1、51境 外 非 政 府 组 织 因 素对 中 国 外 交 的 影 响 及 其 应 对 孙海泳【 内 容 摘 要 】 自 20 世 纪 90 年 代 以 来 ， 包 括 非 政 府 组 织 在 内 的 各 类 社 会 组 织 在国际关系中的地位和影响力逐渐上升。国家权威的相对衰落以及国家功能的 有限性凸显，加之社会转型引发的问题以及对弱势群体权益的关切等，都为非 政府组织的发展提供了新的空间。现实中，非政府组织在落实政府间国际组织 议程，拓展国际关系议题领域，影响国际舆论，介入国际谈判，为官方外交提 供新载体这些方面发挥着重要作用。非政府组织作用和影响力的上升，有利于 促进中外交流与中国国内的经
2、济和社会发展。但与此同时，境外非政府组织对 中 国 外 交 政 策 实 施 、 国 际 形 象 建 构 、 海 外 利 益 保 护 、 参 与 全 球 治 理 等 造 成 压 力 。 有 鉴 于 此 ， 中 国 需 要 不 断 丰 富 外 交 理 念 ， 支 持 具 有 国 际 化 倾 向 的 社 会 组 织 发 展 ， 推动本土社会组织构建国际化活动网络，将社会组织纳入国家对外援助体系， 妥 善 应 对 外 交 关 系 中 的 社 会 组 织 因 素 ， 拓 展 新 的 外 交 空 间 。【 关 键 词 】 社 会 组 织 非 政 府 组 织 中 国 外 交 民 心 相 通【 作 者 简 介
3、 】 孙 海 泳 ， 上 海 国 际 问 题 研 究 院 比 较 政 治 与 公 共 政 策 研 究 所 副 研 究 员 （ 上 海 邮 编 ： 200233）【 中 图 分 类 号 】 D822 【 文 献 标 识 码 】 A【 文 章 编 号 】 1006-1568-(2018)01-0051-19【DOI 编 号 】 10.13851/ki.gjzw.201801004本文系国家社科基金一般项目 “中国对外直接投资面临的海外社会组织风险及对策研 究 ”（ 17BGJ039） 的 阶 段 性 成 果 。522018 年第 1 期在 国 际 关 系 领 域 ， 以 非 政 府 组 织 （ N
4、GO） 为 代 表 的 各 类 社 会 组 织 是 非 国 家 行 为 体 的 重 要 代 表 。 自 20 世 纪 90 年 代 以 来 ， NGO 对 全 球 议 程 、 国 际 舆 论 和 国 家 间 关 系 的 影 响 日 益 上 升 ， 同 时 ， 中 国 对 外 关 系 中 涉 及 的 境 外 NGO 因 素 亦 日 益 明 显 。 在 中 国 进 一 步 布 局 全 方 位 外 交 ， 全 面 推 进 中 国 特 色 大国外交 的进程 中， 强化 国内社会 组织对 中国外 交 的支持作 用， 并妥善 应对 由境外 NGO 造 成 的 外 交 压 力 ， 是 未 来 中 国 外 交
5、 必 须 面 对 的 重 要 课 题 。一 、 非 政 府 组 织 参 与 国 际 事 务 的 进 程 与 动 因NGO 最初主要借助 联合 国的平台 逐渐介 入国际 事 务。 其在 国家间 关系、 区 域 与 全 球 治 理 领 域 发 挥 着 日 益 重 要 的 作 用 。 在 西 方 国 家 ， NGO 发 展 成 熟 ， 成 为 国 家 发 挥 国 际 影 响 力 的 重 要 渠 道 ， 也 成 为 国 家 外 交 政 策 的 重 要 工 具 。（ 一 ） 非 政 府 组 织 参 与 国 际 事 务 的 进 程NGO 参 与 公 共 事 务 的 历 史 可 追 溯 至 18 世 纪 废
6、 除 奴 隶 贸 易 的 民 间 运 动 及 和 平 运 动 。 美 国 是 NGO 发 展 较 早 的 代 表 性 国 家 。 与 劳 工 权 益 和 自 由 贸 易 相 关 的 运 动 催 生 了 新 的 利 益 代 表 团 体 ， 如 创 立 于 1876 年 的 美 国 第 一 个 全 国 性 工会 国际烟 草工作 者 联合会 （I nternational Federation of Tobacco Workers, IFTW） ， 这 些 组 织 成 为 NGO 的 前 身 。 到 20 世 纪 初 ， NGO 开 始 建 立 其 行 业 组 织 ， 以 在 国 家 和 国 际 层
