保护海外能源利益.docx

1、作 者 为 上 海 国 际 问 题 研 究 院 公 共 政 策 与 比 较 政 治 研 究 所 助 理 研 究 员 。135“保 护海外 能 源利益 ”国 际 学 术 研 讨 会 综 述曹嘉涵2013 年 9 月 23 日， 由上 海国际 问题 研究 院与 瑞典 斯德哥 尔摩 国际 和平 研 究 所 共 同 主 办 的 “保 护 海 外 能 源 利 益 ： 中 国 与 欧 洲 的 方 法 与 经 验 ”国 际 学 术 研 讨 会 在 上 海 国 际 问 题 研 究 院 举 行 。 来 自 国 家 发 改 委 能 源 研 究 所 、 宁 夏 回 族 自 治 区 发 改 委 、 中 国 人 民 大

2、 学 、 云 南 大 学 、 新 疆 社 会 科 学 院 、 复 旦 大 学 、 华 东 政 法 大 学 、 上 海 外 国 语 大 学 、 上 海 国 际 问 题 研 究 院 以 及 瑞 典 斯 德 哥 尔 摩 国 际 和 平 研 究 所 、 德 国 外 交 关 系 理 事 会 、 法 国 国 防 历 史 研 究 所 、 乔 治 华 盛 顿 大 学 、 亨 利 杰 克 逊 基 金 会 、 化 险 咨 询 集 团 等 机 构 的 专 家 学 者 围 绕 能 源 安 全 风 险 评 估 和 应 急 机 制 ， 西 亚 北 非 与 中 亚 地 区 能 源 安 全 ， 中 欧 能 源 安 全 合 作

3、 展 望 等 议 题 进 行 了 深 入 研 讨 。一、能源安全风险评估和应急机制近 年 来 ， 随 着 能 源 需 求 不 断 快 速 增 长 ， 防 范 能 源 安 全 风 险 已 引 起 各 国 的 重 视 和 关 切 。 有 学 者 认 为 ， 应 从 地 缘 政 治 事 件 影 响 、 运 输 线 路 的 稳 定 性 、 环 境 与 气 候 变 化 四 个 维 度 来 加 以 分 析 。 国 际 社 会 应 携 手 努 力 ， 为 实 现 能 源 及 其 他 资 源 的 可 及 性 、 价 格 合 理 性 与 可 持 续 供 应 性 打 造 良 好 环 境 。 中 国 应 做 好 三

4、 方 面 工 作 ： 一 是 与 美 欧 等 主 要 国 家 或 地 区 加 强 联 系 ， 扮 演 领 头 角 色 ， 积 极 提 供 公 共 产 品 ； 二 是 参 与 运 输 线 路 尤 其 是 海 上 航 道 的 保 护 ； 三 是 致 力 于 生 态 营13620 13 年 第 6 期造 与 低 碳 环 境 建 设 。 中 国 需 加 强 同 亚 洲 利 益 相 关 方 的 信 息 交 流 与 合 作 ， 同 时 借 鉴 欧 洲 经 验 ， 构 建 更 加 稳 健 且 与 防 范 能 源 安 全 风 险 相 适 应 的 金 融 体 系 。有 学 者 阐 述 了 欧 盟 对 能 源 安

5、 全 风 险 的 认 识 ， 认 为 随 着 能 源 需 求 量 日 益 上 升 ， 欧 盟 面 临 的 供 应 竞 争 与 威 胁 也 不 断 加 大 。 为 应 对 俄 罗 斯 能 源 供 应 的 不 稳 定 性 挑 战 ， 欧 盟 成 员 国 需 加 大 国 内 能 源 开 发 力 度 ， 尽 力 实 现 能 源 进 口 的 多 元 化 ， 并 通 过 技 术 提 升 来 改 进 能 源 使 用 效 率 。 为 应 对 美 国 的 页 岩 气 革 命 ， 在 考 虑 自 身 实 际 情 况 的 基 础 上 ， 欧 洲 在 非 传 统 天 然 气 开 采 方 面 需 保 持 谨 慎 态 度

