1、公共经济评论 2006 年第 9期19我 国 中 央 与 地 方 政 府 间 财 政 关 系 上 的 机 会 主 义 及 其 抑 制武汉大学政治与公共管理学院 黎民中国地质大学（武汉）政法学院 赵频摘要：本文是对我国中央和地方政府间财政关系上的机会主义的分析。本文认为，政府的个别利益与其他利益主体之间的利益差别，决定了中央和地方政府在运用公 权力时难以从根本上杜绝机会主义行为；而在处理二者财政关系时，渐进 式改革所特有的制定边界和制度约束的不清晰，对中央行政集 权的制衡不足，以及地方政府的信息优势，是二者机会主义产生的现实原因。据此，论文 对如何抑制中央和地方政府间财政关系上的机会主义提出了思
2、考和建议。我国自 1994 年实行分税制财政体制以来，随着改革的深入，中央政府与地方政府之间财政关系中存在的矛盾和问题暴露得越来越充分，尽管产生这些矛盾和问题的原因十分复杂，但它们与特定社会背景和制度框架下，中央和地方政府若隐若现的机会主义有着千丝万缕的联系。因此，在讨论我国中央与地方政府间财政关系问题时，有必要对其中的机会主义倾向作一个专题分析。一、对政府及其表现在财政关系上的机会主义的简要说明在新制度经济学看来，所谓机会主义，是指在非均衡市场上，行动者追求收益内化、成本外化的逃避经济责任的投机行为。机会主义的存在“使得经济组织的问题大为复杂化了” 1。机会主义产生的最深刻根源，是行动者的个
3、别利益与其他利益主体之间存在着利益上的不一致性。由于行动者个别利益与其他利益主体之间的利益差别是普遍的，因而，机会主义的存在也是普遍的。当然，机会主义在表现形式上是多种多样的：既可以有逃避责任、不作为的机会主义；也可以是通过不当作为获益的机会主义。具体到政府的机会主义，我们可以从委托代理关系的角度来分析。就中央政府而言，其具有双重身份的特点：相对于全体选民而言，它是代理人；而相对于地方政府而言，它又具有委托人身份。但无论其作为代理人还是作为委托人，中央政府都具有人格的二重性：一方面是全国整体利益的惟一法定代表，另一方面也具有全国管理者的特殊利益。而地方政府，除了双重代理人身份，即辖区选民的代理
4、人以及代表中央政府行使地方管辖权的代理人外，也存在作为地方管理者的特殊利益。由于中央政府和地方政府都具有作为管理者的特殊利益，这就决定了，二者在运用公权力时，难以从根本上杜绝机会主义行为。1 威廉姆森：资本主义经济组织，纽约自由出版社，1985.47我国中央与地方政府间财政关系上的机会主义及其仰制20如何认定中央和地方政府在处理相互间财政关系上的机会主义？我们的观点是，中央政府在进行政策抉择时，通常倾向于采取更有利于自己的政策，当中央政府有意无意地将自己的管理者利益强调到不恰当高度、以致损及全局利益或地方利益的地方和时候，中央政府的机会主义就产生了。地方政府所具有的双重代理的角色，使其机会主义
5、的表现更为复杂，即地方政府除了由地方代理人人格二重性引发的机会主义外，其无限强化地方利益的冲动，也容易对全局利益产生冲击。中央和地方政府在相互间财政关系上的机会主义，就其本质而言，是在软化了的制度环境约束下，二者不同效用函数之间的冲突。政府机会主义的存在，使政府在不同程度上背离了其必须坚守的根本宗旨公共性，而在某种程度上类同于唯利是图的企业。政府机会主义的后果，是造成财政资源配置扭曲，政府行政的公正性受到损害，政府拥有的最重要资源合法性权威，也会大大地降低。二、中央与地方政府间财政关系上的机会主义的成因及表现如前所述，行动者的个别利益与其他利益主体之间存在着利益上的冲突，只是为机会主义行为的产
