1、114后 埃 博 拉 时 期 中 非 卫 生 合 作 的趋 向 、 挑 战 与 建 议 郭 佳【 内 容 提 要 】 中非卫生合作是约翰内斯堡峰会提出的中非“十大合作计划” 之 一 ， 后 埃 博 拉 时 期 中 非 卫 生 合 作 逐 渐 从 传 统 友 谊 型 援 助 向 多 层 次 、 宽 领 域 、 全 方 位 合 作 方 向 转 变 ， 呈 现 出 从 双 边 援 助 到 多 边 合 作 、 由 临 床 医 疗 到 公 共 卫 生 体 系 建 设 、 由 全 科 医 疗 到 专 科 特 色 医 疗 、 从 国 家 层 面 上 助 推 中 国 药 品 走 进 非 洲 、 注 重 中 国
2、 经 验 在 非 洲 的 运 用 等 趋 势 与 特 点 。 与 此 同 时 ， 中 非 卫 生 合 作 也 面 临 着 一 些 问 题 与 挑 战 ， 卫 生 战 略 与 决 策 有 待 进 一 步 规 划 与 统 筹 ， 援 助 项 目 有 待 深 耕 细 作 ， 医 药 产 品 走 进 非 洲 的 瓶 颈 问 题 有 待 突 破 ， 体 系 建 设 的 相 关 技 术 转 移 和 经 验 分 享 有 待 开 发 。 为 此 ， 中 国 应 调 整 工 作 思 路 ， 着 眼 长 远 ， 将 中 非 卫 生 合 作 纳 入 中 国 的 全 球 卫 生 外 交 与 卫 生 安 全 战 略 整
3、 体 布 局 中 ， 以 中 非 卫 生 合 作 为 契 机 和 支点，将中国在健康领域的国际合作和全球卫生战略的实施引向深入。【 关 键 词 】 中非卫生合作 对非援助 卫生外交 非洲【 作 者 简 介 】 郭佳，中国社会科学院西亚非洲研究所助理研究员【 中 图 分 类 号 】 D822.34【 文 献 标 识 码 】 A【 文 章 编 号 】 1006-1568-(2017)02-0114-18【 DOI 编 号 】 10.13851/ki.gjzw.201702007感谢 国际展望 匿名评审专家及编辑部的宝贵建议，文中错漏由笔者负责。115后埃博拉时期中非卫生合作的趋向、挑战与建议卫生议
4、题 一 直以来都 是 非洲乃至 全 球发展领 域 的重要议 题 ， 特别是自 埃 博拉疫情 发 生 之后 ， 卫 生 议题的 重 要性越发 凸 显， 加 强卫 生系统的 相 关内容 不仅被写入非洲“2063 年愿景”，也在联合国“2030 年可持续发展议程” 中 占 据 重 要 地 位 。 中 非 卫 生 合 作 更 因 共 同 抗 击 埃 博 拉 疫 情 而 进 一 步 深 化 ， 2015 年的约翰内斯堡峰会将中非卫生合作列入中非 “十大合作计划 ”之中。 这 些 成 果 性 文 件 和 实 施 框 架 既 反 映 出 卫 生 议 题 在 全 球 发 展 治 理 以 及 中 非 合 作中的
5、突 出 地位， 也规 划了后 埃 博 拉时期非 洲 卫生发展 与 中非卫生 合 作的方 向与目标。所 谓 “后 埃 博 拉 时 期 ”， 它 不 仅 仅 是 一 个 事 件 或 时 间 概 念 ， 而 是 一 种 符 号或象征 ， 它意味着 非 洲卫生 发 展 和中非卫 生 合作自埃 博 拉危机之 后 ， 步入 与以往不同的历史阶段 ： 一方面 ， 对非洲国家而言 ， 埃博拉疫情是一次 转 “危 ” 为 “机 ”的 节 点 ， 它 促 使 非 洲 国 家 动 员 和 整 合 各 方 资 源 ， 启 动 和 推 动 国 内 医 疗卫生体 系 改革， 着力 解决非 洲 卫 生领域中 最 薄弱环节
6、， 诸如公共 卫 生体系 建设、 全民 健康覆盖 等 ， 加 快 基于 本土及自 有 方案应对 健 康与发展 挑 战的进 程；另一方面，对中国而言，埃博拉疫情结束之时，正值中国的“十三五” 规 划 以 及 “健 康 中 国 2030”纲 要 启 动 ， 中 国 与 非 洲 有 着 相 似 的 发 展 经 历 和 同样的健 康 追求， 中国 在卫生 领 域 已经取得 的 成就可以 为 非洲国家 所 借鉴和 分享， 中国 未来的健 康 规划与 中 非 卫生合作 同 向而行 ， 中 国对非洲 的 卫生工 作与之前相比表现出更注重协同性，更加开放、灵活、务实的特点。尽管后埃博拉时期中非卫生合作呈现出崭