7、 面 强 化 身 份 认 同 ， 并 关 注 知 识 产 权 、 麻 醉 品 控 制 、 公 共 卫 生 、 农 业 发 展 、 自 然 保 护 等 议 题 。 到 20 世 纪 二 三 十 年 代 ， NGO 对国 际事务的 参与进 一步深 入 。 例如， 成立于 1919 年 的国际 劳 工组 织 （I LO） 成 为 国 际 联 盟 （ League of Nations） 的 一 部 分 ， 各 国 向 国 际 联 盟 派 出 的 四 名 代 表 中 就 包 括 一 名 来 自 工 会 组 织 的 代 表 。 由 此 ， NGO 开 始 成 为 国 际 组 织 的 成 员 并 与 各
8、国 政 府 共 同 应 对 国 际 问 题 。 20 世 纪 上 半 叶 ， NGO 在 美 国 已 经 形 中国国内将社会团体、基金会、民办非企业单位统称为社会组织。国际上对社会组织 的 提 法 通 常 包 括 非 政 府 组 织 （ NGO） 、 公 民 社 会 组 织 （ civil society organizations） 、 非 营 利 组织（NPO ）、第三部门（The Third Sector） 、 地 方 性 或 草 根 社 会 组 织 （ LOs） 等 ， 此 外 ， 还包括部分独立智库和非营利性基金会等。 David Lewis, The Management of N
9、on-governmental Development Organizations, New York: Routledge, 2014, p. 60.53境外非政府组织因素对中国外交的影响及其应对成 网 络 化 运 营 格 局 。 美 国 NGO 发 展 的 特 殊 意 义 在 于 其 具 有 国 际 导 向 或 成 为 国际性的 NGO， 并 引 领 全 球 NGO 的 发 展 。 部 分 国 际 NGO 虽 源 于 美 国 ， 但 总 部 却 设 在 他 国 ， 其 分 支 机 构 遍 布 全 球 。联合国与 布雷顿 森林体 系 建立后， 国 际政治 的制度 环境的复 杂性显 著上 升
10、， NGO 也 在 这 一 过 程 中 崛 起 。 NGO 这 一 术 语 最 初 由 联 合 国 提 出 ， 但 未 对 其 进 行 明 确 定 义 。 1945 年 通 过 的 联 合 国 宪 章 第 71 条 仅 规 定 联 合 国 经 社理事会 （E COSOC） 可 就与 NGO 有 关并 属于 ECOSOC 职 权 范 围内 的事 项 征 询 NGO 的 意 见 。 因 此 ， 学 界 最 初 主 要 在 联 合 国 事 务 的 语 境 下 ， 针 对 相 关 社 会 行 为 体 使 用 NGO 这 一 术 语 。 20 世 纪 80 年 代 之 后 ， 这 一 术 语 已 经 成
11、 为 对 联 合 国 框 架 之 外 的 国 际 与 国 内 社 会 行 为 体 的 普 遍 称 谓 。 一 般 而 言 ， NGO 是 指独立于 任何政 府运营 的 组织， 尽管其 可能从 政府 机构接受 资助 ， 但其 具体 运 作 不 受 政 府 监 督 ， 也 不 是 政 府 的 代 表 。 从 20 世纪 80 年 代 起 ， NGO 进 入 发 展 的 快 车 道 。 特 别 是 冷 战 结 束 后 ， 数 量 不 断 增 加 的 NGO 在 各 领 域 开 展 大 量 活 动 ， 包 括 支 持 普 通 民 众 的 发 展 、 推 动 可 持 续 发 展 、 促 进 人 权 保
12、障 与 社 会 公 正 、 防 治 环 境 退 化 ， 以 及 推 动 其 他 受 到 忽 略 或 本 该 由 政 府 承 担 的 事 业 。 尽 管 NGO 实 施 的 援 助 项 目 的 规 模 与 政 府对外援 助项目 的规模 差 距甚远， 但 NGO 援助活 动的影 响 和意义 日益显 著 ， 已 获 得 较 其 实 际 援 助 规 模 更 大 的 影 响 力 。 而且 NGO 已 成 为 许 多 国 家 的 国 内议程与 多边合 作平台 所 承载的全 球性议 程的重 要 参与者 ， 其 在国际 关系中 的 作 用 和 影 响 日 益 上 升 。 关 于 NGO 在 当 前 国 际 关
