣明(华中科技大学，武汉 4374) 摘要我国风力发电产业经过 30 年的发展，政策引导发挥了十分重要的作用。支持联盟框架认为政策是矛盾与冲突的产物，本文提出贯穿我国风也产业政策变迁的两大联盟环境派与发展派，他们的深层核心都是为了国家经济发展和人民生活水平的提高，但在政策核
2、心层面两派在系统内外的政治经济等因素的影响下通过政策取向学习，对政策的变迁产生了重要影响。 关键词 支持联盟框架风电产业政策变迁 DOI:10.31 药 9/j.i 臼 n.14-910X.2014.01.018中图分类号四 69.22(文献标识码)A 近年来，随着全球能源资源和环境问题的日提出支持联盟框架，经过数十年的不断完善，该益突出，应对全球气候变化成为世界各国不得不框架已成为西方较有影响力的政策过程理论之一，面对的重大问题。而风电经过数十年的发展，已已被美国、加拿大、澳大利亚以及西欧的许多学经成为国际上公认的开发成本低，技术成熟且极者所应用。支持联盟是指这样一种框架;由来自具发展前景的
3、可再生能源之一，越来越受到世界不同职位(选举和行政机构的官员、利益集团的各国的高度关注。我国的可再生能源一直保持着领导人、研究者等)并具有以下特征的人组成，高速发展的势态，风电产业经过;十一五;期间他们(1)共享一个特定的信仰系统一一一套基连续翻番的高速发展，截至 2012 年装机量达到本的价值观、因果假设和对问题的感知(2) 长 7532 万千瓦，位居世界第一。然而，高速发展的时间内对一项协调行动毫无争议;1。联盟内的成背后却也逐渐暴露出越来越多的问题。我国风电员之所以能够展开长期深人的合作，对同一问题的开发与利用已有数十年的历史，期间颁布并实表达一致看法，正是因为他们享有一套共同的基施了大
4、量相关的政策法规，目前国内对风电产业本价值观。因此，框架认为成员之所以结成支持的研究，多从可持续发展及财税支持等方面进行，联盟是因为成员拥有共同的信仰而非利益。支持少有专门对我国风电发展的相关政策法律以及其联盟框架将每个联盟的信仰系统分为 3 个层次:变迁的研究。而支持联盟框架对于长期的政策变深层核心信念，政策核心信念和次要方面。其中迁具有良好的解释力，因此本文拟从支持联盟框深层核心信念类似于宗教版依是一种很难发生改架对我风电产业政策的变迁进行研究与解释，以变的由根本的、规范的原则理念所构成的核心;期为风电产业发展政策研究提供一个新的视角。政策核心信念则是接近核心的基本战略和政策定位，以在政策
5、领域或政策子系统中实现根本核心 1 支持联盟框架理念为目标;次要方面由各种必要的工具性的决上世纪 80 年代，萨巴蒂尔和简金斯一史密斯收稿日期:2013 一册-Q2 作者简介:黄栋，华中科技大学公共管理学院城市管理系副教授。研究方向:新能源与可再生能源产业政策、技术创新与低碳经济。常鸣明，华中科技大学公共管理学院硕士研究生。研究方向:低碳经济及可再生能源产业政策。第 1 期(总第 243 期)?止住术报畔 No.l (Gene 时.No.243) 2014 年 1 月Joo.2014 Joumal of Industrial Technolo 国 calEcon 悦目明定和信息搜索所构成，以在
6、特定政策领域实现政与企业所认知，因此些阶段的政府支持与主导对策核心理念为目标2。支持联盟内的成员因为共风电产业的发展起到了十分重要的作用。同的信念而结合成联盟但这并不意味着他们都有 2.2 1995 -2(泊4 年:政策引导进口阶段着完全一致的信念体系，因此支持联盟假设联盟;丸五;期间国家计委交通能源司根据我国各内的成员对关于政策核心的问题都有着基本相同地风力资源、地理条件、地方经济发展水平以及的共识，但次要方面，表现出的一致性则会降低。电网覆盖情况，提出国家;九五;风电场建设规该框架认为资源的分配，规则的制定等都是支持模将超过 40 万 kW5o1995 年底通过中华人民联盟之间互相竞争的产
