1、试论反腐倡廉建设中的公众参与摘要：随着社会的发展、民主进程的推进，人民的权利意识日益觉醒，反腐热情日益高涨，但现实生活中却存在着种种制约公众参与度提高的因素，本文论述了反腐倡廉建设中公众参与的概念及其意义，通过分析我国反腐倡廉建设中公众参与存在的若干问题，针对性地提出几点完善措施以期提高反腐倡廉建设中公众参与的有效性。关键词：公众参与 反腐倡廉 常态化近年来，伴随着南京“天价烟” 、贵州瓮安“6.28”等腐败事件的披露与曝光，腐败问题被直截推到公众的视野之下，在这些事件的揭露过程中更离不开网络舆论、人民大众的力量，事实证明，群众在反腐败斗争中可以发挥重要作用。但目前我国的反腐倡廉建设仍停留在表
2、面，没有形成相对完善合理的反腐倡廉工作体系，民众的反腐意愿无法得到有效实现，如何理清思路、拓展渠道、完善机制，充分发挥人民群众在反腐倡廉中的重要作用，推进公众参与到反腐倡廉建设中已成为当下亟待研究与讨论的课题。一、 “公众参与”的概念公众参与理论起源于英国普通法上的“自然公正原则” ，即“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他们的意见” 。规范意义上的公众参与，是指公共权力在立法、制定公共政策、决定公共事务或公共治理时，由公共权力机构通过开放途径，从公众和利害相关人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。反腐倡廉建设的“公众参与”是指公众以提
3、供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与并影响反腐倡廉工作的进行与开展，是现代民主政治的一种具体表现。二、公众参与反腐倡廉建设的意义（一）是巩固中国共产党执政地位的基础密切联系群众，事关党的生死存亡，也是反腐倡廉能否取得最大成效的重要保证。腐败问题，说到底是一个脱离群众、滥用权力、以权谋私，损害广大人民群众利益的问题，是党群关系受到破坏和削弱的表现。公众参与反腐倡廉，就是要真正贯彻党的群众观点和群众路线，把权力置于人民群众的监督之下，以党风廉政建设的好转取信于民，始终与人民群众保持血肉联系。（二）民主政治建设的根本要求实行切实而广泛的民主是政治文明的本质要求。民主的实质是一切权力属于
4、人民，即人民当家作主；民主的根本目的，在于按照大多数人的意愿，进行科学决策，高效透明的运作公共权力，为人民创造丰富的物质和精神财富；民主的内在要求是公共权力由人民授权、公共权力的运作过程接受人民群众的监督。公众参与反腐倡廉建设也就是将权利回归到人民的手中，使人民群众担负起监督政府行政的责任，监督政府官员践行“为人民服务”的宗旨，切实提升政府的行政执法能力，也是我国民主政治建设的根本要求。（三）是和谐社会构建的必然选择社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。和谐社会这六大特征是相互联系、相互作用的。而民主法治是最基本的特征，是和谐社会的制
5、度平台，是构建和谐社会的重要前提和保障。民主政治的实现与公众参与又是密切联系的，公众参与反腐倡廉建设，有利于群众反腐意愿的实现，进而缓解人民内部矛盾，进一步深化行政民主化、公开化程度。民众将更容易通过制度化的参与渠道表达自身意愿，进一步提升法律意识，增强法律的实施效果，促进经济、政治、社会和文化的全面发展，因此坚持群众路线，推进公众参与反腐倡廉建设成为当前和谐社会构建的必然选择。三、当前公众参与反腐倡廉工作中存在的问题（一）思想认识存在偏差首先从官员角度分析，部分官员存在严重的官本位思想，无视群众、无视民意，在行政执法工作中很容易造成民主观缺失，在行政决策时缺乏公众参与意识，从而导致决策过程规
6、避公众参与程序，或者虽然吸纳公众参与，但也是走走过场，流于形式，严重堵塞了民意通道。其次从群众角度出发，一部分群众缺乏对自身合法权益维护的意识，也有一部分群众虽有民意但是无法得到有效诉求，不仅仅是由于途径、方式的有限和缺乏，也在于对诉求有效性存在疑问，更担心在保密不当的情况下，个人人身安全是否能够得到保障，一系列问题严重削弱了公众参与反腐倡廉建设的意识；另外在群众中存在一个特殊的群里，即中国 4.8 亿网民，现代网民利用网络的传播性、快速性、隐蔽性等特点，寻找了发泄民怨，诉求民意的新途径，使这一部分网民成为公众参与的又一大群体，但在数量、力量、以及效果上都十分有限，而且缺乏统一的思想引领，仍然