6、 。 总 体 上 ， 尽 管 面 临 挑 战 ， 欧 盟 并 未 陷 入 能 源 困 境 ， 今 后 要 考 虑 长 远 需 求 ， 通 过 与 能 源 消 费 国 和 生 产 国 强 化 合 作 ， 出 台 转 型 性 或 改 造 性 政 策 ， 努 力 影 响 世 界 能 源 市 场 。有 学 者 从 法 律 视 角 出 发 ， 认 为 现 阶 段 中 国 应 积 极 利 用 双 边 投 资 条 约 来 化 解 海 外 能 源 投 资 风 险 。 目 前 ， 中 国 能 源 企 业 进 行 海 外 投 资 时 主 要 面 临 遭 受 偏 见 与 质 疑 、 征 收 与 国 有 化 以 及

7、战 争 与 内 乱 的 风 险 。 鉴 于 中 国 已 与 外 国 签 订 了 100 多 项 双 边投 资条 约， 因 而需 要 更加 注重 平衡 自身 利益， 通过 双边 投资 条约 来 保 护 海 外 能 源 资 产 。 具 体 而 言 ， 中 国 需 要 在 明 确 国 有 企 业 海 外 投 资 主 体 地 位 的 基 础 上 ， 按 照 合 作 开 发 、 跨 国 并 购 、 贷 款 换 资 源 等 不 同 投 资 方 法 制 定 相 应 的 利 益 保 护 措 施 ， 对 主 要 投 资 风 险 与 争 端 做 好 预 防 与 处 置 安 排 。有 学 者 通 过 回 顾 两 个

8、 世 纪 来 英 国 、 日 本 、 美 国 、 苏 联 对 大 西 洋 、 印 度 洋 、 波 斯 湾 等 海 上 能 源 运 输 线 的 垄 断 与 争 夺 ， 强 调 保 护 海 上 运 输 线 路 在 维 护 海 外 能 源 利 益 中 所 处 的 重 要 位 置 ， 并 认 为 中 国 参 与 对 印 度 洋 、 马 六 甲 海 峡 等 海 上 运 输 线 的 保 护 有 利 于 其 维 护 地 区 利 益 与 能 源 安 全 。 甚 至 在 中 东 地 区 ， 中 国 也 可 适 当 参 与 排 雷 和 打 击 海 盗 活 动 。二、西亚北非地区能源安全西 亚 北 非 地 区 是

9、全 球 能 源 的 主 要 供 应 来 源 地 ， 同 时 充 满 地 缘 政 治 风 险 并 对 区 域 内 能 源 安 全 形 成 重 大 影 响 。 有 学 者 分 析 了 大 中 东 地 区 的 主 要 地 缘 政 治 风 险 ， 认 为 该 地 区 的 主 要 冲 突 点 仍 是 冷 战 遗 产 。 在 意 识 形 态 作 用 下 ， 俄 罗 斯 仍 在 保 护 自 己 的 盟 友 。 作 为 中 东 老 牌 大 国 ， 伊 朗 油 气 资 源 丰 富 ， 且 具 有 强 烈学术动态137的 民 族 主 义 情 绪 ， 站 在 什 叶 派 穆 斯 林 立 场 上 对 抗 美 国 。

10、以 色 列 受 益 于 伊 朗 的 资 源 ， 两 国 事 实 上 拥 有 共 同 利 益 。 以 色 列 屡 次 欲 与 伊 朗 妥 协 ， 但 因 伊 朗 与 美 国 关 系 不 佳 ， 伊 以 关 系 也 未 能 正 常 化 。 此 外 ， 伊 朗 与 土 耳 其 也 相 互 猜 忌 。 预 计 伊 朗 不 会 持 续 发 动 资 源 战 争 ， 转 而 依 赖 土 耳 其 和 中 国 ， 在 核 能 力 发 展 方 面 会 与 西 方 国 家 加 强 谈 判 ， 谋 求 妥 协 。有 学 者 指 出 ， 中 东 过 去 50 年 始 终 是 世 界 能 源 版 图 和 权 力 的 中

