1、东盟在区域合作中的中心地位评析摘要：东盟在区域合作中的中心地位是在东盟国家与其他国家密切接触与合作的地区架构中逐渐形成的，体现了东盟维护自身利益和促进地区和平与繁荣的战略倾向。东盟在区域合作中的中心地位主要表现为其在政治安全和经济两大领域的突出表现，以及因此而产生的实际效果。东盟在促进与其对话伙伴合作中具有相对优势，这有助于维护其中心地位的正当性与合法性。然而，鉴于自身体制机制、实力、能力和政治意志的限度，东盟在区域合作中的中心地位仍面临着许多难以解决的挑战，制约着其在地区合作中发挥更积极的作用。中国支持东盟发挥区域合作中心地位和协调作用，顾及东盟在双方关系中存在的利益关切，期望东盟在促进区域
2、合作中增强动力。关键词：东盟中心地位、区域合作、中国东盟关系作者简介：周士新，上海国际问题研究院外交政策所助理研究员、博士每个国家在地缘政治和国际社会中都具有自己相应的位置，标志或决定着它与其他国家之间在某些领域的关系是否存在着某种优势，并在这种关系网络中处于何种相对的“中心地位”。以此为基础，深刻分析和探寻具体国家在国际社会中的地位和作用，有助于理解在东亚地区合作产生、演进和发展以及产生实际效果，各参与国家如何从中获益的根本原因。在东亚地区合作架构中，东盟因为自身发展以及与其他国家相对比较友好的关系，为他们提供接触的平台、互动的议程、讨论的议题，成为他们愿意合作甚至讨好 1的对象，似乎奠定了
3、其在这一关系网络中的中心地位。当前，东盟已经将维持其团结、中立、中心地位和领导地位作为自己处理内外政策的战略目标， 2并希望充分利用这些为其成员国提供更多的战略利益，也为地区和平、稳定、安全与繁荣作出积极贡献。如何界定和解读东盟的中心地位， 3以及其他国家，特别是与东盟关系最为紧密的中国，如何认识东盟在双边关系和多边平台* 感谢匿名评审专家和编辑老师的修改意见和建议，文中如有谬误，概由作者负责。1 Yang Razali Kassim, “Elevating China-ASEAN Ties: Who is Wooing Whom?” RSIS Commentaries, No. 192/20
4、13, 11 October 2013.2 “Nay Pyi Taw Declaration on the ASEAN Communitys Post 2015 Vision,” Nay Pyi Taw, 12 November 2014.3 Yevgeny Kanaev, “The Drivers Seat Phenomenon,” International Affairs, Special Issue, 2010, pp. 29-36; Lee Jones, “Still in the Drivers Seat, But for How Long? ASEANs Capacity for
5、 Leadership in East-Asian International Relations,” Journal of Current Southeast Asian Affairs, Vol. 29, No. 3, 2010, pp. 95-113.中的作用，都非常值得详尽评析。一、 东盟中心地位的规范界定东盟的中心地位并不是从其建立伊始就自动产生的，而是其自身发展和参与东亚地区合作的结果。从历史上看，东盟能够在东亚地区合作中建立中心地位的主要原因在于：第一，从东盟自身来看，东盟从创始5个成员国发展到目前的10个成员国，整体实力大大增强了。尽管成员国数量的增加也让东盟各成员国在许多敏感
6、问题上难以达成协调一致，形成有约束力的协议，但是作为一个整体，东盟已经成为东南亚地区最重要的力量，各成员国随着东盟一体化获得了很多独自难以取得的成就，从而已经形成了较强的合作惯性。第二，从东盟与其对话伙伴的关系来看，东盟的对话伙伴已经认可了其内部达成的许多重要政治文件，并通过正式签署和批准的形式，承认了东盟有关处理国际关系的基本原则。即使像美国和俄罗斯这样具有较强自我色彩的国家也通过签署东南亚友好合作条约，认可“东盟方式”参加东亚峰会，标志着东盟在东亚甚至在亚太地区的中心地位得到了真正认可。 1第三，无论是东亚地区大国，如中国、日本、韩国，还是参与东亚合作的全球性大国和周边大国，如美国、俄罗斯