6、生提供了前提或者说可能。机会主义由可能转化为现实，还需要其他因素的参与。我们认为，在中央与地方间财政关系上，渐进式改革所特有的制度边界和制度约束的长期不清晰，对中央行政集权的制衡不足，以及地方政府的信息优势，是我国中央政府和地方政府机会主义产生的现实原因。下面，我们就对这三个原因展开分析。1.渐进式改革所特有的财政边界长期不清晰，是中央和地方政府机会主义的重要成因我国的中央集权的单一制国家性质，决定了在中央与地方间财政关系的调整上，中央政府始终处于主导地位，而调整的实质是中央政府在绝对集权与绝对分权之间寻找均衡点。我国建立与市场经济相适应的新的中央和地方政府财政关系的复杂性和敏感性，使改革和调
7、整过程并未像西方那样采取立宪性一致同意 1 规则，即先确定游戏规则再开始游戏，而是以渐进改革的方式，通过实践探索，逐步确立游戏规则。渐进式改革的优点，是充分照顾到现有的利益格局，可以避免大的社会动荡，减少改革成本。但渐进式改革也使得中央与地方政府之间关系的目标模式不明确，二者就财政关系所订立的合同或契约也不完全。同时，中央政府还拥有合同权利之外的剩余控制权，即中央政府拥有根据情形变化而变更合同的权力。正因为中央拥有以合法的方式比较容易地变更中央与地方的权利义务关系的特权，地方政府便认定中央制定的游戏规则和作出的承诺，具有很大的不确定性和可谈判性，于是，地方政府便通过与中央政府的不间断的“谈判”
8、 （讨价还价）来保护和扩大自身利益。当然，这种对“谈判”的路径依赖具有诸多弊病：其一，导致高额的交易成本；其二，形成示范效应，即中央政府一旦与某个地方政府的谈判中做出了更多的承诺，则其他地方政府在其后的双边谈判中必然会提高自己的要价，结果是地方政府的要价越来越高，最后形成对地方政府的过度放权；其三，由于谈判双方的1 杨豪：中国财政分权模式与地方政府行为分析 ，中国优秀博硕士学位论文，2005 年 11 月。公共经济评论 2006 年第 9期21权利义务划分不是在一个稳定的制度框架中进行，谈判双方便不能形成一种稳定的预期。因此，无论是中央政府还是地方政府，其行为短期化的现象都很明显。我国财政体制
9、改革的一个重要特点是，中央政府在维持行政集权的前提下，必须给地方政府保留一定的制度创新空间，这在某种程度上导致了中央政府需要地方政府在现行的行政框架内推进制度变迁。基于参与约束和激励相容的考虑，中央政府进行了财政分权，采用“放权让利”的方式来“赎买”地方政府，并对地方政府进行“政绩”考核。在财政包干或分税制以及“政绩”考核的约束下，地方政府便自然而然地产生了地方利益最大化的动机。首先，基于“出政绩”的合法性需要，地方政府力求辖区内社会总产出最大化，而目前“分灶”性质的财政体制，对地方政府没有形成关心全社会福利最大化足够刺激。其次，由于“棘轮效应”，中央对地方政府的政绩期望不断加码，在经济发展的
10、数量指标和政绩显示直接挂钩的激励下，地方政府便不惜以积累巨大的财政风险为代价来制造政绩，或者以隐蔽地方财力的方式来争取更大的转移支付。可见，在中央与地方政府财政关系上的渐进改革过程中，制度边界和对机会主义的制度约束是模糊的。这种状态，便形成了产生政府机会主义行为的肥沃土壤。对此，我们进一步以中央与地方政府在事权、财权划分和转移支付上的博弈过程加以说明。（1）事权和财权划分。 政府间事权的划分依据，主要是公共产品的受益范围。不过，公共产品在消费上的模糊性，使得事权的划分标准在实践上难以掌握。由于事权划分缺乏明确的法律规范和科学的论证，历次财政改革便将关注点放在财政收入的划分上，而中央与地方政府的
11、开支责任则长期不能明确。这种状况，使得中央和地方都力图将公共支出包袱甩给对方，将公共收入的权限留给自己。由于我国的经济分权是在行政集权而没有从根本上改革的背景下进行的，即地方政府首长的任免和升迁都是由中央决定的，地方民众对政府尤其是对中央政府缺乏意思表达机制和监督制衡机制，这就使得在中央与地方财政关系上，收入的层层上解和支出责任的层层下压成为不可避免，譬如，中央在控制了最重要税源的同时，将基础教育、社会保障、公共安全和公共卫生等需要并且主要应该由中央政府提供的公共产品支出责任，转移给了地方政府。地方政府在巨大的财政压力下的行动路径，则是极力增加各种非规范性收入，来完成自己的职责、保障自己的利益