7、新的局面 ， 但与此同时 ， 双方 合作也面临诸多问题与挑战 ， 这些问题和挑战或来自于观念层面 ， 或存在于 实 际 操 作 之 中 。 为 此 ， 要 加 强 对 非 卫 生 合 作 的 顶 层 设 计 和 资 源 整 合 ， 将 中 非 卫生合作置 于 更高的战略层级上 ， 纳入中国的全球卫生外交与卫生安全战略 整体格局中 ， 提高设置和引领国际卫生议题的能力 ， 并解决实践中存在的关 键性问题 ， 从而以中非卫生合作为契机和支点 ， 将中国在健康领域的国际合 作和全球卫生战略的实施引向深入。1162017 年第 2 期一 、 后 埃 博 拉 时 期 非 洲 的 卫 生 状 况非 洲 是
8、 世 界 上 卫 生 状 况 最 为 落 后 的 地 区 之 一 ， 它 拥 有 全 世 界 12%的 人 口， 却承受 着全球约 24%的疾 病负 担， 许多国 家医疗基 础 设施落后， 缺医 少 药 情 况 严 重 ， 医 护 资 源 匮 乏 ， 卫 生 体 系 支 离 破 碎 无 法 有 效 运 转 ， 疾 病 预 防 和治疗工作面临巨大压力 。 总体而言 ， 目前非洲的卫生状况具有以下四个特 点。（一）面临着传染病与慢性非传染病的双重威胁 非洲大陆一直以来深受艾滋病 、 疟疾和结核病三大传染病困挠 。 据世界卫生组织统计，2015 年非洲艾滋病病毒（HIV/AIDS）携带者和感染者人数
9、 约为 2 550 万， 约占全 球患者的 70%， 1549 岁人口感 染 艾滋病病 毒 的比 例为 4.6%， 撒哈拉以南非洲 2015 年新增感染病例约 140 万 ， 占 全 球 新 感 染艾滋病人数的 2/3 以 上 ， 死 亡 80 万 。 世界卫生组织 2016 年世界疟疾 报告 显 示， 2015 年全球有疟疾病例 2.12 亿， 42.9 万人死于 疟疾， 其中 90% 的疟疾病 例 和 92%的疟 疾死亡病 例 都集中在 非 洲， 约 8 亿非洲人面 临 患疟疾 的风险，疟疾已成为阻碍非洲社会经济发展的重要因素。 目前非洲有 270 万结核病患者，约占全球结核病患者的 1/
10、3， 绝大多数肺结核死亡病例发 生在非洲，大部分非洲国家结核病患者的死亡率超过 20%。 除 了 传 统 传 染 病 威 胁 以 外 ， 过 去 三 十 多 年 ， 由 于 全 球 化 的 影 响 ， 城 市 化 的发展、生活方式的改变，预期寿命的延长，慢性非传染性疾病（ NCD）， 例 如 ， 冠 心 病 、 高 血 压 、 糖 尿 病 、 肿 瘤 、 哮 喘 、 慢 性 肝 脏 疾 病 和 慢 性 肾 脏 疾 World Health Organization, Atlas of African Health Statistics 2016: Health Situation Analys
11、is of the African Region, Brazzaville: WHO Regional Office for Africa, 2016, p. 21. World Health Organization, Global Health Observatory Data Repository, Number of People (all ages) Living with HIV, January 27, 2017, http:/apps.who.int/gho/data/view.main.22100WHO?. World Health Organization, Overvie
12、w of the African Region, http:/www.aho.afro.who.int/. Joint United Nations Programme on HIV/AIDS, AIDS by the Numbers, Geneva: UNAIDS, 2016, pp.16-17. World Health Organization, World Malaria Report 2016, Geneva: World HealthOrganization, 2016, pp. xv-xvi. World Health Organization Regional Office f