7、和印度、澳大利亚等，在处理相互之间在东亚地区的利益时都存在着历史与现实、情感与利益、权力和地位的纠葛和博弈，自主或自愿形成地区合作架构的难度相当大。在这种情况下，与各大国关系相对稳健的东盟成为他们最容易实现合作的对象，反而成为在东亚地区最受欢迎的行为体。第四，从全球层次上看，东盟与联合国等国际组织和海合会、欧盟等地区组织都建立了密切联系，还广泛参与二十国集团的议程，成为全球性议题重要的参与者，并在与其他国家合作的过程中，推广了东盟的政策立场和原则规范，提升了东盟在国际社会中的地位和作用。 2从现有文件来看，东盟最早提及将加强其在地区架构中“中心地位”概念的文件是在2007年1月举行的第12届东
8、盟峰会上签署的关于加速于2015年建立东盟共同体的宿务宣言 3和第12届东盟峰会主席声明 4，其正式提出是在东盟宪章第1 Chitriya Pinthong, “The Evolving Regional Architecture for the Asia-Pacific: Toward an Indo-Pacific Idea,” RJSH, Vol. 2, No. 1, January - June 2015, p.19, http:/rjsh.rsu.ac.th/download/RJSHVol2No1-15-22.pdf; Malcolm Cook, “ASEANs Triumph,”
9、 IPGRC Policy Briefs, Issue No. 4, June 2011, p.1, https:/www.adelaide.edu.au/indo-pacific-governance/policy/Malcolm_Cook.pdf.（上网时间：2016 年 10 月 25 日）2 “2012 Chairmans Statement of the 20th ASEAN Summit,” Phnom Penh, Cambodia, 4 April 2012.3 “Cebu Declaration on the Acceleration of the Establishment
10、of an ASEAN Community by 2015,” Cebu, the Philippines, 13 January 2007.4 “One Caring and Sharing Community”, Chairpersons Statement of the 12th ASEAN Summit, H.E. the President Gloria Macapagal-Arroyo, Cebu, Philippines,13 January 2007, 1条第15款，即“维护东盟在开放、透明和包容的地区架构中的中心地位和积极作用，作为促进和外部伙伴关系与合作的主要动力”。 12
11、010年第43届东盟外长会对促进东盟在地区架构中的中心地位进行了更为详细的阐述，如进一步努力加快东盟一体化和共同体建设进度，积极拓宽深化东盟对外关系，加强东盟在现有地区及之中的主要驱动力作用。东盟国家认为，地区协调与合作架构应具有包容性，能够维持地区的动态平衡，促进地区和平、稳定和繁荣。为此，东盟欢迎美国和俄罗斯加入东亚峰会，并根据既有东亚峰会议程和优先事项做出适当安排。 2近年来的历届东盟峰会主席声明都有提及东盟中心地位，有的特别列出一栏或一段进行阐述，并结合地区形势的发展，对所要表述的内容进行更新。例如，第17届东盟峰会主席声明提出通过两种方式保障东盟的中心地位，一是优先重视加强东盟一体化
12、，二是加强东盟的对外关系。东盟将以现有多个相互支持的地区机制促进地区架构，加强东盟的推动力作用。东盟将鼓励其主要伙伴加强建设性和更深入的接触。为此，东盟决定在与东亚峰会中非东盟成员协商后，正式邀请美国和俄罗斯总统从2011年起参加东亚峰会。 3从近几年的情况来看，2014年第25届东盟峰会主席声明将维护东盟的中心地位和接触域外国家并列提出来，指出将找到最佳方式处理新出现的各种挑战，有效应对地区地缘经济和地缘政治的变化，促进地区和平、稳定、安全与繁荣。东盟将促进落实东盟宪章和其他条约或宣言，如东南亚友好合作条约、东南亚无核武器区条约、南海各方行为宣言及东亚峰会互惠关系原则的宣言中的规范和原则，进
13、一步发展以规则为基础和以规范为基础的地区架构。 42015年第27届东盟峰会主席声明特别提到2015年9月东盟特别外长会通过的维护和加强东盟中心地位：工作计划修订版 5，强调将进一步发展以规则为基础的地区架构，维护和加强地区和平、稳定、安全与繁荣。 62016年第28届和29届东盟峰会主席声明延续了以往各届峰会的主要内容，并特别强http:/www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dv/05_statement-12thaseansumm/05_statement-12thaseansummit.pdf.（上网时间：2016 年