7、物。在过去的数十年里，和国电力法，规定电力生产企业要求并网运行。该框架在国外被运用到包括教育、国防、能源、同年，电力部计划司下发关于 1995-2(则年全毒品管制等一系列包含实质性政治冲突以及技术国风力发电发展计划有关问题的通知，该通知要性的案例中。国内学者余章宝通过对支持联盟框求各地政府要负起本地区风电发展的管理责任，架的系统介绍与案例分析，认为支持联盟框架对同时也提出加大投资力度、拓宽资金渠道等要求。于分析和理解近年来我国各地所发生的有关经济 1996年 3 月，原国家计委推出了;乘风计划发展与环境保护的政策变迁，具有十分重要的启促成国内企业与国外风电公司合资成立风电设备示作用3。依据支持
8、联盟框架的逻辑，我们可以生产公司，引进机组制造技术。1997 年原国家经看出该框架作为一种工具，能够把各级政府不同贸委利用;双加;技改贷款支持了总容量为 9 万部门以及相关企业，社会公众和新闻工作者聚合千瓦的大规模风电建设项目。1999 年国家计委和在一起，形成支持联盟，对政策的制定以及社会科技部联合颁布了关于进一步支持可再生能源信念的转变产生重要的影响。发展有关问题的通知，要求;在电网弃量许可的 2 我国风电产业发展政策的变迁历程条件下，电力部门必须全额收购风力发电;02C 削 2.1 1985 -1994 年:政策启蒙阶段年，原国家经贸委组织实施了;国债风电;项目，自 1941 年丹麦制造
9、全球第一台现代风力发电安排建设国家示范风电场项目，极大地促进了国机组以来，风力发电一直未能得到推广，相关技内风电设备制造企业的发展。到 2刷年，我国风术也基本停滞不前。直到上世纪 70 年代全球石油电装机总量容量达到 74.3 万千瓦。从这 10 年的涨价，风能发电技术终于在欧美等国家获得重视发展不难看出政府对风电产业发展的重视与支持。并开始快速发展。中国在这方面起步较晚，1980 由于进口风电设备价格昂贵，想要取得长足发展，年，发展风电首次被国家计委和国家科委列入国不再受制于国外风电企业，只有提高国内风电设家科技攻关计划。1986 年 4 月，我国第一个风电备生产水平，加大研发投人，提供更多
10、的资金支机场在山东荣城建设完成且实现并网发电。1991 持。年全国风力发电建设规划会议上提出;九五;期 2.3 25-2 年:政策支持本土企业迅速发展间装机力争达到 1万千瓦的宏伟目标，而此次阶段会议也吹响了我国风力发电开始进入工业化进程 25 年，可再生能源法颁布，确立了可的号角4。同时，在进口风电设备关税方面，我再生能源总量目标制度、可再生能源并网发电审国从 1990 年开始对进口风机实行增值税与关税免批和全额收购制度、可再生能源上网电价与费用税的优惠政策。这些在很大程度上体现了政府主分摊制度、可再生能源专项资金和税收、信贷鼓导的计划经济特征，由于经济发展任务重，新能励措施等重要的法律制度
11、，为风电提供了法律和源带来的外部效应与巨大的社会价值并不被社会政策保障。27 年，国家发改委、科技部发布一 138 一第 1 期(总第 243 期)A 且 k 教术任讲 No.l (General, No.243) 2014 年 1月 JW1.2014 JO 山 nalof Ind 回 alTechnol 明 cal 忌)()noucs可再生能源中长期发展规划，提出装机量在家电力监管机构和国务院财政部门，按照全国可 25 年 126 万千瓦的基础上，到 2010 年 5万千再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达瓦，2 但 0 年 3 则万千瓦，可再生能源发电装机容到的可再生能源发电量占全部
12、发电量的比重，制量占总装机容量的 30%以上。28年 3 月，可定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电再生能源发展;十一五;规划提出到 2010 年，的具体办法，同时还明确这项工作由国务院能源全国风电装机量达到 1000 万千瓦。然而由于风电主管部门会同国家电力监管机构督促落实;02011 产业的迅猛发展，到 28 年底总装机量已达到年，国家能源局下发关于加强风电场安全管理 12万千瓦，远远超出规划装机量。在这种高速有关要求的通知，要求高度重视风电产业质量管发展甚至略显失控的背景下，2 年 9 月，国家理。2012 年，国家能源局印发关于规范风电开发改委等部门指出，要贯彻国务院批转发展改发