13、or Africa, Tuberculosis, http:/www.afro. who.int/en/tuberculosis.html. World Health Organization, Global Tuberculosis Report 2016, Geneva: World HealthOrganization, 2016, p. 15.117后埃博拉时期中非卫生合作的趋向、挑战与建议病等在非洲的流行率也持续上升 ， 传染病与慢性非传染病的双重负担给原本 就资金短缺的非洲卫生服务造成巨大压力 ， 使非洲面临更为严峻的公共卫生 挑战。（二）卫生支出总量不足且过度依赖外部援助 非洲近
14、年来总体经济形势向好 ， 卫生支出在国内生产总值中占比从 1995年的 2.6%增 加到 2013 年 的 5.8%， 但是在各 国 政府预 算 中 ， 卫生支 出 普遍 处于相对落后的位置。2001 年，阿布贾宣言承诺将政府预算的 15%用 于卫生，但实际上大多数非洲国家至今无法兑现。至 2013 年，政府卫生支 出 占 预 算 总 支 出 的 比 例 达 到 和 超 过 15%的 国 家 只 有 7 个 ， 分 别 是 乌 干 达（ 24.3%） 、 卢 旺 达 （ 22.3%） 、 斯 威 士 兰 （ 18.1%） 、 埃 塞 俄 比 亚 （ 16.4%） 、 马 拉 维 （ 16.2%
15、） 、 中 非 共 和 国 （ 15.9%） 和 多 哥 （ 15.4%） ， 而且这些国 家的政府 卫 生投入中 可 能包含国 外 援助资金， 大多数国 家 的政府卫 生 支出都 低 于 阿 布 贾 宣 言 承 诺 的 标 准 ， 从 而 难 以 确 保 实 现 基 本 卫 生 服 务 的 全 民 覆 盖。此外， 非洲 国家在卫 生 领域过度 依 赖国际援 助 或私人捐 款 等外来资 金 投 入。 2013 年， 非洲国家 外 部援助资 金 占本国卫 生 总费用的 平 均比例为 10.4%， 在世界卫 生 组织非洲 区 域所辖的 47 个非洲国 家 中， 有 30 个国家外 援 资金 占比超
16、过 该 平均水平 ， 最 高的前 5 位 分别是布 隆 迪 （73.3% ） 、 南苏丹 （ 68.5%） 、 马 拉 维 （ 68.3%） 、 利 比 里 亚 （ 57.8%） 、 刚 果 民 主 共 和 国 （ 52.4%） 。 在 许多国家， 外援资 金 的 增加很 多 时 候并没有 缓 解 非洲本 国 卫生投入 不 足的情 况，反而形成一种“替代效应”，代替了非洲政府本应在医疗方面的投入， 使得政府卫生支出占卫生总费用的比例不升反降。 World Health Organization, Atlas of African Health Statistics 2016: Health S
17、ituation Analysis of the African Region, Brazzaville: WHO Regional Office for Africa, 2016, p. 59. Ibid., p. 64. 世界卫生组织非洲区域所辖 47 个非洲国家， 指除摩洛哥、 突尼斯、 阿尔及利亚、 埃及、 苏丹、吉布提、索马里之外的非洲国家，上述 7 个国家虽然在地理上属于非洲，但在世界卫 生组织的分区中隶属于中东区域。 World Health Organization, Atlas of African Health Statistics 2016: Health Situati
18、on Analysis of the African Region, Brazzaville: WHO Regional Office for Africa, 2016, p. 66.1182017 年第 2 期（三）尚未建立有效的医疗卫生体系 非洲国家至今尚未建立一个反应迅速 、 运转有效的公共卫生防控体系和医 疗 服 务 体 系 ， 2014 年 埃 博 拉 疫 情 的 爆 发 和 一 度 失 控 ， 进 一 步 暴 露 了 这 一 体系的脆弱性 。 多数非洲国家只有城市医院可以获得公共财政支持 ， 而区县 医 院 、 贫 困 地 区 、 农 村 地 区 的 卫 生 服 务 机 构 很 难
19、 被 公 共 财 政 覆 盖 ， 这 导 致 基 层 卫 生 机 构 在 设 备 、 药 品 、 技 术 、 管 理 等 方 面 的 滞 后 ， 城 乡 之 间 卫 生 发 展 不 平 衡 ， 难 以 建 立 有 效 的 卫 生 服 务 网 络 。 此 外 ， 非 洲 国 家 卫 生 人 力 资 源 严 重 匮 乏 ， 平 均 每 万 人 拥 有 医 生 数 量 为 2.7 人 ， 远 低 于 世 界 平 均 水 平 的 13.9 人 ， 在现有有统计数据的 34 个非洲国家中，每万人拥有医护人员量少于 1 人的有 17 个， 最低的利比里 亚 为 0.1/10000， 马拉维、 尼 日尔、