14、10 月 25 日）1 Charter of the Association of Southeast Asian Nations (The ASEAN Charter), Article 1.2 “Joint Communique of the 43rd ASEAN Foreign Ministers Meeting,” Ha Noi, Vietnam,19-20 July 2010.3 “Chairmans Statement of the 17th ASEAN Summit,” Ha Noi, Vietnam, 28 October 2010.4 “Chairmans Statement
15、 of the 25th ASEAN Summit: Moving forward in Unity to a Peaceful and Prosperous Community,” Nay Pyi Taw, Myanmar, 12 November 2014.5 东盟曾于 2009 年 7 月东亚系列外长会期间发表了维护和加强东盟中心地位：工作计划 。参见“Outcome Documents to be Issued during the 42nd AMM, PMC, 16th ARF,” 18 July 2009, http:/ （上网时间：2016 年 10 月 25 日）6 “Chai
16、rmans Statement of The 27th ASEAN Summit,” Kuala Lumpur, 21 November 2015, http:/www.asean.org/wp-content/uploads/2015/12/Final-Chairmans-Statement-of-27th-ASEAN-Summit-25-November-2015.pdf.（上网时间：2016 年 10 月 25 日）调东盟要在地区架构中发挥核心作用。 1二、东盟中心地位的现状和特点从地区合作架构上看，东盟的中心地位主要体现为地区各国在以东盟为主导的地区平台上开展相关合作与对话。 2除了在
17、环境、能源、公共卫生、旅游、粮食安全、教育等社会文化方面之外，东盟的中心地位主要表现在政治安全与经济合作两个方面。从政治安全上看，第一，尽管东盟峰会、东盟+1峰会、东盟+3峰会和东亚峰会最后通过的文件更多是综合性的，但往往具有较强的政治导向，成为区域合作中最高层次的机制。从这几场会议的前后排序来看，东盟各成员首先举行峰会，不仅就自己共同关心的问题先进行协调，而且对随后举行的其他峰会定下基本论调和主要议程。第二，东亚系列外长会也非常重要。其中最典型的就是由27个国家或地区组织外长参加的东盟地区论坛，单纯从讨论国际和地区安全问题的角度上看，它可谓是东盟外长会的扩大版，也是东盟主导的覆盖范围最大的论
18、坛。东盟外长会通常也在其他会议之前举行，发表联合公报，奠定整个东亚系列外长会的政策基调。由于各场会议间隔太近，文件内容通常在会议举行前就已经磋商就绪，一般临时只是会增减个别词句而已。因此，2012年东盟外长会没有发表联合声明，而东盟地区论坛却能够发表文件，仅能说明是当时菲律宾外长临时起意试图在已经商定的联合公报上增加新内容所致。第三，东盟防长扩大会议已经从最初的每3年举行一次过渡到每2年举行一次，但相较于东盟防长会议每年举行一次，无论是在举行频率、讨论内容和行动计划等方面都有待进一步发展。第四，在东盟国家举行的讨论地区安全问题的其他类型的机制性论坛中，最为典型的应是在马来西亚国际战略研究所举行
19、的亚太圆桌会议（APR）和印度尼西亚国防部举办的雅加达国际与防务对话会（JIDD ），该两论坛都具有强烈的一轨半性质。相比之下，在新加坡举办的香格里拉对话会（SLD ）虽然已经举行多届，也具有更大的影响力，但并不能显示出东盟或东盟国家在其中的中心地位。从经济合作上看，第一，已形成各种形式的“东盟+N”自由贸易协议架构，主要包括已经存在的五个“东盟+1”自由贸易协议和仍处于谈判中的“东盟+3”自贸1 “Chairmans Statement of the 28th and 29th ASEAN Summits,” Vientiane, 6-7 September 2016, http:/asea