11、心 。 但 21 世 纪 以 来 ， 全 球 能 源 格 局 发 生 了 若 干 变 化 。 美 国 开 发 了 页 岩 气 与 致 密 油 ， 加 拿 大 开 发 出 油 砂 ， 巴 西 也 在 尝 试 开 采 深 海 油 气 ， 这 对 中 东 的 能 源 权 力 结 构 造 成 了 冲 击 。 因 此 ， 需 要 思 考 美 国 在 西 半 球 能 源 供 应 状 况 的 改 善 对 中 国 的 意 涵 。 也 有 学 者 认 为 ， 中 国 对 中 东 能 源 依 赖 度 的 提 高 将 使 自 身 面 临 诸 多 风 险 ， 如 海 上 能 源 运 输 通 道 的 安 全 、 恐 怖

12、 袭 击 风 险 、 投 资 目 的 地 国 的 腐 败 状 况 等 。 中 国 应 当 发 挥 巨 额 外 汇 储 备 在 能 源 市 场 中 的 作 用 ， 同 时 为 外 资 进 入 油 气 行 业 提 供 良 好 的 外 部 环 境 。 除 确 保 海 上 通 道 畅 通 外 ， 中 国 还 需 花 大 力 气 保 障 陆 路 油 气 基 础 设 施 特 别 是 长 距 离 管 线 的 安 全 。有 学 者 专 门 分 析 了 西 亚 北 非 恐 怖 主 义 风 险 对 该 地 区 能 源 安 全 构 成 的 威 胁 ， 认 为 许 多 国 家 内 部 都 存 在 足 以 引 发 动

13、荡 的 力 量 ， 如 土 耳 其 的 库 尔 德 人 ， 伊 拉 克 境 内 的 “基 地 ”组 织 分 支 ， 以 及 利 比 亚 南 部 地 区 的 武 装 势 力 等 ， 当 前 叙 利 亚 国 内 的 乱 局 也 使 部 分 恐 怖 组 织 获 得 了 合 法 地 位 。 从 总 体 上 看 ， 西 亚 北 非 的 恐 怖 主 义 风 险 正 在 上 升 ， 沙 特 南 端 靠 近 伊 朗 的 地 区 、 也 门 南 部 阿 比 扬 地 区 都 存 在 激 进 的 恐 怖 分 子 ， 恐 怖 主 义 力 量 在 西 亚 北 非 呈 现 出 星 星 点 点 的 蔓 延 趋 势 ， 亟

14、须 各 国 政 府 采 取 有 效 行 动 。有 学 者 指 出 ， 中 国 应 坚 持 实 施 多 元 化 战 略 来 保 障 能 源 安 全 ， 既 要 坚 持 和 平 发 展 、 合 作 共 赢 的 外 交 政 策 ， 与 油 气 生 产 国 及 相 关 国 家 保 持 双 赢 合 作 关 系 ， 又 要 立 足 自 身 ， 在 国 内 想 办 法 ， 抑 制 进 口 量 的 过 快 增 长 ， 同 步 实 施 油 气 进 口 的 多 元 化 战 略 ， 实 现 多 供 应 源 、 多 通 道 进 口 。 在 这 方 面 尤 须 加 强 中 阿 合 作 ， 稳 定 中 东 油 源 。 办

15、 好 中 国 阿 拉 伯 国 家 博 览 会 ， 对 于 巩 固 和 提 高 中 阿 能 源 合 作 水 平 意 义 重 大 。 拟 议 设 立 的 银 川 能 源 交 易 所 可 从 煤 炭 交 易 起 步 ， 逐 渐 走 出 国 门 ， 进 入 国 际 能 源 市 场 。 此 外 ， 上 海 自 贸 区 也 不 妨 引 入 中 东 的 石 油 资 本 。20 13 年 第 6 期138三、中亚地区能源安全案例中 亚 地 区 油 气 储 量 丰 富 ， 地 缘 战 略 地 位 重 要 ， 是 大 国 竞 相 博 弈 的 场 所 。 2014 年 美 军 撤 离 后 ， 阿 富 汗 安 全 局