20、塞 拉 利昂为 0.2/10000， 埃 塞 俄 比 亚 和 坦 桑 尼 亚 为 0.3/10000，即使在医疗条件相对较好的南非，也 仅为 7.8/10000。 （四）医疗卫生服务的可及性及公平性较差 一 个 合 理 的 医 疗 卫 生 体 系 应 该 是 逐 渐 扩 大 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 覆 盖 人口 ， 同时保证医疗卫生服务的效率与公平 。 而人口覆盖率的提高不仅取决于 卫生资源的供给 ， 还需要减少就医过程中的个人现金支付 。 世界卫生组织指 出 ， 当一个国家自费医疗支出超过医疗总支出的 20%时 ， 由医疗支出造成家 庭财产危机的风险就会加大 ， 因为在患者直接支
21、付费用过高的情况下 ， 即使 卫 生 设 施 、 服 务 、 产 品 到 位 ， 一 般 的 家 庭 也 无 力 支 付 相 应 的 费 用 ， 从 而 对 全 民健康覆盖的推进形成障碍 。 而目前非洲国家的个人支出占卫生总支的平均 比例为 51%，在 47 个世界卫生组织所辖非洲国家中，除了津巴布韦和塞舌 尔 ， 其余国家全部超出了 20%的安全范围 ， 其中占比最高的几个国家甚至达 到了百分之七八十，分别是塞拉利昂（ 86%）、几内亚比绍（ 80%）、尼日 利 亚 （ 76%） 、 圣 多 美 和 普 林 西 比 （ 71%） 、 科 摩 罗 和 科 特 迪 瓦 （ 67%） 。 此外 ，
22、 非洲的卫生服务供给偏向富裕阶层和城市居民 ， 联合国千年发展 报告显示 ， 在以非洲为代表的发展中地区 ， 最贫穷的 20%家庭的儿童发育迟 World Health Organization, Atlas of African Health Statistics 2016: Health Situation Analysis of the African Region, Brazzaville: WHO Regional Office for Africa, 2016, p. 69. Ibid., p. 79.119后埃博拉时期中非卫生合作的趋向、挑战与建议缓的可能 性 是最富裕的 20%
23、家庭儿 童的两倍 以 上 ； 最贫穷 家庭的 5 岁 以下儿 童死亡率 几 乎是最富 裕 家庭的两 倍 。 由于接生 环境和技 术 的问题， 非 洲 孕 妇死亡率占全球总数的 1/2， 近 1/3 的 新 生 儿 面 临 破 伤 风 的 威 胁 ， 还 有 近 1/4 的 1 岁儿童 不能接种 脊 髓灰质炎 疫 苗， 而这些 病例大多 发 生在医疗 条 件 较 差的农村地区。总 而 言 之 ， 落 后 的 卫 生 状 况 对 非 洲 各 国 的 经 济 、 社 会 、 政 治 、 文 化 等 产 生 了 重 大 影 响 ， 它 延 缓 经 济 增 长 ， 加 剧 贫 困 ， 削 弱 国 家 的
24、 综 合 国 力 与 可 持 续 发 展 能 力 ， 导 致 对 政 府 支 持 率 降 低 ， 引 发 国 内 局 势 的 不 稳 定 ； 与 此 同 时 ， 随 着全球化 发 展， 世 界日 益相互 依 存 ， 非洲 的疾 病传播及 公 共卫生事 件 不仅涉 及非洲本 身 ， 也对 全球 公共卫 生 安 全造成威 胁 ， 埃博 拉疫 情 已经给 全 球卫生 安全拉响了警报 。 因此 ， 各方合作保障全球卫生安全是全球卫生治理的共识， 也成为全 球 发展治理 的 核心议题 。 中国作为 国 际发展领 域 的积极参 与 者， 与 非洲的卫生合作必将在原有基础上得到进一步深化和拓展。二 、 后
25、埃 博 拉 时 期 中 非 卫 生 合 作 的 趋 势 与 走 向约翰内斯堡峰会 ， 中非卫生合作不断在创新中发展 ， 通过双边与多边相 结 合 ， 政 府 与 民 间 相 结 合 ， 技 术 支 持 与 能 力 建 设 相 结 合 ， 全 科 医 疗 与 专 科 医 疗 相 结 合 ， 长 期 派 出 与 短 期 派 出 相 结 合 ， 定 期 支 援 与 项 目 管 理 相 结 合 ， 援 助 与投资相结合 ， 医疗服务与医学教育相结合方式 ， 逐渐从传统友谊型援助向 多层次、宽领域、全方位合作方向转变。（一）从双边援助到多边合作中非卫生领域合作由来已久，从 1963 年中国向阿尔及利亚派