13、 系 中 的 地 位 ， 兰 德 公 司 高 级 研 究 员 迈 克 尔 马 萨 尔 （ Michael J. Mazarr） 甚 至 认 为 ， 二 战 结 束 后 的 国 际 秩 序 中 的 重 要 角 色 包 括 超 过 40 个 国 家 以 及 与 之 相 伴 的 非 国 家 行 为 体 网 络。 这些行 为体 作 为重要 节点形成 了世界 政治的 核 心导 向联盟 （g uiding Anna Ohanyan, “Network Institutionalism: A New Synthesis for NGO Studies,” in WilliamE. DeMars and De
14、nnis Dijkzeul, eds., The NGO Challenge for International Relations Theory, New York: Routledge, 2015, p. 84. “Non-governmental Organizations: Doing the Work Governments Cant or Wont Do,” April 19, 2015, http:/ngos.org/. Igor Pellicciari, “Feeding the Trojan Horse: International Aid Policies in Suppo
15、rt to NGOs(1990-2015),” in R. Marchetti ed., Partnerships in International Policy-making, London: Palgrave Macmillan, 2016, p. 301.542018 年第 1 期coalition）。导向联盟中存在多层结构，国家居于顶端，其下是包括跨国公 司 、 NGO 等 非 国 家 行 为 体 在 内 的 各 层 级 行 为 体 ， 所 有 层 级 的 行 为 体 共 同 发 挥 作 用 ， 影 响 多 层 体 系 的 运 作 。 由 此 可 见 ， NGO 在 很 大 程 度 上
16、 已 经 成 为 国 际 关 系 中 不 可 或 缺 的 行 为 体 。（ 二 ） 非 政 府 组 织 参 与 国 际 事 务 的 动 因NGO 参 与 国 际 事 务 并 在 国 际 关 系 中 崛 起 的 动 因 ， 在 于 全 球 化 进 程 中 国 家权威的 相对衰 落以及 国 家功能有 限性的 凸显， 加 之 社会转 型引发 的问题 以 及 对 弱 势 群 体 权 益 的 关 切 等 ， 都 为 NGO 的 发 展 提 供 了 新 的 空 间 。第 一 ， 全 球 化 的 持 续 发 展 使 国 家 权 威 相 对 衰 落 ， 这 为 NGO 等 社 会 组 织 大规模参 与国际 事
17、务创 造 了新空间 。 由 于国家 的权 威领域在 缩减 ， 而且 原本 专属于国 家权威 的领域 也 逐渐被来 自不同 中心和 渊 源的权 威 所分享， 从过去 两三个世纪经历的权威逐渐集中于国家的时期进入一个权威流散的时期。 这种权力 流散是 冷战后 国 际关系中 权力结 构性变 化 的一个 重 要现象， 其主要 标 志 是 权 力 从 国 家 日 益 流 散 到 国 际 组 织 、 跨 国 公 司 、 NGO 等行为体，这一 趋 势 带 来 了 利 益 多 元 化 及 治 理 方 式 的 变 革 ， 对 国 家 的 治 理 能 力 提 出 了 新 要 求 。 由 于 跨 国 问 题 以
18、及 NGO 的 发 展 ， 政 府 在 信 息 控 制 领 域 的 权 力 日 益 分 散 ， 外 交 人 员 的 作 用 与 20 世 纪 初 相 比 大 为 下 降 。 当 政 府 向 获 得 授 权 的 非 国 家行为体 让渡更 多活动 空 间， 官方外 交机构 将向官 方和非 官 方行为 体分散 部 分权力。 新 的外 交 行为体 凭借其基 层动员 能力等 能 够使外交 方式具 有更强 的 灵 活 性 ； 国 家 在 全 球 治 理 中 的 地 位 相 对 下 降 ， 也 使 NGO 等 非 国 家 行 为 体 承 担 新 的 外 交 角 色 ， 并 在 政 府 难 以 发 挥 作 用
19、 的 领 域 开 展 活 动 。 第 二 ， 冷 战 结 束 后 ， 各 类 跨 国 性 、 全 球 性 问 题 凸 显 ， 这 为 NGO 深 度 参 与跨国或 全球事 务注入 了 新动力 。 国家 间的交 流越 是密切 ， 跨国 性和全 球性 Michael J. Mazarr, “Preserving the Post-War Order,” Washington Quarterly, Summer, 2017, pp. 30, 37. 参见 英 苏珊 斯特兰奇： 权力流散： 世界经济中的国家与非国家权威 ，肖宏宇、 耿协峰译，北京大学出版社 2005 年版，第 71-75 页。 郭延军