16、 势 变 化 是 否 会 对 中 亚 国 家 与 大 国 在 中 亚 的 能 源 利 益 造 成 直 接 影 响 ？ 有 学 者 认 为 ， 中 亚 的 能 源 利 益 不 会 与 阿 富 汗 的 安 全 形 势 形 成 密 切 关 联 。 总 体 而 言 ， 中 亚 国 家 都 在 苏 联 解 体 后 建 立 起 世 俗 政 权 ， 不 大 容 易 受 到 恐 怖 主 义 和 极 端 主 义 的 冲 击 ， 宗 教 激 进 主 义 对 中 亚 国 家 没 有 太 大 吸 引 力 ， 他 们 更 想 成 为 土 耳 其 式 的 世 俗 伊 斯 兰 主 义 。 因 此 ， 中 亚 的 能 源 形

17、 势 更 多 取 决 于 中 亚 国 家 内 政 情 势 的 演 变 。 目 前 ， 中 亚 国 家 与 外 国 能 源 企 业 的 关 系 已 发 生 变 化 ， 但 基 本 没 有 改 变 合 作 共 赢 的 格 局 。有 学 者 专 门 分 析 了 中 亚 国 家 内 部 的 三 大 政 治 风 险 ： 一 、 制 度 缺 陷 ， 政 府 透 明 度 较 差 ， 行 政 与 司 法 体 系 不 成 熟 ， 经 常 被 政 治 化 ； 二 、 政 府 官 员 经 商 现 象 严 重 ， 过 程 缺 乏 透 明 度 ； 三 、 政 治 优 先 方 向 不 断 变 化 ， 对 能 源 领 域

18、投 资 者 提 出 挑 战 ； 四 、 政 府 强 调 经 济 多 元 化 ， 外 国 投 资 者 不 再 过 于 依 赖 油 气 领 域 。 未 来 几 年 ， 中 亚 五 国 中 油 气 资 源 丰 富 的 国 家 都 将 面 临 领 导 层 交 接 ， 外 国 能 源 企 业 因 此 会 面 临 复 杂 的 投 资 环 境 。 尽 管 能 源 断 供 的 可 能 性 很 小 ， 但 与 总 统 继 承 相 关 的 不 确 定 性 依 然 很 大 。有 学 者 基 于 中 亚 高 加 索 地 区 地 理 环 境 与 油 气 管 道 分 布 的 描 述 ， 强 调 了 该 地 区 能 源 供

19、 应 国 也 有 自 身 的 安 全 需 求 ， 认 为 他 们 主 要 面 临 以 下 问 题 ： 一 、 油 气 储 量 没 有 苏 联 解 体 初 期 宣 传 的 那 么 多 ； 二 、 大 部 分 油 气 资 源 为 西 方 企 业 控 制 ； 三 、 资 源 开 采 条 件 恶 劣 ， 投 资 环 境 不 理 想 ； 四 、 领 土 争 端 不 断 ， 如 纳 卡 冲 突 、 俄 格 冲 突 、 里 海 划 界 问 题 等 。 而 中 亚 高 加 索 地 区 国 家 亟 须 应 对 的 能 源 安 全 风 险 则 包 括 自 然 灾 害 风 险 、 社 会 政 治 风 险 和 地 缘

20、 政 治 风 险 。 此 外 ， 国 家 间 能 源 债 务 与 跨 境 水 资 源 纷 争 也 可 能 影 响 该 地 区 的 能 源 安 全 。有 学 者 探 讨 了 中 国 中 亚 天 然 气 管 道 的 特 殊 意 义 。 作 为 开 放 的 多 边 合 作 项 目 ， 中 国 中 亚 天 然 气 管 道 既 缓 解 了 中 国 天 然 气 供 应 紧 张 的 局 面 ， 有 利 于 中 国 能 源 运 输 安 全 与 能 源 消 费 结 构 优 化 ， 同 时 也 符 合 土 库 曼 斯 坦 、 乌 兹 别 克 斯 坦 、 哈 萨 克 斯 坦 等 管 道 起 始 国 及 过 境 运