26、出第一支 医 疗 队 起 ， 50 多 年 来 ， 中 非 卫 生 合 作 已 形 成 包 括 派 遣 援 外 医 疗 队 、 援 建 医 院 和 疟 疾 防 治 中 心 、 赠 送 药 品 和 医 疗 器 械 、 双 边 人 员 交 流 、 人 员 培 训 等 多 层 次宽领域的工作模式 。 这种模式多为政府间双边援助 ， 鲜有与第三方的多边 United Nations, The Millennium Development Goals Report 2015, New York: United Nations, 2015, p. 8. World Health Organization,
27、 Atlas of African Health Statistics 2016: Health Situation Analysis of the African Region, Brazzaville: WHO Regional Office for Africa, 2016, pp. 97-113.1202017 年第 2 期合作。2014 年 埃 博 拉 疫 情 发 生 之 后 ， 中 非 之 间 的 卫 生 合 作 逐 渐 呈 现 由 双 边 援 助 向 多 边 合 作 发 展 的 态 势 ， 且 合 作 主 体 多 元 化 ， 不 仅 包 括 政 府 、 国 际 和 地 区组织、非
28、政府组织，也包括企业、社会团体等民间机构。2014 年 5 月 ， 中 国 与 世 界 卫 生 组 织 合 作 在 桑 给 巴 尔 （ Zanzibar） 开 展 血 吸 虫 病 防 控 试 点 项 目， 开 启了 中国与 国 际 组织在非 洲 国家开展 卫 生合作的 首 次探索 ； 2015 年 3 月， 中国公 共卫生 专 家 参与了由 世 界卫生组 织 主导的塞 拉 利昂埃博 拉 防控多 边合作；2015 年 4 月，中国疾控中心与非盟 8 个成员国代表，以及世界卫 生组织、美国健康与人类事务部（Department of Health and Human Services, HHS）
29、、 美 国 疾病控 制 中 心 （ Centers for Disease Control and Prevention, CDC） 、 非洲实验医学协会（African Society for Laboratory Medicine, ASLM） 等 多 家 机 构 共 同 参 与 了 非 盟 的 非 洲 疾 病 预 防 控 制 中 心 建 设 的 筹 备 工 作 ； 2015 年 4 月中国 英 国 坦桑 尼 亚疟疾防 治 试点项目 也 在坦桑尼 亚 启动。 参与 非洲卫 生 领 域 的 国 际 合 作 在 中 国 对 非 卫 生 合 作 中 具 有 重 要 意 义 ， 尤 其 是 在 中
30、 国 资 金 、 人 力 、 技 术 资 源 无 法 完 全 覆 盖 的 领 域 ， 有 较 大 拓 展 空 间 。 例 如 ， 与 国 际 质量认证 权 威机构合 作 援建药 品 质 量检测中 心 ， 与国际组 织合作建 立 生物等 效 性 实 验 室 等 ， 都 是 未 来 可 能 会 启 动 的 合 作 项 目 。 埃 博 拉 疫 情 发 生 以 后 ， 中 非双方还积极推进中国民营企业在非洲卫生领域的投资，相较于政府机构， 民间机构 具 有更高的 创 新热 情 ， 而 且 更便于 走 进基层 ， 提 高医疗卫 生 服务的 可及性 ， 在 完善非 洲 社 区医疗体 系 方面有着 政 府机
31、构不 可 比拟的优 势 ， 民间 投资作为一种务实合作的新模式，正在成为官方援助有益的补充。（二）由临床医疗援助到公共卫生体系建设 解 决 非 洲 地 区 卫 生 问 题 的 基 础 是 公 共 卫 生 体 系 中 疾 病 预 防 控 制 体 系 的建 立 。 它 的 效 益 虽 非 即 时 显 现 ， 但 却 可 以 通 过 公 共 卫 生 政 策 的 制 定 、 评 价 机 制的完善 、 传染病防 范 措施的实 施 等方式 ， 从 宏观层面 使 受援国的 卫 生事业 得 到 整 体 性 提 高 ， 并 形 成 良 性 发 展 ， 使 民 众 的 健 康 得 到 有 力 保 障 。 非 洲