20、：权办流散与利益分享湄公河水电开发新趋势与中国的应对，世界 经济与政治2014 年第 10 期 ， 第 118 页。 John Robert Kelley, “The New Diplomacy: Evolution of a Revolution,” Diplomacy and Statecraft, Vol. 21, No, 2010, p. 294.55境外非政府组织因素对中国外交的影响及其应对议 题 越 是 多 元 化 ， 各 种 国 际 NGO 的 数 量 就 越 多 、 目 标 也 越 多 元 ， 这 是 国 际 或 国 内 社 会 的 正 常 “生 态 ”。 在 此 背 景 下
21、， 人 类 的 某 些 共 同 问 题 不 仅 需 要 主 权 国 家 间 的 合 作 ， 还 需 要 NGO 的 参 与 ； 社 会 因 素 在 外 交 中 受 到 前 所 未 有 的重视 ， 社会 行为体 也已 成为各国 外交不 得不重 视 的对象 。 而且 政府间 国 际组织在 应对日 益增长 的 全球性问 题时， 开 始寻求 与作为服 务提供 者和倡 议 者的 NGO 进 行 合 作 ， 这 对 NGO 而 言 也 意 味 着 可 以 获 得 更 多 的 资 助 机 会 ， 从 而 为 其 创 造 更 有 利 的 发 展 环 境 。 第 三 ， 冷 战 结 束 后 ， 一 些 国 家
22、的 社 会 转 型 、 政 局 动 荡 以 及 国 内 热 点 问 题 的 国 际 化 ， 为 各 类 NGO 和 公 民 社 会 组 织 提 供 了 快 速 发 展 的 外 部 环 境 ， 也 为国际 NGO 提 供 了 拓 展 活 动 的 机 遇 。 西 方 舆 论 界 认 为 ， 冷 战 结 束 后 ， 在 非 洲 、 中 东 、 东 欧 、 中 亚 地 区 出 现 了 所 谓 的 “失 败 国 家 ”或 “准 失 败 国 家 ”。 这 些 国 家 往 往 存 在 中 央 政 府 垮 台 、 种 族 和 宗 教 冲 突 、 侵 犯 人 权 、 食 物 短 缺 、 高 通 胀 与 高 失
23、业 率 以 及 大 规 模 难 民 问 题 ， 而 很 多 NGO 一 直 致 力 于 应 对 “失 败 国 家 ”的 人 道 主 义 危 机 、 发 展 前 景 不 确 定 的 问 题 。 由 此 ， 大 量 西 方 国 家 的 NGO 进入东欧 、 中亚 等地区 开 展活动 。 同 时， 在一些落 后的 发 展中国 家 ， 当 民 众 面 临 教 育 与 就 业 歧 视 、 医 疗 卫 生 保 障 缺 失 、 严 重 贫 困 、 环 境 退 化 和 气 候 变 化 等 一 系 列 问 题 时 ， 当 地 政 府 往 往 忽 视 或 无 力 应 对 其 中 的 大 部 分 问 题 ， 这 为
24、 NGO 介 入 并 帮 助 原 住 民 或 其 他 弱 势 群 体 应 对 上 述 问 题 提 供 了 活 动 空 间 。 而 进 入 这 些 国 家 的 NGO 在 应 对 问 题 的 过 程 中 不 断 发 展 ， 最 终 不 仅 能 够 影 响 当 地 社 会 与 政 府 ， 而 且 也 能 够 对 第 三 国 在 当 地 的 利 益 产 生 重 要 影 响 。 参见王逸舟：中国外交的思考与前瞻，国际经济评论2008 年第 7-8 期，第 6页。 参见赵可金： 非传统外交： 当代外交理论的新维度 ， 国 际观察 2012 年第 5 期，第 12 页 ； 赵 可 金 ： 非 传 统 外
25、交 ： 外 交 社 会 化 及 其 后 果 ， 世 界 经 济 与 政 治 2013 年第 2期，第 102 页。 Kim D. Reimann, “A View from the Top: International Politics, Norms and Worldwide Growth of NGOs,” International Studies Quarterly, March, 2006, p. 46. Virg Molnr, “Civil Society, Radicalism and the Rediscovery of Mythic Nationalism,”Nations