20、n.org/storage/2016/08/Final-Chairmans-Statement-of-the-28th-and-29th-ASEAN-Summits-rev-fin.pdf.（上网时间：2016 年 10 月 25 日）2 李红、方冬莉等：中国东盟合作：从 2.0 走向 3.0？，广西师范大学出版社 ，2015 年，第 9 页。协议和地区全面经济伙伴关系（RCEP）。尽管RCEP与东亚全面经济伙伴关系（CEPEA）在形式上都是“东盟+6”合作，但对东盟来说却存在着质的不同，结局也迥异。CEPEA是日本在2005年提出来的，因不能体现出东盟的话语权而未能进入谈判进程，而RCEP却
21、能体现出东盟的中心地位， 1因而得到了推动，并有望在近期完成谈判进程。第二，从东盟货币互换机制发展到清迈倡议多边化，二者的中间环节是2010年提出来的强调双边货币互换的清迈倡议。当前，这三种货币互换机制仍然同时存在。从清迈倡议多边化的制度安排上看，东盟国家在外汇出资额度的比例上虽然较小，但在货币互换额度的比例上却很大，从中可以获得更多的实际利益，为其抵御国际金融风险和发展经济寻求投资融资都提供了较为稳健的机制性保障。第三，亚太经合组织的组织原则和规范。这主要体现在作为亚太经合组织创始会员的东盟老成员国在1990年2月达成的“古晋共识”，强调亚太经合组织不能冲淡东盟的地位和作用， 2并将东盟处理
22、地区经济合作的理念应用于亚太经合组织中。尽管东盟至今仍有3个成员国未加入亚太经合组织，但“东盟方式”已经嵌入亚太经合组织的核心理念。第四，东盟与其他地区组织，如欧盟、海合会，正在谈判签署自贸协议，尽管这很难说得上东盟能在其中居于中心地位，但东盟在谈判过程中会坚守自己的利益底线，努力让协议的最终文本朝着有利于保障东盟国家利益的方向倾斜。总体来看，东盟主要通过以下几种方式获得了在区域合作中的中心地位：第一，超然运用大国平衡而非平衡大国战略，让自己处于相对超脱的地位，不参与各大国之间的博弈，让各大国之间的相互平衡对冲掉对自己可能产生的影响。东盟这样做主要是因为自身整体实力不强，可以利用的公共资源不多
23、，内部协调难度大和行动效率不高。如果东盟在与各大国直接博弈时处于下风，就有可能面临被迫选边站队的困境。 3第二，坚持独特的“东盟方式”。这既让东盟不能利用自己的中心地位而让对话伙伴屈从自己，也使其对话伙伴难以利用东盟部分成员国挟持东盟达成对自己有利的政策文件。第三，实行以共识为基础的弱领导模式。东盟没有寻求建立集体霸权的组织理念，通常都会按照自己的步骤以共识为基础制定各种机制的政策规范，同时也与其对话伙伴进行协商，形成原则性和灵活性相结合的合作议程和议题。1 “Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comp
24、rehensive Economic Partnership,” Siem Reap, Cambodia, August 2012, http:/www10.iadb.org/intal/intalcdi/PE/CM%202013/11581.pdf.（上网时间：2016 年 10 月25 日）2 陆建人：亚太经合组织与中国，经济管理出版社，1997 年，第 111 页。3 魏玲：“东亚地区化：困惑与前程”，外交评论2010 年第 6 期，第 34 页。第四，坚持非强制性的自愿执行原则。东盟仅有鼓励各成员国执行已经通过的决议的义务，但并没有强制它们执行决议的权力和功能，通常都是敦促它们尽可能地
25、履行自己的承诺，在条件成熟时实现既定的各项行动计划。由上可见，东盟的区域中心地位主要具有以下几个特点：第一，东盟始终强调保持自身团结，奠定和夯实其中心地位的基础。近年来东盟一直强调内部凝聚力建设，就是担心如果内部出现分化，那么东盟设置议程和议题协调的效率就会大打折扣，在与对话伙伴进行合作的过程中将难以争取到相对主动的态势。第二，东盟在对外关系上坚持相对中立的政策，避免卷入没有必要的争端中。东盟的中立政策不仅体现在应对东盟成员国之间的问题上，而且体现在东盟成员国与其他国家的关系上。这是东盟能够维持中心地位的先决条件，一旦东盟在国际和地区事务上选边站队，或者与其他国家发生冲突，就很难让其它国家在冲
26、突问题上认同东盟的中心地位。第三，东盟为对话伙伴提供参加政策协调的各项规范性平台，形成区域合作的总体框架。东盟主导的各种会议基本上都是在东盟国家举行的。第四，东盟对话伙伴的认可与合作程度决定了东盟中心地位的质量和稳定性。也就是说，东盟的中心地位往往并非由其自身界定，而是由其与对话伙伴的关系界定。如果对话伙伴不认可，甚至不配合或者反对东盟在地区合作中的作用，那么就意味着东盟的中心地位没有得到尊重，或至少表示出现问题。三、东盟中心地位面临的挑战东盟在区域合作中的中心地位并不是天然形成的，当然会面临着一些挑战，未来发展也必然会具有一定的不确定性：首先，东盟共同体建设的质量仍存在瑕疵。如果东盟的中心地