32、国 家 至今尚未建立起一套健全 、 响应及时 、 运转有效的公共卫生防控体系 ， 为此， 非盟在“2063 年 议 程 ”中 将 公 共 卫 生 体 系 建 设 置 于 卫 生 领 域 的 重 要 位 置 ， 提出 了 “完全遏制埃博拉等传染病和热带病 、 大幅减少非传染性疾病发病率、121后埃博拉时期中非卫生合作的趋向、挑战与建议将非洲人民的人均寿命提升至 75 岁以上”的发展目标。中国的卫生事业经过几十年发展，特别是在经历了 2003 年“非典”之后，建立起了公共卫生 管理的长效机制 ， 公共卫生水平不断提高 。 中非医疗合作从之前医务人员的 派 出 、 医 疗 设 备 或 药 品 的 捐
33、 助 等 临 床 层 面 逐 步 向 公 共 卫 生 体 系 建 设 层 面 转 型 ， 除了体现出中国愿 将 经验与非洲分享的态度 ， 也是中非卫生合作向纵深 发 展 的 必 然 要 求 。 中 国 不 仅 关 注 非 洲 当 下 的 卫 生 状 况 ， 更 从 源 头 入 手 ， 着 眼 于非洲卫生事业的能力建设与长远规划，这符合中非双方的利益与需要。2014 年 埃 博 拉 疫 情 爆 发 后 ， 中 方 就 向 疫 区 国 家 率 先 派 遣 了 多 批 公 共 卫 生专家组 成 的医疗队 ， 在基层 进 行 疾病监测 以 及传染病 防 范知识的 培 训。 今 后， 中 国将 以参与非
34、 洲 疾病控 制 中 心筹建为 抓 手， 加 强中 非之间的 公 共卫生 政策沟通，结合非洲发展目标和实际需求，深化、扩展中非公共卫生合作。 中国将支 持 非盟及各 非 洲国家建 立 健全疾病 预 防控制体 系 ， 帮助非洲 国家形 成对疫情 的 监测、 预警 和快速 反 应 能力， 为及 时处置突 发 公共卫生 事 件提供 可靠保障 ； 将协助非 洲 国家提 高 实 验室技术 能 力， 重 点帮 助防控影 响 非洲人 民 健 康 的 慢 性 非 传 染 性 疾 病 以 及 疟 疾 、 艾 滋 病 、 结 核 病 、 霍 乱 、 埃 博 拉 等 可 预防的传 染 性疾病和 新 发疾病 ； 开
35、展卫生人 力 资源培训 ， 举办卫生 相 关专题 培 训 班 ， 为 非 洲 国 家 培 训 卫 生 管 理 和 医 护 人 员 ， 加 强 卫 生 技 术 转 移 ， 帮 助 非 洲国家提升卫生事业的自主发展能力。（三）由全科医疗向专科特色医疗深化 中国一直以来对非洲各国都实行整齐划一 、 全科式的医疗援助 ， 这种形式虽然具有各方兼顾的优势 ， 但鉴于非洲国家情况各异 ， 医疗水平参差不齐， 这种一刀 切 式的援助 模 式往往因 为 缺乏针对 性 而影响效 果 。 在埃博拉 疫情发 生以后 ， 中 非卫生合 作 愈发注重 差 异化的国 别 政策， 注重 专科医学 的 交流与 合作，在实践中
36、表现为以下四种形式：第一 ， 建立专科中心 。 一些传统型的全科医疗队依据受援国的实际情况 侧重于某些专业领域建立专科中心 ， 就可凸显援助效果 。 如中国派往坦桑尼 亚桑给巴尔的医疗队在当地设立了微创外科中心与眼科中心 ； 援坦桑尼亚医 疗 队 在 当 地 建 立 了 以 心 胸 外 科 为 主 的 “中 坦 医 疗 技 术 与 培 训 合 作 中 心 ”； 援1222017 年第 2 期毛 里 塔 尼 亚 医 疗 队 拥 有 中 国 援 非 医 疗 队 中 唯 一 一 支 疾 病 预 防 控 制 与 公 共 卫 生 专 家 组 ； 中国医疗队还在阿尔及利亚等国开设了中医中心或中医诊所。 第
37、 二 ， 对 口 医 院 合 作 。 从 2015 年 12 月 约 翰 内 斯 堡 峰 会 至 今 ， 中 国 已 先后与非洲 10 个国家建立对口医院合作关系。通过技术交流和转移，医护培 训 ， 加 强 专 业 科 室 建 设 等 ， 特 别 是 在 非 洲 空 白 的 高 层 次 专 业 技 术 领 域 ， 提 升 非洲国家 的 临床专 科 治 疗水平 。 同 时 ， 在 设备 维护和医 院 运营管理 等 方面也 积极开展 支 援合 作 。 例 如 ， 广 东省 人民医院 心 血管研究 所 专家团队 与 位于加 纳第二大 城 市库马 西 的 教学医院 （ Komfo Anokye Tea