26、and Nationalism, Vol. 22, No. 1, 2016, p. 165. George Kaloudis, “Non-governmental Organizations: Mostly a Force for Good,”International Journal on World Peace, Vol. 34, No. 1, 2017, p. 87. Smriti Sabbarwal, “Indigenous Peoples Concerns for Environment: Examining the Role of Non-Governmental Organiza
27、tions,” Fourth World Journal, Winter, 2017, p. 27.562018 年第 1 期二 、 非 政 府 组 织 在 国 际 关 系 中 的 作 用 与 影 响国际 NGO 已 成 为 国 际 政 治 变 革 的 重 要 动 力 。 虽 然 在 国 际 政 治 中 国 家 仍 是主角， 但 国际 NGO 发 挥了约束、 限制和 影响国 家的重要 作用。 国 际 NGO 关注如何 在全球 范围内 扩 展活动空 间， 以 及与其 他 NGO 进行联系与合 作， 进 而 获 取 更 多 资 源 。 为 实 现 这 些 目 标 ， NGO 需 获 得 利 益 相
28、 关 方 和 社 会 的 支 持 。 在 此 背 景 下 ， NGO 在 影 响 政 府 间 国 际 组 织 ， 拓 展 国 际 关 系 议 题 领 域 并 影 响 国 际 舆 论 ， 为 政 府 外 交 提 供 新 的 载 体 等 方 面 日 益 发 挥 重 要 的 作 用 。（ 一 ） 影 响 政 府 间 国 际 组 织 国家与非 国家行 为体 、 公 共及私营 机构共 同 构成 了 世界政治 的网络 ， 在基 于 网 络 的 国 际 政 治 的 制 度 化 进 程 中 ， NGO 是 联 系 不 同 议 题 领 域 的 行 动 者 和载体。 跨国 NGO 大 致 可 分 为 两 类 ，
29、即 操 作 型 NGO 和倡导型 NGO。 就 操作型 NGO 而 言 ， 联 合 国 机 构 、 世 界 银 行 、 其 他 发 展 机 构 等 能 够 吸 引 此 类 NGO 在 全 球 各 地 为 之 提 供 包 括 医 疗 卫 生 、 灾 荒 救 助 、 清 洁 用 水 和 公 用 设 施 、 教 育 等 方 面 的 专 业 服 务 。 倡 导 型 NGO 的 活 动 则 主 要 是 积 极 参 与 政 治 议 程 ， 并 寻 求 与 政 府 机 构 以 及 国 际 组 织 合 作 ， 以 影 响 后 者 的 决 策 进 程 。 另 外 ， 一 些 操作型的 NGO 因 其 关 注 全
30、 球 各 地 的 弱 势 群 体 ， 也 往 往 积 极 介 入 政 治 议 程 。在 此 背 景 下 ， NGO 基 于 其 跨 国 网 络 和 基 层 触 角 ， 往 往 能 够 协 助 落 实 国 际 组 织 的 相 关 议 程 ， 并 在 这 一 过 程 中 ， 影 响 国 际 组 织 对 特 定 议 题 的 决 策 。 因 此 ， NGO 和 政 府 间 国 际 组 织 是 一 种 双 向 互 动 关 系 ， 每 一 方 都 关 注 另 一 方 的 工 具 性 作 用 。 一 方 面 ， NGO 参 与 多 边 会 议 以 及 与 政 府 间 国 际 组 织 合 作 的 主 要 目
31、的 在 于 希 望 影 响 国 际 规 则 与 标 准 的 制 定 。 这 样 ， NGO 在国内政治领域 就 能 够 利 用 国 际 准 则 、 标 准 和 规 范 ， 尽 可 能 对 政 府 形 成 影 响 。 而 政 府 间 国 际 组 织 的 认 同 也 会 增 强 NGO 的 地 位 和 权 威 。 另 一 方 面 ， 政 府 间 国 际 组 织 发 展 Sarah S. Stroup and Wendy H. Wong, “Come Together? Different Pathways to International NGO Centralization,” Internat