12、。（2）财政转移支付。 政府间转移支付存在的一个重要理由是地方政府在提供公共产品时产生正外部性。在不考虑收入分配的情况下，将中央政府的资金转移给地方政府的重要理由是地方提供的公共产品的受益范围超出了它所辖的行政边界。由于财政转移支付制度的不规范，目前中央财政对地方所采取的支付方式虽然主要以税收返还的形式出现，但这并不是真正意义上的转移支付制度，而是多级政府就同一税种或税源在按率分享。地方政府为获得较多的转移支付量，通常不是努力征税，努力增加当地财政收入，而是制造财政缺口。这样做的消极后果，是混淆了真正贫困的地区和不努力增加收入的地区，影响了努力增加收入地区的积极性，背离了转移支付的初衷。2.缺
13、乏相应约束的中央行政集权，是中央政府机会主义的温床我国中央与地方政府间财政关系上的机会主义及其仰制22中国现行的政治体制，决定了中央政府拥有行政集权的强大优势，其治理方式集中表现为单向的自上而下的命令式治理，即由中央政府这个拥有最高权力的权威来制定相关制度，并通过自上而下的行政权力链条传输和落实制度。中央政府被假定为制度的合法制定者，同时也是执行制度的惟一主导者，因而，当遭遇信息不对称和激励不相容的问题时，人们已习惯性地掉入权力陷阱，即不是反思和约束中央政府的行为以实现政策纠偏，而是认为中央权力的力度和手段不够，因而倾向于用一个更强大的权力行为来补救。这种中央权力几近成为绝对权力的治理方式，便
14、为中央政府权威的滥用打开了方便之门。另一方面，对中央政府拥有的行政集权特权的规范不力。宪法和有关法律对中央政府的权力和义务的界定宽泛笼统，缺乏具体规定。因而，在每一次利益关系的调整中，中央政府的权力收放几乎都以中央政府的意志为转移，而地方政府始终处于弱势地位，难以建立起地方对中央的有效约束关系。从上世纪八十年代税制改革中，中央频繁改换分灶吃饭形式和收入分成办法的做法，到分税制下，由中央政府一家来决定政府间税权和支出水平，莫不如此。3.直接管理者的信息优势，是地方政府机会主义的法门在中央与地方的权能划分中，地方政府的主要目标是在不损及全局利益的前提下，谋求地方利益的最大化。同时，地方政府要接受全
15、局利益的代表者中央政府的全面约束。这种约束包括收入和支出两个方面：从收入方面来看，地方政府筹措收入所依据的制度，包括税种、税率等，主要由中央政府制定，受中央政府的制约，地方政府基本无权自行制定新的规制；从支出方面看，根据我国现行的财政管理体制，作为国家预算的重要组成部分，地方财政支出必须服从于国家总体财政预算，地方可支配的收入要服从于中央政府的整体性安排。但是，伴随着改革过程中人、财、物权的下放，地方政府在拥有了更多的责任和义务的同时，也具有了更多的信息优势。这种优势不仅在于地方政府更接近信息源，以至地方政府行为本身就是一种极为重要的信息；还由于中央政府所需信息，大部分也要由地方政府及其职能部
16、门提供。这样，在地方利益与中央利益的博弈中，在规则不稳定甚至没有规则的条件下，地方政府便充分利用自己对自己辖区的信息优势，利用中央政府与自己在财权、财力与事权方面的严重信息不对称，与中央政府玩起了老鼠与大象 “捉迷藏”游戏。显然，由地方政府这种机会主义意味很浓的行为方式，产生出对中央意图和全局利益的偏离以至违背的结果，也就成为见怪不怪的事情了。三、对抑制中央与地方政府间财政关系上的机会主义的思考以上分析表明，政府间财政关系机会主义产生除了前提条件外，还具有产生的现实条件。因此，对抑制中央与地方政府间财政关系上的机会主义而言，除改善其产生的前提，即通过激励相容的制度设计上尽量减少政府利益与相关方