7、处于相对盲目的状态。（二）制度政策完善度不够目前，对于反腐倡廉的工作重视程度有目共睹，然而在对大方向得到充分把握的基础上，对于细节的追求仍有诸多不尽人意之处。关于“反腐倡廉建设”的相关纲领性文件已十分充足，但是对于具体的公众参与反腐倡廉建设的体制、机制，配套制度均存在严重的缺陷。尤其是对公众参与的有效形式、对相关保密制度、监管制度等方面严重匮乏，制度层面的不完善了，进一步影响了公众参与的有效性。（三）参与渠道不够畅通首先是缺乏有效的民意畅通渠道，民众参与缺乏有效途径。目前，我国公众直接参与反腐倡廉的基本形式和途径是举报，通过知情公民向司法机关或行政监察机关检举贪污、腐败人员及事实，再由专门机关
8、的查证落实，最后由司法机关或行政处罚机关依法作出处理，从而达到打击贪污、腐败行为的目的。虽然，伴随着反腐倡廉建设的逐步深入，在一定程度上，部分单位、部门已提高重视程度，开始尝试新的民众参与途径，然而，这些途径的实际可操作性仍待考验，措施的多元性、常态化建设仍待努力。其次，民意诉求的后续处理力度欠缺。由于权职分工、官本意识以及利益摩擦关系的存在，很多情况下，对于民众所反映、举报的情况，无法得到有关部门的有效处理，甚至产生了积压、延办等问题，严重妨碍民主监督，并在一定程度上打击了民众参与的主动性与积极性。四、如何在反腐倡廉建设中实现公众参与（一）提高公众素质，大力培养公众的反腐倡廉意识和主动参与性
9、公众具有参与反腐倡廉的能力首先就是要培养公众的素养，公众的知识水平达到一定程度，素质达到某一程度，反腐倡廉的自我意识得到充分的唤醒，公众参与常态化反腐倡廉建设才有可能。因此要以提升公众素养作为实现公众常态化参与反腐倡廉建设的首要前提，增强公众的反腐倡廉意识。一是要强化主体意识。人民群众作为历史的创造者，理应成为社会主义建设的主体，政府的执政行为说到底是为了满足人民的物质文化需求，为了构建一个安定、和谐的外部氛围，拥有一个和平有序的社会。政府的行政权利源于人民，因此人民群众理应有权利对政府的所作所为知情，并监督其行政行为。二是要树立反腐倡廉的意识。目前很多群众存在思想上的偏差，认为反腐倡廉是纪检
10、监察部门的职责，与我们普通百姓无关。也许这种认识上的误区，与政府平时反腐倡廉工作的不彻底、不透明有关，但从人民群众的角度出发，这是自我维权意识的缺乏。所以要树立起常态化的意识，逐渐形成如“消费者权益保护”般的维权意识，促进公众参与反腐倡廉建设的常态化。三是建立对公众预防和反腐败教育的机制。提高公众思想素质，完善的教育机制是必不可少的。要明确宣传主体和对象，将反腐倡廉教育融入到学校教育中，融入到职业教育以及社会道德教育中，形成全社会反腐倡廉的良好学习氛围，逐步建立起牢固的反腐倡廉思想防线，促进公众参与到反腐倡廉建设的宏大工程之中。（二）强化公众主体地位，提高制度制定的合理与合法性法律制度的建立制
11、定其目标是为了进一步规范政府与公众的行为，促进社会的安定有序，最终目标仍然是为了维护人民群众的根本利益。因此在制度建立与完善的同时公众的参与是必不可少的。反腐倡廉应该说是一个比较浩大的工程，如何在反腐倡廉制度建设中充分融入公众参与的力量，已成为当前面对的难题。因此在制度建设过程中始终强调“以人为本” ，重视公众的潜在力量。1建立公平民主的决策制度每一项制度的建立都与人民群众的利益息息相关，任何一项脱离群众的政策也只是空中楼阁，永远达不到实际效应。因此在对于反腐倡廉建设的过程中，对于制度决策层面上的公众参与起到了一个很好的把关作用，要通过民意调查、听证会、投票、协商等方式，充分了解民众意愿，将其