38、ching Hospital,） 开展心 胸外科领 域 的合 作 ， 除 了在库 马 西 医院进行 心 脏外科手 术 ， 帮助 医院 成立心 血管病治 疗 中心 外 ， 还 邀请加 纳 医 生到广东 心 血管病研 究 所学习 ， 目 的是使 他们具备独立承担手术的能力，在加纳建立面向中西非的心脏中心。此外， 还有北京阜外医院与南非格鲁特索尔医院（Groote Schuur Hospital） 在 心 血 管领域的 合 作 ， 河南省 人民医院 与 埃塞俄比 亚 提露内丝 北京医院 （T iluneisi Beijing Hospital）在创伤治疗与妇幼健康领域的合作等。第 三 ， 短 期 项
39、 目 式 医 疗 队 。 在 约 翰 内 斯 堡 峰 会 上 ， 中 国 承 诺 未 来 向 40 个非洲国 家 派遣由临 床 专家组成 的 短期医疗 队 ， 除了 继续 正在进行 的 “光明 行 ”项 目 ， 为 非 洲 民 众 实 施 免 费 白 内 障 手 术 以 外 ， 还 将 增 设 妇 幼 保 健 等 专 项 医疗援助 ， 进行理论授课 、 技能培训 、 义诊咨询和疑难病例会诊等医疗活动。 相 较 于 传 统 上 两 年 一 轮 换 的 全 科 医 疗 队 ， 这 种 短 期 项 目 式 医 疗 队 更 有 针 对 性，更具灵活性。第 四 ， 专 项 传 染 病 防 控 。 200
40、72014 年中国与科摩罗启动 “青蒿素复方 快速控制疟疾项目 ”， 8 年内将疟疾死亡人数降低到零 ， 发病人数减少了 98%， 这是人类 通 过主动的 群 体药物干 预 ， 首次在非 洲国家成 功 且快速地 控 制 了疟 疾 传 播 ， 也 是 中 非 之 间 进 行 专 项 传 染 病 防 控 合 作 的 一 次 尝 试 。 未 来 几 年 ， 中 国除了将 在 肯尼亚 、 马 拉维 、 多哥 等国家运 用 这一抗疟 疾 模式建立 抗 疟疾示 范区以外，还将在防治艾滋病、结核等领域与非洲国家展开合作。 参 见 郭 佳 ： 援 非 医 疗 队 与 中 国 在 非 洲 的 软 实 力 建 设
41、 ， 载 张 宏 明 主 编 ： 非 洲 发 展 报告 No.17（ 20142015） 中 国 在 非 洲 的 软 实 力 建 设 ： 成 效 、 问 题 与 出 路 ， 社 会 科 学 文 献出版社 2015 年 9 月版，第 90 页。123后埃博拉时期中非卫生合作的趋向、挑战与建议（四）将助推中国药品走进非洲上升到国家战略层面 中 国 药 品 难 以 走 进 非 洲 一 直 是 多 年 来 禁 锢 中 非 卫 生 合 作 向 纵 深 发 展 的瓶 颈 。 以 青 蒿 素 产 品 为 例 ， 青 蒿 素 是 中 医 药 对 人 类 的 重 大 贡 献 ， 为 此 中 国 女 科学家屠呦呦
42、教授还获得了 2015 年诺贝尔生理学或医学奖，以青蒿素为基 础的复方药物是目前疟疾治疗的首选方案 ， 并得到世界卫生组织的推荐 。 中 国 虽 然 是 青 蒿 素 的 原 创 发 明 国 ， 却 在 青 蒿 素 类 药 品 国 际 市 场 上 几 乎 “被 出 局 ”， 据 行 业 人 士 估 算 ， 在 当 前 全 球 疟 疾 药 品 市 场 中 ， 中 国 青 蒿 素 药 品 所 占 份额不足 5%，中国制药企业更多只是充当了原料供应商的角色，长期处于 供 应 链 的 最 底 层 。 这 一 现 象 的 出 现 ， 既 有 中 非 医 药 体 系 差 异 、 国 际 医 药 市 场 既有
43、格局影响的原因 ， 也有国内医药品行业与企业自身的因素 。 国内医药品 行业对这一问题的呼吁由来已久 ， 但是从国家层面上加以重视 ， 甚至上升到 国家战略层面，写入中国对非洲政策文件中，约翰内斯堡峰会是第一次。约 翰 内 斯 堡 峰 会 明 确 指 出 要 鼓 励 和 支 持 中 国 企 业 赴 非 洲 开 展 药 品 本 地 化生产，提高药品在非洲的可及性；支持 10 家大型制药和医疗器械企业与 非洲国家在药品研发和制造领域开展合作 ， 转移相关技术 ， 向民众提供可及、 可靠、可负担的医药产品、疫苗及医疗设备。2016 年 11 月，第六届中非卫 生 合 作 国 际 研 讨 会 在 上