17、面利益的不一致外，关键在于改变现实条件，对中央和地方政府进行有效的“参与约束”。公共经济评论 2006 年第 9期231.缩短制度转型的“阵痛” ，减少制度的不确定性对两级政府产生机会主义的影响从计划经济走向社会主义市场经济，重构与之相适应的中央与地方政府间的财政关系便成为一种必然。与建国初期的统收统支、20 世纪六七十年代分类（总额）分成、八十年代的分级包干相比，从 1994 年至今的分税制改革是一种历史的跨越。分税制第一次将中央与地方政府的财政关系建立在现代公共财政的框架之下，它对于推动我国经济社会的发展起到了积极作用。但是，分税制改革和我国其他的很多改革一样，具有浓厚的旧体制痕迹和转型社
18、会的特点。它们表现在：第一，中央政府和行政集权在分税制中扮演了过于重要的角色。从中央和地方税税种、税权的划分，地方税立法权的上收，到剩余控制权的频繁使用，我们处处可以看到旧体制中强政府的影子。第二，政府间的财权事权关系缺乏法律保障。现代财政体制是政府间缔结的一种契约关系，它要求以宪法和其他法律的形式明确政府间的财政关系，确定各自的财政权利、义务和边界。但迄今为止，我国所有的财政关系调整都是根据中央的“决定” 、 “通知”等红头文来执行的，没有一部适用的法律规范，这使中央与地方难以建立稳定的财政关系。第三，对于“渐进式改革”路径的过度依赖。现行的中央与地方财政关系的改革是以增强中央财力、增强中央
19、宏观调控能力为主要价值取向的、具有明显过渡性质的渐进式制度变迁，在这种路径中，中央政府除自己当运动员外，更充当游戏规则制定者和运动员（中央政府和地方政府）裁判的角色。这种情况，势必使得中央与地方财政关系中不规范的局部调整措施大量存在，税收制度和税收政策始终处于修修补补的不稳定状态。制度的不确定是产生机会主义的天然摇篮。因此，缩短制度转型的“阵痛” ，减少中央与地方政府在财政关系上的不确定性，对于抑制中央与地方的机会主义而言，实在是一件重要的基础制度性工作。2.形成对中央政府过度强化自己的管理者特殊利益时的有效制衡机制行动者在行动中强调自身的利益，是行动者行动的内在逻辑，不可避免，也无可厚非。问
20、题是，当中央政府这个拥有高度行政集权特权的特殊行动者，过度强化自己作为管理者的特殊利益时，如何有效制衡？这是我国现行的政治体制和行政管理体制目前较难回答、同时又必须要回答的问题。从根本上说，这个问题的解决，需要实现政府角色的根本转变，即，我国的政府尤其是中央政府，应由过去那种全能的、拥有超强行政权力的政府，转变为与市场经济体制相适应的、有限的、受到有效制衡的、服务型政府。尽管对这样一个涉及到政治体制改革和行政管理体制改革重大论题的分析，远不是本文所能胜任和完成的，但从制衡中央政府过度强化自己的管理者特殊利益的角度，我们还是想提出自己的基本思路：（1）加强宪法和法律的制衡。市场经济是法制经济。必
21、须树立宪法和法律在社会生活中的至高无尚的地位，切实保证政府和执政党在宪法和法律的框架内活动。对这一点，有关学者的论述很多，这里不赘述。（2）完善全国人民代表大会对中央政府的制衡和监督。近些年，全国人大在监督和制我国中央与地方政府间财政关系上的机会主义及其仰制24衡中央政府方面做了大量工作，取得了不少的成绩；另一方面，与宪法赋予全国人大的职责相比，全国人大在监督和制衡政府方面还有很多工作要做，还有很长的路要走，包括在政治体制改革过程中，如何通过进一步改革和完善人民代表大会制度，使其更好地代表人民意志，在监督和制衡政府方面发挥更加重要的作用。（3）建立和完善地方政府对中央政府的逆向约束机制。在中央