21、输 国 的 国 家 利 益 。 由 于 政 治 意 涵 不 强 ， 中 国 中 亚 天 然 气 管 道 可 增 强 上 合 组 织 成 员 国 开 展 多 边 经 济 合 作 的 信 心 。学术动态139还 有 学 者 对 塔 吉 克 斯 坦 跨 境 水 资 源 开 发 问 题 进 行 了 思 考 。 塔 吉 克 斯 坦 人 均 水 能 资 源 与 淡 水 资 源 均 居 世 界 第 一 。 为 蓄 水 发 电 ， 塔 吉 克 斯 坦 在 境 内 建 造 了 数 十 座 大 中 型 水 电 站 ， 这 导 致 它 与 阿 姆 河 下 游 国 家 因 农 业 灌 溉 用 水 问 题 发 生 矛

22、盾 ， 而 开 凿 卡 拉 库 姆 运 河 则 使 咸 海 发 生 渐 趋 枯 竭 的 生 态 危 机 。 塔 吉 克 斯 坦 利 用 跨 境 水 资 源 亟 须 寻 求 可 持 续 的 解 决 方 案 ， 建 议 今 后 在 妥 善 续 建 大 型 水 电 站 的 同 时 ， 大 力 发 展 小 型 无 坝 水 电 站 ， 支 持 推 广 节 水 农 业 和 膜 下 滴 灌 技 术 ， 积 极 开 发 地 下 水 资 源 和 矿 泉 水 资 源 ， 并 引 流 萨 雷 兹 堰 塞 湖 水 ， 减 少 隐 患 ， 接 济 咸海。四、中欧能源安全合作展望与 会 专 家 一 致 认 为 能 源 安

23、 全 面 临 系 统 性 问 题 与 风 险 ， 主 张 通 过 国 际 合 作 与 协 调 ， 将 挑 战 有 效 转 化 为 机 遇 。 中 欧 在 能 源 领 域 合 作 空 间 巨 大 ， 但 需 加 强 相 互 间 了 解 ， 增 进 互 信 。 有 学 者 指 出 ， 中 欧 之 间 的 政 治 体 制 与 文 化 差 异 导 致 双 方 在 能 源 安 全 认 知 和 理 解 上 也 产 生 差 别 。 中 国 首 先 着 眼 于 能 源 供 应 的 安 全 ， 致 力 于 实 现 满 足 能 源 需 求 、 环 境 保 护 和 经 济 发 展 三 大 目 标 。 同 时 ， 中

24、 国 习 惯 自 上 而 下 制 定 政 策 ， 同 时 又 有 各 省 市 相 互 平 行 的 法 律 法 规 。 因 此 ， 促 进 中 欧 能 源 安 全 合 作 需 要 双 方 超 越 文 化 差 异 进 行 沟 通 协 作 。有 学 者 认 为 ， 发 展 低 碳 能 源 可 以 成 为 未 来 中 欧 能 源 安 全 合 作 的 新 方 向 。 目 前 ， 中 欧 对 海 外 化 石 能 源 的 依 赖 程 度 都 很 高 ， 同 时 ， 双 方 能 源 消 费 结 构 也 很 不 合 理 。 在 化 石 能 源 价 格 高 企 的 背 景 下 ， 中 欧 可 相 互 借 鉴 节

25、能 减 排 经 验 ， 尝 试 通 过 扩 大 低 碳 能 源 应 用 来 携 手 实 践 低 碳 计 划 。 也 有 学 者 认 为 ， 当 前 中 欧 能 源 安 全 合 作 机 制 仍 不 够 充 分 ， 很 多 事 务 亟 须 共 同 行 动 。 中 欧 能 源 安 全 合 作 应 区 分 轻 重 缓 急 ， 将 一 些 工 作 当 成 重 要 起 点 ， 比 如 为 能 源 企 业 进 行 安 全 风 险 评 估 ， 共 同 保 障 非 稳 定 国 家 内 能 源 企 业 职 工 的 安 全 ， 相 互 交 换 对 地 区 和 有 关 国 家 局 势 、 风 险 的 分 析 结 果 ， 通 过 二 轨 对 话 形 式 缩 小 议 程 范 围 等 。 今 后 ， 中 欧 双 方 还 可 进 一 步 借 助 国 际 组 织 达 成 的 多 边 协 议 来 共 同 营 造 稳 定 的 能 源 供 应 环 境 ， 并 以 此 促 进 区 域 间 与 国 家 间 的 合 作 。