44、海 召 开 ， 会 议 的 主 题 就 是 “中 非 携 手 ， 提 高 医 药 产 品 可 及 性 ”。 这 次 会 议 除 了 现 场 交 流 讨 论 以 外 ， 还 安 排 了 优 质 中 国 医 药 产 业 展 示 ， 就产品的标准和认证等问题与非方进行沟通 ， 为中非供需对接搭建平台； 此外， 国 家 卫计委 与 中 非发展 基 金 筹备设立 “中非医疗 卫 生联合基 金 ”和 “中 非 医 疗 器 械 联 合 基 金 ”， 以 此 加 强 对 医 药 企 业 投 资 非 洲 的 资 金 支 持 。 这 次 会 议成为落实约翰内斯堡峰会成果，助力中非医药产品合作的一次重要行动。（五）
45、注重中国经验在非洲的运用 除了公共卫生体系建设以外 ， 实现全民健康覆盖是当前非洲卫生工作的另一个重点领域 。 全民健康覆盖的核心是对人口的全面覆盖和对基本医疗卫 生服务的覆盖 ， 即提高医疗卫生服务的可及性 ， 让 每个人都可获得质量良好 的卫生服务 ， 而不会面临因付费带来的经济困难风险 。 多数非洲国家面临的 挑战是如何在医疗卫生服务体系尚不健全的情况下 ， 利用有限的资源来满足1242017 年第 2 期日益增长 的 需求。 事实 上， 当 今非 洲很多地 区 的卫生状 况 与中国建 国 初期的 卫 生 情 况 十 分 相 似 ， 而 中 国 当 时 在 既 有 条 件 下 在 短 时
46、 期 内 建 立 了 世 界 上 最 大、 最 高效 的合作医 疗 体系和基 层 卫生组织 系 统， 用 实践 证明了低 收 入国家 也可以通 过 符合本国 特 色与国情 的 途径实现 全 民健康覆 盖 。 中国经验 包括政 府主导、预防为主、注重基层等，即由政府主导进行医疗卫生领域的规划、 筹 资 、 监 管 ， 优 先 投 入 经 济 薄 弱 地 区 和 重 点 领 域 ， 加 强 薄 弱 地 区 卫 生 服 务 体 系 建 设 ， 特 别 是 农 村 医 疗 卫 生 服 务 体 系 ， 保 证 基 层 、 农 村 地 区 卫 生 资 源 的 可 及性与公平性。中国当前 在 与非洲的 卫
47、生合作中 ， 特别是在 全 民健康覆 盖 领域， 尤其 注 重中国经 验 在非洲的 运 用， 特别是 在非洲国 家 最为薄弱 的 基层卫生 体 系建设 方面 。 例如 ， 在农村培养基层卫生工作者 ， 提高农村地区的初级卫生覆盖率， 扩 大 医 疗 卫 生 可 及 性 ； 再 如 ， 分 享 中 国 预 防 为 主 的 理 念 ， 组 织 全 民 参 与 的 群 众 性 卫 生 防 疫 运 动 ， 并 在 社 区 加 强 健 康 教 育 ， 改 善 生 活 环 境 。 这 是 一 种 不 同 于 西 方 医 学 “以 治 疗 为 本 ”的 思 路 ， 这 种 思 路 的 核 心 在 于 ， 用
48、 社 会 组 织 的 手 段 ， 替 代 专 业 性 的 高 成 本 、 高 技 术 投 入 ， 从 而 加 强 公 共 卫 生 体 系 建 设 。 这 种 低成本方 式 尤其适用 于 缺乏资金 和 技术的发 展 中国家与 贫 困地区， 对 于深受 传染病威胁的非洲国家具有借鉴意义。总之， 上述 趋势与转 变 丰富了中 非 卫生合作 的 内涵和途 径 ， 使得 合作 主 体 更 加 多 元 化 ， 合 作 渠 道 更 加 多 样 化 ， 合 作 内 容 更 具 针 对 性 和 有 效 性 ， 表 现 出更加开 放 灵活务实 的 特点， 也体 现了合作 理 念上的关 口 前移， 即从 治病到 防
49、 病 ， 着 眼 于 长 远 ， 注 重 体 系 建 设 与 能 力 建 设 ， 致 力 于 从 根 本 上 解 决 非 洲 的 卫生问题 。 中非卫生 合 作的不 断 深 化， 也 推动 中国从全 球 健康治理 的 参与者 逐步向全球健康议程的影响者和新型国际卫生发展援助体系的构建者转变。三 、 后 埃 博 拉 时 期 中 非 卫 生 合 作 的 问 题 与 挑 战中非卫生 合 作经过几 十 年发展 ， 已 取得长足 进 步， 但 仍然 面临一些 问 题 与挑战，卫生战略与决策有待进一步规划与统筹，援助项目有待深耕细作，125后埃博拉时期中非卫生合作的趋向、挑战与建议医药产品走进非洲的瓶颈问题有待突破 ， 体系建设的相关技术转移和经验分 享有待开发。（一）战略、决策与管理缺失 首先 ， 在宏观战略层面 ， 中非卫生合作在中国对外合作整体格局中层级较 低 ， 长 期 以 来 停 留 在 传 统 友 谊 型 援 助 模 式 上 ， 缺 乏 创 新 性 和 时 代
