1、Comment f1: 温家宝：在国务院第四次廉政工作会议上的讲话 ，新华网，2011 年 3月 26日。试论加强国土资源领域行政监督的整体效能中国国土资源报社 冯培丽改革开放以来，我们党一直把反腐败作为关系党和国家生死存亡的大事来抓。特别是党的十六大以来，认真落实建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要（以下简称实施纲要），取得了明显成效。但同时，我们也清醒地看到，反腐倡廉任务仍然艰巨，一些领域的腐败现象仍然比较严重，一些损害群众利益的突出问题还没有从根本上得到解决。这其中的原因是多方面的，但一个重要原因是我们的监督体系、监管机制还不完善。3月 25日，温家宝总理在国务院第四
2、次廉政工作会议上明确指出，当前反腐倡廉形势依然严峻，任务十分艰巨，专门提到了土地使用权出让、矿产资源开发、土地和房屋征收征用中侵害群众权益的问题。对此，他指出了两方面根本原因，其一就是监督不到位和力度不够，导致对权力缺乏有力约束。建立健全惩治和预防腐败体系，教育是基础，制度是保障，监督是关键。当前，厘清各方职责，理顺各方关系，发挥国土资源领域监管的整体效能，构建有序监管、合力监管的监管格局，已成为当务之急。一、 当前国土资源领域行政监督的现状和特点2行政监督是现代政治和行政体制的重要组成部分，也是现代行政管理的重要环节。我国的行政监督体系由行政机关外部监督和内部监督两个体系有机组合构成。外部监
3、督体系，主要包括政党监督、国家权力机关监督、国家司法机关监督、社会团体监督、人民群众监督和社会舆论监督六个方面。内部监督体系，主要包括政府机关内部的一般监督和专门监督。国土资源行政管理要现代化，必然加强行政监督体系建设。当前，国土资源领域中比较突出的土地使用权出让、矿产资源开发中的腐败问题，以及土地和房屋征收征用中侵害群众权益等问题，风险点存在于从国土资源部门到政府其他具有涉土涉矿业务的有关部门。这其中，既有行政权力运行不科学、不合理、管理不规范的问题，也有行政监督内外部监督衔接不畅、有待整合强化和一些环节监督不到位等问题。国土资源领域行政监督力量的构成，既有行政监督共同性，又有自身的独特性。
4、（一）外部监督力度大并持续加大国土资源部门是国土资源的行政主管部门，但并非与国土资源有关的所有行政管理事务全部集中在这个部门。发改、建设规划、财政、农业、林业、交通、水利、金融等各个部门和行业，都有一些行政管理业务涉及国土资源，相当数量的部门都具有参与管理和监督用土用矿的职能。政府中由具有涉土涉矿管理职能的相关部门组成的管理 格 局 ，构 成 了 国 土 资 源 管 理 的 一 个 相 对 成 体 系 的 范 围 领 域 。近 年 来 ，国 土 资 源 领 域 的 反 腐 倡 廉 形 势 较 为 严 峻 ，相 关 各 方 面 工3作 力 度 都 在 明 显 加 大 。从 2005 年实施纲要明
5、确提出要规范和完善土地使用权出让制度，2009 年中办、国办印发关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见将土地使用权出让、矿产资源开发列入专项治理范围，到 2010 年 8 月中纪委、最高人民检察院、监察部和国土资源部联合启动国土资源领域腐败问题专项治理，进行“两整治一改革” （土地和矿业权交易市场整治，深化国土资源管理制度改革），国土资源领域的反腐倡廉工作力度持续加大。从这几年查办的案件来看，应该说成效非常明显。（二）内部监督体制创新填补监管空白党中央、国务院果断决策，大力改革国土资源管理体制，加强了对国土资源管理领域的内部监管。国土资源管理领域各有关部门（包括国土资源部门），不仅要受
6、到来自本部门上下层级之间的一般监督和来自行政监察和审计部门的专门监督，还增加了国家土地督察机构的专门监督。在 2004 年进行的全国土地市场治理整顿中，我国国土资源管理体制发生了重大变革：一是实行省以下国土资源行政主管部门垂直管理；二是国务院关于深化改革严格土地管理的决定明确提出建立国家土地督察制度。2006 年 7 月 13 日， 国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知发布，国家土地督察制度正式设立。这一重大制度变革的诉求，一方面是通过强化国土资源部门的行业指导和层级监管，另一方面强化土地督察机构对省级政府土地Comment f2: 同上，第 155196页。4管理的监督，以加强