32、ional Studies Review, Vol. 15, No. 2, 2013, pp. 179-180. Duong Trong Hue, “Fourth Generation NGOs: Communication Strategies in Social Campaigning and Resource Mobilization,” Journal of Nonprofit and Public Sector Marketing, 2017,Vol. 29, No. 2, p. 142. Anna Ohanyan, “Network Institutionalism: A New
33、Synthesis for NGO Studies,” p. 84.57境外非政府组织因素对中国外交的影响及其应对与 NGO 关 系 的 主 要 目 的 ， 在 于 获 得 NGO 在 专 业 知 识 与 技 能 方 面 的 支 持 以 及 其 对 政 府 间 国 际 组 织 政 策 的 支 持 。 由 此 ， NGO 成 为 政 府 间 国 际 组 织 与 一 国民众之 间的中 介。 此 外， NGO 通过问责机 制 对政府 间 国际组 织的监 督 ， 可 以 在 强 化 政 府 间 国 际 组 织 的 责 任 方 面 发 挥 重 要 作 用 。 作 为 监 督 者 ， NGO 能 够 在
34、发 展 、 人 道 主 义 援 助 、 冲 突 预 防 和 战 后 重 建 、 环 保 、 宏 观 经 济 管 理 等 议 题 领 域 ， 监 督 政 府 间 国 际 组 织 的 运 作 ， 而 且 其 监 督 范 围 有 望 得 到 扩 展 。 在 全 球 多 边 谈 判 中 ， NGO 的 参 与 能 够 对 谈 判 的 议 题 走 向 和 结 果 发 挥 影 响。 其 对谈判 的介入 范围 ， 不仅 包括早 期准备 阶段 的议题 定 义、 议程设 置等 ， 也 包 括 谈 判 过 程 中 的 专 业 信 息 支 持 、 倡 议 动 员 、 游 说 、 文 本 起 草 等 ， 还 包 括
35、谈 判 结 束 后 的 合 作 协 议 的 落 实 、 监 督 工 作 。 特 别 是 NGO 可 通 过 塑 造 公 众 对 谈 判 的 预 期 ， 帮 助 设 定 谈 判 议 程 ， 并 可 通 过 提 出 理 念 和 建 议 ， 来 强 化 某 一 特 定 谈 判 方 的 博 弈 能 力 。 当 然 ， NGO 也 可 通 过 发 动 大 规 模 的 抗 议 活 动 ， 来 阻 滞 国 际 谈 判 进 程 。 值 得 注 意 的 是 ， 国 际 环 保 领 域 （ 如 气 候 变 化 议 题 ） 的 谈 判 与 其 他 多 数 多 边 谈 判 有 所 不 同 ， 谈 判 者 和 NGO
36、之 间 往 往 能 够 建 立 一 种 建 设 性 合 作 关 系 。 通 过 设 置 “气 候 正 义 ”等 议 题 ， NGO 能 获 得 更 多 关 注 ， 并 可 与其他 NGO 以 及 政 府 机 构 建 立 更 广 泛 的 议 题 联 盟 。 这 有 助 于 优 化 针 对 特 定 环 境 威 胁 的 国 际 应 对 方 案 ， 而 且 能 够 提 高 国 际 合 作 的 透 明 度 。（ 二 ） 拓 展 国 际 关 系 的 议 题 领 域 并 影 响 国 际 舆 论 国际政治 已不再 局限于 国 家间的互 动， 还涉 及众多 的国家和 非国家 行为体 形 成 的 复 杂 关 系
37、网 络 。 由 于 非 国 家 行 为 体 尤 其 是 NGO 越 来 越 多 地 介 入 全 球 事 务 ， 全 球 议 程 也 在 快 速 拓 展 ， 不 断 超 越 传 统 的 “高 政 治 ”议 题 ， 而 更 多 关注诸如 环境 退 化、 种族 权益 、 文化与 宗教冲 突、 疾病预 防 、 发 展问题 等 “低 政 治 ”议 题 。 推 动 这 一 进 程 的 力 量 是 多 元 的 ， 不 仅 包 括 20 世 纪 后 期 的 科 技 Bob Reinalda, “The Co-evolution of Non-governmental and Intergovernmental