13、建设管理有关要求，要求强化执行风电项目核革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建准制度，新核准项目必须考虑电网送出条件和风设引导产业健康发展若干意见的通知文件精神，电消纳市场，加强用电需求侧管理，积极开拓风提出;严格控制风电装备产能盲目扩张，鼓励优电市场，提高风能利用效率比。同年 7 月，国家势企业做大做强，优化产业结构，维护市场秩发改委印发可再生能源发展;十二五;规划，序;。最终，2010 年完成新增装机量 1890 万千瓦，国家能源局印发风电发展;十二五;规划，这总装机量达到 4473 万千瓦。同年 7 月，国家发改两个规划提出了;十二五;期间中国风电的发展委发布了关于完善风力发电上网电
14、价政策的通思路。11 月，中共十八大报告提出，要大力推进知，决定将全国分为四类风能资源区，相应制定生态文明建设，努力建设美丽中国，推动能源生风电标杆上网电价。借着京都议定书CDM 机产和消费革命，支持节能低碳产业和新能源、可制与可再生能源法的推动，风电产业迎来了再生能源发展，确保国家能源安全。这一系列法飞速发展，不论是长期规划的支持还是对进口部规政策与规划的出台，体现出政策由;十一五;件、原材料等税收政策的调整，都表明了国家对期间促进保障风电高速发展，向注重风电场质量国内风产业，尤其是国内风电企业的扶持态度。与安全的转变，同时对风电项目核准，提高风能 2.4 2010 年至今:政策引导产业健康
15、发展阶段利用效率等也提出了新的要求。以下是 1995 向 2010 年 4 月，修改后的可再生能源法开2012 年风电装机量和年增长率图。始施行，明确规定;国务院能源主管部门会同国 140 120 累计装机量(万千瓦)100 年增长率(翌 80 60 40 20 O ，0，0，-;抖矿气守护毛伊乎?矿矿币 P 飞tY飞萨矿矿币伊校、 书|-累计制量一年增长率|图 11995 -2012 年凤电累计装机量及年增长率数据来源:中国风能协会139 一第 1 期(总第 243 期)A 此我未提讲 No. 1 (General. No 且 3)2014 年 1 月Jan.2014 Journal of
16、Industrial Technolo 再也必 Enomics 图中所显示出的装机量的增长趋势以及年增时，中国也成为世界上最大的能源生产国与消费长率的变化，都与相关政策的出台与实施有着密国。在经济发展的同时，能源资源禀赋不高，人切的联系。均拥有量低等问题也已成为社会各界关注的问题。通过对中国风电发展近 30 的政策变迁梳理与早在 20 世纪 80 年代初，国家就提出了;开发与分析，作者发现这其中始终存在着由于不同价值节约并举，把节约放在首位;的发展方针7。然取向而不断冲突，不断妥协，并最终促使政策发而仍有相当一部人持着;化石能源开发利用成本生变化的两派。在风电发展的初期，两派的冲突最具竞争力;
17、的观点，不支持新能源的开发与利主要表现为是否要发展风电，发展风电是以进口用。因此，环境派与发展派在此问题上产生冲突。为主导还是本土化发展为主导等问题的讨论上。随着科学发展观的提出，建设资源节约型、环境而在风电发展的中后期，两派的冲突则转变为对友好型社会的要求已经为社会所接受并认识到其快速圈地扩大电场还是分析观测筛选确定最佳风重要性，大力发展新源与可再生能源已成为保护电场建设地点以提高风电利用效率等问题的讨论。生态环境、应对气候变化和实现可持续发展的必在此本文将支持风电发展并主张谨慎扩大风电建然要求。在这个过程中，环境派与发展派在风电设与提高效率的联盟命名为环境派，将初期不提发展的;质;与;量;
18、的问题上也产生分歧，前倡风电发展中后期要转为要求风电迅速扩张固地者注重风电场并网发电等的效率，后者刚更注重的联盟会员名为发展派。支持联盟框架认为，政风电装机量的完成。但是归根结底，这些环境派策是冲突的产物，而风电产业政策的变迁也正是和发展派同属一个支持联盟框架，最深层的核心由于环境派与发展派的冲突妥协与不断学习才逐信念都是为了保障国民经济长期平衡较快发展和渐发生变化，因此作者认为支持联盟框架对我国人民生活水平持续提高。风电产业政策变迁具有很强的解释力。3.1.2 政策核心信念:环境派与发展派的冲突 3 支持联盟框架下的我国凤电产业发展政支持联盟框架认为政策的变迁是联盟间冲突策变迁分析妥协的结果