27、位要得到地区各国的广泛认可，实现东盟共同体就至关重要。 1东盟会否因东亚经济共同体建设而得到加强，取决于东盟是否在东亚共同体建成之前已经实现了其自身的经济一体化。 2从目前情况来看，尽管东盟在2015年底已经宣布建成共同体，但其成员国的许多官员和学者都表示，东盟共同体的落实程度是按照自身标准界定的，绝不会寻求发展像欧盟那样高度一体化的模式。另外，东盟共同体的建设主要体现在经济领域，显示出东盟各国对地区一体化的倾向性。即使如此，东盟释放出来的许多信息和各国单1 Mely Caballero-Anthony, “Understanding ASEANs centrality: Bases and
28、Prospects in an Evolving Regional Architecture,” The Pacific Review, Vol. 27, No. 4, 2014, p. 580.2 S. Y. Chia, “East Asian Regionalism and the ASEAN-Japan Economic Partnership,” in Japan Center for International Exchange, ASEAN-Japan Cooperation: a foundation for East Asian Community, 2003, p.77, h
29、ttp:/www.jcie.org/researchpdfs/ASEAN/asean_chia.pdf.（上网时间：2016 年 10 月 25 日）独发表的信号并不一致，东盟共同体似乎只是一个虚弱的空架子，有待各成员国继续充实。东盟能否将建成共同体后制定的各项计划落在实处，答案是非常模糊的，甚至是无解的。东盟内部在政治安全上的凝聚力也因为各成员国利益差异性较强而出现了很多问题，制约着东盟在区域合作中发挥中心地位的能力和意愿。 1其次，东盟未能解决内部领导核心问题。东盟自成立以来，一直强调各成员国的独立自主性，并通过东南亚友好合作条约、巴厘协商一致宣言和东盟宪章等政治性文件得到了维护和保障，决
30、定了东盟难以产生一个能发挥引领作用的核心国家。在相当长的时间内，印度尼西亚被认为是东盟“自然的领导者”，其在推进东盟机制性建设方面确实也发挥过较积极的作用。然而，在20世纪90年代末亚洲金融危机后，随着苏加诺政权的倒台，印度尼西亚逐渐走上了稳健的民主化道路，其领导东盟的意愿和投入的资源都大不如前。尽管近年来印度尼西亚随着国力上升，更加积极参与东盟一体化建设，但总体上仅限于促进与其他国家合作方面，并没有显示出愿意领导东盟的迹象。领导核心的缺失使东盟在涉及内部整合、对外共同发声等重大问题上的内部协调变得十分困难，且一旦遇到成员国之间或成员国与非东盟国家之间因争议而爆发冲突，要相互妥协达成共识也会相
31、当困难。再次，东盟协调对话伙伴的能力存在局限。东盟的中心地位仅意味着东盟为各种“东盟+N”合作建立了框架，提供了场地，设定了议程，成为区域合作网络中一个相当紧要的节点。 2然而，这并不意味着东盟这个节点能凌驾于其他节点之上，也不意味着东盟成员国能以集体的名义强制对话伙伴接受自己的政策主张。东盟的中心地位不仅受到了各成员国过度强调主权的负面影响， 3也必然会引起对话伙伴在这方面关切。东盟要将“出于良好意愿的中心地位”变成“具有实际意义的中心地位” ，就需要更积极地管理日益重要但多样化的地区。 4从整个地区合作架构上看，东盟的中心地位不是其自我规划定位的结果，而是取决于其在区域合作中的作用是否顺应
32、了国际政治和经济环境的变化， 5满足其对话伙伴对外政策的需要。如果东盟想维持其在区域合作架构中的中心地位，就需要坚持关注重点，不因各大国在地区内相互1 东盟在 2016 年 3 月发表了关于落实经济共同体和社会安全共同体的记分卡，但未能发表关于政治安全共同体的记分卡，说明东盟对该领域的落实情况并无信心。2 Ellen L. Frost, “Rival Regionalisms and Regional order A Slow Crisis of Legitimacy,” NBR Special Report #48, December 2014, p.7.3 Amador III, Julio Santiago, “ASEAN in the Asia Pacific: Central or Peripheral,” Asian Politics Regional Cooperation; China-ASEAN relations