22、与地方政府间的财政关系的“游戏”格局中，地方政府作为参加者，对中央政府的政策取向和政策动机有深刻的认识，作为利益相关者，对于中央和地方利益关系的调整高度敏感，是中央政府可能发生的机会主义的直接“知情人” 。但在现有的“游戏”规则中，地方政府因受行政隶属关系等因素的制约，缺乏对中央的逆向约束。因此，在中央政府能够有效控制地方非正当利益行为的前提下，应该考虑如何加强地方政府对中央政府的约束，在中央和地方政府间建立一种双向思考、双向适应、双向监督的约束机制。 1（4）加强专家学者和学术界的监督。政府间财政关系作为一个专业性很强的问题，在普通民众难以参与监督的情况下，应充分发挥相关专家学者的监督作用。
23、如果社会上有一大批有学术良知和社会责任感的、与政府特殊利益不相关的学者，又有一个独立发表学术见解、能与社会各方面沟通的很好的平台，那么，无论是来自中央政府还是来自地方政府的机会主义，都不可能走得太远。3.在公平中央与地方政府财权与事权的基础上，防范地方政府利用信 息 优 势 的 不 当 行为当前，地方政府在与中央政府间财政关系上的机会主义泛滥是一个不争的事实。对此，对板子主要应打到地方政府身上这一点是勿庸置疑的。但同时，我们也要看到地方政府的苦衷：现有的基本上是由中央政府单方面强制制定的中央与地方的财权与事权分配关系，对地方政府确实不公平；按现有的中央与地方的利益分配格局，地方政府尤其是欠发达
24、地区的政府完全履行自己的职责确有困难。在这种情况下，大路走不通走小路，正路走不通走歪路，便成为地方政府的一个现实选择。因此，抑制地方政府机会主义的一个重要前提，是公平中央与地方政府的财政关系，使地方政府只走正路、只走大路，也能很好地履行自己的责任，也能“活得很潇洒” 。如何防范代理人利用信息优势、采取机会主义行动，是信息经济学研究的重点，也是难点。对防范地方政府利用信息优势的不当行为而言，我们认为，当前主要应该做以下几项工作。（1）给地方政府以公平的财权、财力和事权，同时进行严格的监督。每一级政府在公民面前都是平等的，其差异只是中央有中央的事务，地方有地方的事务。从公共物品提供的角度，需要将提
25、供地方性公共物品的责任赋予地方政府，同时赋予相应的财权与财力。若中央委托地方处理中央的事务，则需要在法律上委托，在财政上支持，在人事上给予安排。在此基础上,对于收入份额不大，不影响区域间公平竞争，具有明显地方特征的税种，比如1 张方华：.由政策调整到制度创新 重构中央与地方利益关系的路径选择J，南京社会科学， 2000(5)。公共经济评论 2006 年第 9期25财产税，适度下放税收立法权，即地方人大在中央规定的范围内，决定开征某一新税，或暂停征收某一税种，或制定地方税的优惠政策等。当然, 为抑制地方政府可能因此而更加凭借其信息优势发生机会主义行为，中央须对地方的税收立法给予指导监督，并且要求
26、地方上报中央备案；同时, 还要加强并逐步扩大纳税人的直接监督权利，即通过地方政府政务公开和财务公开制度的实行，赋予纳税人直接介入财政预算的制定、管理和执行过程。 （2）建立科学的行政官员考核机制及干部任免机制。目前地方政府的政绩在很大程度上是按照掌握着地方官员升降大权的上级政府的评价标准进行评判，而非由辖区的纳税人或公共产品的受益人来评价。由于上级政府处于信息劣势，无法充分掌握在地方政府行为中感同身受的纳税人和公共产品受益人的信息，则只能将考核指标片面地简化为GDP 、就业率以及社会稳定等，并以此对地方政府首脑的升降提出决定性的意见，这就给地方政府留下了采取短期行为和机会主义行为的广阔空间。因而，应该树立更加科学的政绩观和建立更加完善的考评指标体系,更多加强地区经济发展的外部性、制度创新、可持续发展和经济效益的考察，停止鼓励地方政府继续追求总量粗放式增长,突现个别指标的政绩考评指标体系的继续运行。 1对于地方干部的任免，还要形成竞争与流动机制,以提高他们采取机会主义行动的成本。1 夏永祥 王常雄：中央政府与地方政府的政策博弈及其治理J，当代经济科学，2006(3)。