19、，纵观风电发展的历程，两派在政策风电产业发展经过近 30 年的发展，取得如今核心信念方面的冲突主要是两个问题:发展与不的成绩，与政策的引导与支持是分不开的。接下发展的问题，重;质;还是重;量;的问题。来将利用支持联盟框架从系统内部的深层核心信(1)发展与不发展的问题念，政策核心信念和政策取向学习，以及系统外煤炭资源储量为世界第二，这为我国经济快部的国内外影响这两个大的方面对我国风电产业速增长提供了基础，但是这种粗放式的经济增长发展政策变迁逻辑进行解释。是难以维系的。我国不仅面临着人均资源占有量 3.1 系统内部:深层核心信念、政策核心信念和低的问题，同时，自然资源过度开发与资源过度政策取向学习
20、消花和利用效率低等问题，也直接制约了我国的 3.1.1 深层核心信念:保障国民经济发展和提高可持续发展。在此背景下，提高能源效率，发展人民生活水平新能源与可再生能源成为我国实现现代化和全体自 20 世纪 70 年代末实行改革开放以来，中人民共同富裕的必然选择。然而，水能、太阳能、国的政治、经济、文化各方面都取得了长足的发生物能、风能、地热能等一次能源不像原煤、石展。为实现全面建设小康社会和建设社会主义现油、原油、天然气等可以直接开采利用。以风能代化国家的目标，经济建设一直是重中之重。为例，运用风能发电，那么就涉及到叶片、控制 2010 年中国超过日本成为世界第二大经济体，同系统、发电机、齿轮箱
21、、塔架主轴、偏航系统和-140 一第 1 期(总第 243 期)J 民.:J.钱术佳恃 No.1 (Gener 司.No.243) 2014 年1 月 J 胆.2014Journal of Industrial Teclmolo 周吃喝 1Econou?cs 轮毅等硬件的制造问题，这些部件的制造工艺及导时，最有可能发生跨越信念体系的以政策为导技术都需要前期大量的投入。此外，风机的示范向的学习2。对于风电产业内存在的环境派与发应用、重点攻关与推广，再到风机的系列化和标展派，正是因为对风电发展持不同的态度，在政准化，都将耗费相当多的人力物力。但实现能源策方面存在着冲突，而这近 30 年来风电发展的
22、政结构调整，转变经济发展模式和发展生态文明都策，实际上也是这两派通过政策取向学习最终达要求加大对新能源的开采与利用，因此发展不发成的妥协。展风电，关键在于对其经济效益和社会效益的考(1)环境派的主张与依据量，这也是风电发展前期的主要冲突所在。环境派在风电发展初期支持风电的开发利用，(2)重;质;还是重;量;的问题后期又坚持风电的发展不应过快，不应以装机量在风电产业发展的初期，因为技术水平的限来代替发电量。这部分组成人员包括了部分政府制，我国的风电机组决大部分都采取了国外直接部门，风电行业从业者，部分学者与技术人员，进口的方式，因为风机工作地点多位于风沙多、关注可再生能源发展的媒体和人群。他们认
23、为，气候环境较为恶劣的偏远地区，因此对风机的质发展可再生能源是实现可持续发展的必然要求。量有着很高的要求。为了鼓励风电发展，政策引由于长期以来煤炭等化石能源占据我国能源结构导方面一直倾向于直接在进口整机和零部件的方的主导地位，粗放的增长方式导致能源短缺、环面给于关税和增值税的优惠或减免。这种财税支境污染等问题越来越严重。此外，自然能源的大持政策直到 28 年才有所转变，开始对整机和零量消耗导致世界能源价格上涨，这也使得我国节部件采取先征后退的方式，所退税款用于提高国能减排的目标更加难以实现。因此，我国必须转内企业自身创新能力和新产品的研发。财税政策变经济发展方式，通过提高能源使用效率以及加对于
24、风电产业的发展起到了最直接的推动作用8。大对可再生能源的投入使用，建立起清洁、高效、然而，我国风电产业发展的规划往往是以装机量可持续的能源体系。风能的开发与利用是更好代替发电量为标准来衡量该行业的发展，这就使的选择。与其他可现生能源相比，风能是一种几得我国风能发展政策更像是一种产业政策，而不乎没有环境损害的能源。例如生物质能可能会有像是能源和环境政策9。此时，发展派是主张并浪费水资源和;与粮争地;等问题出现，而水力支持这种发展模式的，然而环境派则认为风电产发电对周围生态平衡的影响巨大10。此外，风能业的发展应该采取更谨慎与有效的方式发展，认不会枯竭，且能在很大范围内取得，具有很好的为包括选址，