7、中央对各地土地的管理和监督，促使垂直管理后的国土资源部门管理向领域共管的模式转变。近 5年来的实践表明，这项制度在促进土地宏观调控政策和土地管理法律政策落实，具有独特而重要的作用。二、 当前国土资源领域行政监督中存在的问题当 前 ，我 国 行 政 监 督 体 系 在 不 断 完 善 并 取 得 成 效 的 同 时 ，依 然面 临 着 统 筹 协 调 、深 度 配 合 不 足 的 问 题 ，行 政 监 督 体 系 整 体 功 能不 强 ，缺 乏 监 督 合 力 。（一 ）监 管 力 量 职 能 交 叉 ，权 责 和 监 督 方 式 有 待 进 一 步 厘 清 。在 监 督 实 践 中 ，已 有
8、监 督 主 体 、方 式 、渠 道 多 样 化 ，在 丰 富 监督 体 系 的 同 时 ，仍 存 在 职 能 交 叉 ，权 责 和 监 督 方 式 趋 同 的 问 题 。监 督 合 力 当 前 主 要 体 现 在 部 门 、地 区 之 间 密 切 配 合 查 办 重 大 案 件的 协 调 机 制 和 整 体 合 力 ，而 在 查 处 一 般 案 件 方 面 ，由 于 政 府 机 关内 外 各 种 监 督 之 间 的 关 系 还 没 有 理 顺 ，各 种 监 督 主 体 都 程 度 不 同地 存 在 监 督 权 限 、方 式 、程 序 、范 围 等 不 够 明 确 具 体 等 问 题 ，彼 此之
9、 间 也 缺 乏 联 系 和 沟 通 ，工 作 中 往 往 各 自 为 战 ，尚 未 形 成 一 个 严密 有 序 、分 工 合 作 、协 调 互 动 、运 行 高 效 的 有 机 整 体 。监 督 工 作 存在 交 叉 和 空 白 ，有 的 问 题 多 方 插 手 ，有 的 事 情 无 人 过 问 ，有 时 还导 致 在 案 件 受 理 、查 办 移 送 、处 理 等 工 作 环 节 中 相 互 间 的 冲 突 和矛 盾 。（二 ）各 监 督 力 量 之 间 尚 未 形 成 有 效 的 常 态 化 沟 通 协 调 机 制 。国 土 资 源 领 域 内 部 监 督 体 系 中 的 监 察 、审
10、 计 、土 地 督 察 等 专 门5监 督 中 ，在 对 一 些 问 题 的 调 查 、检 查 等 工 作 程 序 基 本 重 复 ，某 个部 门 作 出 处 理 后 不 向 其 他 部 门 移 送 监 督 处 理 结 果 信 息 和 资 料 ，使得 相 同 问 题 的 违 法 者 可 能 受 到 不 同 的 处 理 。近 年 来 ，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部、交通部、建设部等有涉土涉矿管理职能的国家部委，已就案件信息移交转办专门发文，建立了专门的机制。但在落实中，限于对一些涉土涉矿问题在认定标准等方面存在差异，土地管理法律法规不完善、操作性不强等，也影响到执行上甚至带来
11、相当的困难，实施还有待进一步深化。国家层面还缺乏土地共同监管的机制，尽管在一些市、县级政府部门已经做了一些制度性的探索，但是由于更高层面协调上的制约，也影响到土地共同监管责任的落实。（三）从窗口部门导入的外部监督信息处理、利用不够。社 会 监 督 包 括 群 众 监 督 、媒 体 监 督 等 。当 前 ，12336 国土资源违法举报热线开通已近 2 年，接到电话信件举报 5 万多条，部信访办也常年接访和接受举报，形成了大量线索。但由于体制不顺、有关执法监察部门不联动、内部监督各力量不整合等，信访案件直接查处和转到省级国土资源厅后的有效查处率低，涉及政府违法违规的案件转到地方国土资源部门后查处难
12、，使得热线也面临较高的诉讼风险。当前有待整合内部监督中执法监察和土地督察的力量，发挥土地督察对政府违法的监督和制约作用，并理顺国土资源部门与外部监督部门的业务关系和联动机制。（四）内部监督各方关系有待理顺，一般监督和专门监督中的土地6督察都需强化。一般监督是国土资源部门上下层级间的相互监督。当前，要通过推进审批制度改革、加强规划管理和完善计划管理等国土资源管理改革完善，以及工作方式跟上时代步伐，促进依法行政、转变部门职能、加强内部管理等，切实把权力和责任放下去，把服务和监管抓起来。专门监督是独立行使职权的监察机关和审计机关对政府机关及其公务员的监督，当前国土资源领域的专门监督包括行政监察、审计