38、 Organizations in Historical Perspective,” in William E. DeMars and Dennis Dijkzeul, eds., The NGO Challenge for International Relations Theory, New York: Routledge, 2015, p. 121. Mark T. Buntaine, “Accountability in Global Governance: Civil Society Claims for Environmental Performance at the World
39、Bank,” International Studies Quarterly, Vol. 59, No. 1, 2015, pp. 108-109. Jen Iris Allan and Jennifer Hadden, “Exploring the Framing Power of NGOs in Global Climate Politics,” Environmental Politics, Vol. 26, No. 4, 2017, p. 616.582018 年第 1 期进 步 ， 而 且 包 括 国 际 社 会 出 现 的 国 家 间 经 济 与 生 态 的 相 互 依 赖 。 随
40、 着 NGO 以及新的 社会运 动的崛 起 ， 外交 的功能 正在被 越来 越广泛的 人群所 承担 ， 那 些 参 与 外 交 的 民 间 行 为 体 往 往 是 现 行 政 治 议 程 的 颠 覆 者 或 变 革 者 。 另外， NGO 的 持 续 倡 议 和 行 动 ， 能 够 影 响 国 际 舆 论 并 成 功 塑 造 新 的 国 际 议 程 。 例 如， 冲突 地区的 非法钻 石 贸易， 即 “血钻 ”（c onflict diamonds） 贸易 曾 助推 塞拉利昂 、 安哥 拉和民 主 刚果的血 腥内战 。 由于 持 续的政府 行动， “全 球见 证 Global Witness）
41、 等 NGO 的积极推动， 以及世 界钻石 协 会 （ World Diamond Council, WDC） 等 行 业 机 构 的 参 与 ， 在 全 球 范 围 内 限 制 “血 钻 ”贸 易 的 努 力 取 得 了 显 著 成 效 。 当 然 ， NGO 的 这 种 舆 论 塑 造 能 力 对 主 权 国 家 的 国 际 形 象 及 对 外 政 策 议 程 亦 会 产 生 重 要 影 响 。（ 三 ） 为 国 家 外 交 提 供 新 的 行 动 载 体无 论 是 全 球 性 还 是 地 方 性 NGO， 其 运 营 几 乎 都 不 是 完 全 独 立 于 政 府 之 外， 但各 类 N
42、GO 与政府 机构的联 系方式 与紧密 度 却呈现多 样性。 由于 NGO 具有政府 不具备 的三方 面 关键资源 ， 即可 信度 、 专 业知识和 必备的 关系网 络 ， 相对于政 府， NGO 的信誉 度相对较 高。 NGO 具有专 业人力资 源和关 系网络， 可以动员 积极分 子和专 家 、 接触 外国政 要， 进而可 以利用这 些网络 在既定 的 政策领域发挥影响力。 NGO 参 与 各 种 议 题 领 域 的 跨 国 治 理 也 有 助 于 传 播 其母国或 资助方 的价值 观 ， 并能够拓 展母国 或资助 方开展 公 共外交 的跨国 社 会基础。 尽 管与政 府合作 是 NGO 的
43、明智选 择， 但 在发展 中 国家， NGO 与 政 府 的 关 系 模 式 仍 存 在 差 异 。 在 南 亚 的 印 度 和 孟 加 拉 国 ， 政 府 对 NGO 的发展 给予支持 和鼓励 ， NGO 倾向与政 府形成 紧密的 合 作关系； 非洲的 NGO 也 认 识到与政 府紧密 合作的 必 要性， 并尽量 避免出 现 对 抗局 面 ； 但大 多数拉 美国 家的 NGO 则 长 期 处 于 政 府 的 对 立 面 ， 一 些 转 型 国 家 的 NGO 将 自 身 视 为 强 化公民社会的关键力量。 自 20 世 纪 下 半 叶 以 来 ， NGO 的 发 展 得 到 许 多 国 家