12、作为制度决策的根本出发点与立足点。2建立完善的举报制度着眼国外的举报制度，美国对检举人的保护主要体现在以下三个方面： （1）依法责成打击报复的领导人停职，并视情节轻重给予处分；（2）雇主不能解雇有检举行为的雇员，也不能为他们造设不安全的工作环境和条件；（3）有检举行为的雇员有权对不合理的工作安排提起诉讼。 1；新加坡反贪污法第34条对举报人作了如下特别保护规定：“（1）除下文有规定的外，对本法所规定的犯罪行为的控告，在民事诉讼或刑事诉讼中不得作为证据接受。证人不得透露举报人的姓名和住址，也不得陈述可能导致举报人被发现的任何事情；（2）如果在民事诉讼或刑事诉讼中作为证据或应受检验的任何书籍、文件
13、、报纸中包含举报人的姓名、形象或其他可能导致举报人被发现的内容，法院应在诉讼开始之前隐去这些内容，并在必要时销毁这些内容，以保护举报人不被发现。 ”2 这些规定体现了对举报人精心的保护。相较之下，目前我国的举报制度相对并不完善，虽然近几年相关部门逐步出台了一些政策制度，但是由于法律没有明确规定举报案件的查办期限、举报案件的具体查办单位等详细落实细节，尤其在保密制度以及对证人的保护制度上存在严重的缺失。只有在充分保护举报人安全的基础上，才能使公众参与反腐倡廉建设成为现实与可能，举报制度、证人保护制度的完善成为公众参与反腐倡廉建设的必然要求。3建立表彰奖励制度据财经杂志对1987年2010年120
14、个高官贪腐样本的统计，比例最高的案发方式为“由他案引出” ，占到60.44%，被举报的占25.27%，足以表明举报制度在反腐倡廉建设中的重要地位。因此为了鼓励公众的举报积极性，人民检察院和行政监察机关除进行精神鼓励以外，还应该探索建立表彰奖励制度。尝试多方筹措资金，建立参与反腐败的表彰奖励制度和专项奖励基金，对反腐败信1参见梁国庆主编：中外反腐败实用太全 新华出版社 1994 年 1 月版第 124 页2引自刘国雄：新加坡的廉政建设 人民出版社 1994 年 9 月版第 7980 页。访举报有功者进行重奖，对反腐败有特殊贡献的群众，授予一定的荣誉或称号，享受一定的政策和物质待遇。如此，将更有利
15、于吸引更多的人参与反腐倡廉建设中，从而更有利于查处违纪违法行为，进一步推进我国公众参与反腐倡廉建设的常态化进程。（三）重视公众力量，拓展公众参与有效渠道目前，限制公众参与度的一个重要原因在于渠道的有限，以及现有渠道的不畅通，使得民意无法有效到达职能部门，导致群众上访无门、举报无效的情况，因此探索更多行之有效的公众参与渠道成为当务之急。一是要依托网络平台，结合新闻舆论的作用。现今伴随着网络的发展，以及新闻媒体力量的日益强大，一些新的公众参与形式正在出现，如电视辩论、网络论坛、微博互动、手机短信等。利用媒体力量实现反腐倡廉建设的案例已不胜枚举，足以证明网络、新闻媒体的力量之强大。然而比较现有模式纯
16、属自发性质，缺乏有效的制度保障，也没有完善的网络监管，没有形成一定的规范性模式，因此要对公众运用网络、新闻舆论的做法进行有效引导，使公众参与真正落实到反腐倡廉的关键节点上。二要建立独立于权利之外的第三方专业组织。 “有权利的存在就会有权利的制约” ，因此可以尝试建立独立于行政、司法机构之外的第三方组织，具有专业的业务职能，即反腐倡廉工作。群众可以依托这一组织对腐败现象进行揭露，同时也可以防止由于权利制约，使举报无法得到有效解决的问题出现。另外，第三方组织也可以以自己的组织身份，对反腐倡廉工作进行宣传引导，加大民间第三方力量对反腐倡廉工作影响力和威慑力。三是接受公众外部监管，建立社会评价体系。有
17、效的外部监管可以使权力的使用者受到约束，在一定程度上促使其规范行政，然而在外部监管的同时，还要建立起完善的社会评价体系。对职能部门的行政行为进行评价，摆脱层级考核上可能产生的包庇、走过场等问题，让社会大众成为评价的主体，真正实现公众内部参与、外部监督，将反腐倡廉建设落到实处。结束语建立健全的公众参与反腐倡廉机制，是推动政府改革和决策民主化，促进社会经济协调发展的必要保证，也是建设和谐社会的必由之路。当前，在我国的反腐倡廉建设中已有了很大的进步，尤其在公众参与方面进行了大胆的尝试，但离真正建立起符合中国国情，适合中国社会主义道路的公众参与反腐倡廉机制还有一定的距离，仍然需要加大对反腐倡廉建设中公众参与的挖掘力度，将公众的力量彻底、全面得融入到反腐倡廉建设中。