25、基础设施建设，以及风电设备的调开发前景。发展风电要注重选址与并网。环境试运行以及并网等问题都应予以更多的关注。这派认为，政策的鼓励与倾斜，给风电产业带来了种关于;质;与;量;的冲突所产生的后果本文更多的发展动力，但是这不并不意味着风电的发在后面还会更多地描述。展应该走;跑马圈地;的路线。风电厂的选址应 3.1.3 政策取向学习:支持联盟框架认为，一个该更多地考虑到风能源是否丰富，风向是否稳定，政策倡议联盟寻求权力，以便把核心理念转化为环境气候是否适宜等问题。同时，选择有利的地政府政策形来确定风力发电机的安装位置，还要考虑到土他们可能放弃较为次要的理念，甚至采纳对地利用率，安装运输条件的问题。反
26、过来，风电立联盟的一些核心理念，作为政府政策的将要方场的选址又决定了对风力发电机型的选择。总之，面。同时该框架假设，当存在声望很高，迫使来风电场的选址不应是不顾产出与效益的一味圈地，自各个联盟的专业人士都来参与且由专业规范主这对风电场的运营发电以及资产回报都有着极为一 141 一第 1 期(总第 243 期)No.l (General. No.243) .x.此我术佳溥 2014 年 1月 Jan.2014 Journal of Industrial Technol 明 1卫)nomics 关键的影响。另外，装机量的多少并不等同于发动过程中会产生巨大的噪声，虽然风机多建在远电量的多少，也不等同
27、于上网电量。近年来，我离城市的地方，可是仍占用了大量的土地。环保国风能发电量未能与迅速增长的风电装机量保持人士还认为，无论是在偏远地区还是近海领域，一致，主要是由于传输及电网建设不足以及可再风机叶片的旋转会导致鸟类撞上风机而死亡。同生能源配额政策的缺乏，而该政策正是能够强制时输电线路产生的磁场会扰乱鸟类的方向感，影要求电力公司增加可再能源发电，而不仅仅是增响附近鸟类的繁殖筑巢等14。发展风电应该快加装机量11。风电设备生产企业需要提高自身速扩张风电场。随着政府一再表明发展风电势在的研发能力。虽然我国风电国产化在过去 10 年取必行，并出台相关财税政策支持风电发展，一部得了很大进步，但是关键核心
28、技术的缺乏，仍然分开发商和风电企业认为此时应该快速扩大风场。使得国产风机在投入使用后故障率较高，维修成十一五期间，我国风电装机量的年平均增长率达本过高，这都要求我国风电设备生产企业要在产到105%，是同期全球风电装机量增速的 7 倍15。业发展和产品研发技术创新创新方面技人更多。但是在这背后也有一个有趣的现象，由于在 2 制(2)发展派的主张与依据年国务院关于投资体制改革的决定中规定:发展派在风电发展初期不主张发展风电，甚;总装机容量 5 万千瓦及以上项目由国务院投资主至有一部分人从始至终都不认同风力发电产业。管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门还有一部分发展派在风电发展的后期，认为风电
29、核准。;结果报告显示，2 年的 187 个风电审批产业的发展应该迅速扩大，抢占土地与市场。发项目，有 111 个都是 4.95 万千瓦，这也造成了引展派的成员同样包括了一些政府部门，传统能源起社会争议的;4.95 万千瓦现象;。行业的从业者，某些电力公司，认为风电产业同 3.2 系统外部:活跃因素促使凤电发展的政策核样破坏环境的环保人士和不认同风电发展的媒体心的次要方面修正与部分专家学者。他们认为，煤炭石油等化石这种动态的系统事件，会改变政策子系统参能源更具有竞争力。化石能源具有价格低廉，容与者遇到的限制条件和机会，它们就成为影响政易开发等特点，而风力发电成本在火电的 2 倍以策变迁的主要动态元素。与此同时，它们也给政上，且前期投入大，技术要求高，维护成本高。策子系统的参与者带来了持续的挑战，因为政策同时，在相同容量条件下，风力发电年发电量仅子系统的参与者必须学会怎样预测变化，并做出相当于燃烧