44、和 国 际 组 织 的 支 持 。 John Hoffman, “Reconstructing Diplomacy,” British Journal of Politics and International Relations, Vol. 5, No. 4, 2003, p. 539. Mark Leonard, “Diplomacy by Other Means,” Foreign Policy, Vol. 132, 2002, pp. 54-55. Francis Amagoh, “Improving the Credibility and Effectiveness of Non-g
45、overnmental Organizations,” Progress in Development Studies, Vol. 15, No. 3, 2015, p. 234.59境外非政府组织因素对中国外交的影响及其应对例如， 目前大 约有 150 万 个 NGO 在美国运 营， 其 活动涉 及 外交政 策、 选举 、 环 保 、 卫 生 、 妇 女 权 益 、 经 济 发 展 等 领 域 的 政 治 倡 议 ， 以 及 志 愿 服 务 、 分 享 宗 教 信 仰 、 扶 助 弱 势 群 体 等 非 政 治 性 活 动 。 美国 NGO 对 外 开 展 的 “文 教 经援” “选举 监督
46、” 等活 动在美国 软实力 外交中 发 挥 着重要 作用， 这些活 动 几 乎 都 离 不 开 政 府 的 支 持 和 资 助 。 当 然 ， 这 些 NGO 所 拥 有 的 志 愿 精 神 以 及 在相关领 域的专 业技能 也 可弥补政 府外交 能力的 不 足。 因此， 从资源 交换 角 度 来 看 ， NGO 通 过 发 挥 沟 通 政 府 与 公 众 之 间 的 中 介 作 用 可 以 汲 取 资 源 。 政 府 可 制 定 符 合 NGO 预 期 的 政 策 ， 由 此 NGO 可 提 升 其 信 誉 与 民 意 支 持 ， 这 又 可 资 NGO 影 响 官 方 政 策 。 同 时
47、， 政 府 和 公 众 均 可 提 供 融 资 支 持 。 欧 盟 也 不 断 增 加 对 NGO 的 资 金 支 持 ， 设 立 于 20 世 纪 60 年 代 的 欧 盟 对 外 援 助 项目自 20 世纪 70 年 代 中 期 之 后 ， 开 始 对 NGO 进 行 资 助 。以 美 国 为 代 表 的 西 方 国 家 的 NGO 经 过 长 期 发 展 ， 已 在 参 与 官 方 对 外 援 助 、 减 贫 与 推 动 发 展 、 保 障 弱 势 群 体 权 益 、 应 对 全 球 性 问 题 等 领 域 发 挥 了 积 极 作 用 。 但 许 多 NGO 也 成 为 西 方 国 家
48、推 广 价 值 理 念 、 实 现 外 交 政 策 目 标 的 重 要 工 具 。 虽 然 国 际 NGO 运 作 的 项 目 大 部 分 在 发 展 中 国 家 ， 但 其 总 部 多 设 在 西 方 国 家 ， 以 便 获 取 资 助 和 开 展 国 际 交 流 。 西 方 国 家 往 往 通 过 资 助 本 国 NGO， 再 由 这 些 NGO 有 条 件 地 资 助 有 助 于 项 目 落 实 并 在 理 念 、 宗 旨 与 西 方 趋 同 的 发 展 中 国 家 的 NGO 来 开 展 相 关 项 目 ， 以 提 升 资 助 方 在 对 象 国 的 影 响 力和话语 权。 在对外 援
49、助 领域， 成立于 1961 年 的 美国国际 开发署 （U SAID） ， 自 1973 年 起 向 NGO 提 供 资 金 支 持 ， 帮 助 其 拓 展 海 外 活 动 。 1981 年 ， 美 国 国 会 立 法 规 定 至 少 13.5%的 政 府 对 外 发 展 援 助 支 出 需 通 过 NGO 执 行 ， 到 21 世 纪 初 ， USAID 甚 至 将 其 总 预 算 的 30%以 上 分 配 给 NGO。 同 时 ， 美 国 的 NGO 在 培 植 国 外 亲 美 力 量 、 影 响 热 点 地 区 局 势 等 方 面 发 挥 了 重 要 作 用 。 以 U.S. Department of State, “Non-governmental Organizations (NGOs) in the United States,” January 20, 2017, https:/www.state.gov/j/drl/