13、监督，此外比较特殊的还有土地督察。近 5 年来， 土 地 督 察 工 作取 得 了 积 极 、明 显 的 成 效 ，显 示 出 独 特 优 势 ，引 起 国 务 院 领 导 同志 的 高 度 重 视 。但 同 时 ，其特殊的定位、特殊的职责，在履行过程中也遇到了一些困难和困惑，主要是：监督的独立性不够，监督权缺乏法律效力，对内与部内业有关务司局的职责关系出现一定交叉，对内对外都存在信息共享和反馈、移交、联动不足等问题。尤其是土地督察发 现 的 土 地 违 法 违 规 问 题 和 土 地 管 理 制 度 上 存 在 的 问 题 ，尚 未 能 形 成 及 时 向 专 门 的 党 纪 监 督 、行
14、政 监 督 、司 法 监 督 和 组 织人 事 等 部 门 移 交 的 稳 定 渠 道 ，影 响 到 查 事 查 人 全 面 到 位 ，以 及 督察 成 果 在 部 门 内 部 转 化 应 用 也 不 够 及 时 充 分 等 ，都 大 大 限 制 了 土地 督 察 工 作 的 权 威 性 和 理 论 上 可 能 发 挥 的 成 效 。三、 当前加强国土资源领域行政监督的几点建议（一 ）外 部 监 督 对 象 由 “部 门 ”向 “领 域 ”延 伸 ，加 强 内外部监督间的沟通联络，建立成果移交机制，加强案 件 查 处 的 治 本 功 能 。7国 土 资 源 大 家 用 就 要 大 家 管 、大
15、 家 负 责 。外 部 监 督 各 部 门 应 将监 督 视 野 扩 及 国 土 资 源 管 理 的 全 过 程 、全 领 域 ，监 督 既 要 抓 住 国土 资 源 管 理 部 门 中 的 重 点 部 位 、重 点 环 节 、重 点 案 件 ，又 要 将 “运动 ”转 为 “制 度 ”，进 一 步 完 善 常 态 化 的 成 果 移 交 和 案 件 查 处 的 联动 机 制 建 设 。不 仅 要 查 处 案 件 ，而 且 要 关 注 由 于 体 制 原 因 、政 府不 作 为 和 政 绩 考 核 导 向 带 来 的 违 法 行 政 和 腐 败 问 题 。在 此 基 础 上 ，发 挥 案 件
16、查 处 的 治 本 功 能 ，通 过 案 件 查 处 不 断 梳 理 国 土 资 源 领 域党 风 廉 政 风 险 点 和 管 理 工 作 上 存 在 的 薄 弱 环 节 ，有 针 对 性 地 加 大完 善 体 制 机 制 和 法 制 建 设 的 力 度 。（二 ）理顺国土资源部门与土地督察的关系，用好、用足土地督察的制度优势。要理顺各级国土资源部门与土地督察机构的关系，进一步明确职责定位，发挥好土地督察在监督政府履职的作用，从监督政府的角度进一步发挥促进土地管理的作用。要确保土地督察工作相对于国土资源部业务司局的独立性，同时又要注意在部的层面形成工作合力。独立性是监督工作的生命。当前，土地督
17、察承担了不少部业务司局对下级国土资源部门政策实施情况的监督等配合性工作。其对司局业务督导、政策实施的评估和政策完善的作用有待及时总结评估，土地督察的职能也有待进一步明确，以集中力量监督“领域” 管理和政府履职，从完善体制的层面发挥监管作用。同时，土地督察工作成果应在总督察和部的层面形成常态化的8协调机制，明确国土资源管理信息共享与互核的方式，明确督察成果的地位和应用方式，有利于土地督察信息发挥遏制违法违规和完善制度推进改革两方面的功能。（三）理顺内部监督中的各方关系，构建分工配合、有序监管的监督格局。当前，国土资源部门能够从多个来源常态化获取监督反馈，包括部执法局、土地督察，部政务大厅、信访办
18、公室、12336 国土资源违法举报热线和国土督察专员等，构成了一个信息十分丰富的反馈系统。当前的问题，是如何整合、消化和深化运用这些信息，加强行政监督的整体效能，维护部门良好形象，维护和改善涉土涉矿的民生问题。有学者在分析国外行政监察制度后认为，可将中国的信访制度逐步转化为行政监察专员制度。而香港廉政总属的组织架构和业务体系，也给我们类似启发。按照国际上较为通行的做法，国土资源部可成立专门机构，专司监督线索搜集、分类处理、综合利用和效能督察。线索转化可以有多重层次和用途：一是转化为国土资源领域重大案件加以查处和曝光；二是作为推进部门职能转变和惩防体系建设的重要环节，发现和查处党风廉政中存在的问题，并不断总结完善；三是作为业务司局政策执行情况的参考，作为改进业务、完善管理的决策参考；四是作为土地督察工作的共享信息，加强督导整改工作的有效性；五是转化为国土资源形势分析报告，为部党组提供分析形势、政策决策的参考。为此，还应建立统一的监督情报信息网，打9破信息“孤 岛” ，促进 就各监督主体之间 的信息共享，更好地发挥各监督主体的监管效能。总之，通过加大监督线索的综合利用，一方面要及时查处国土资源大案要案，形成国土资源管理高压态势，持续强化全社会的国土资源法制意识；另一方面，要发挥监管信息综合利用在改进管理、推进改革方面的治本功能。
