1、征地制度改革：应允许农民对“公共利益”说不 党国英摘要： 土地使用的非公共和公共之间并没有严格的界限。 强制征地， 或是议价买 地， 实践中公共利益也很难界定。 例如开发区是商业化的， 但开发区中的道路是 不是公共利益？如果是， 则道路用地强行征收， 其他用地市场化议价， 并允许农 民说不？即使是公共利益的需要， 也走市场化的路子， 不搞强制征地。 如果不这 样做， 政府总有理由搞强行征地， 土地的市场价格就无法形成， 征地价格也所依 无凭。中 共 十 八 届 三 中 全 会 决 定 的 重 要 内 容 之 一 是 推 进 农 村 土 地 制 度 改 革 。 2014 年 中 央 一 号 文
2、件 对 落 实 中 央 关 于 农 村 土 地 制 度 改 革 的 决 定 又 做 了 较 为 具 体 的 安 排。 按照中央的部署 ， 农村土地制度改革在坚持农村基本经济制度不变、 耕地数量保持不变以及农民利益不受伤害的前提下，可以给地方以自主改革创新空间。 地方政府如何利用中央的放权思路， 真正实现改革创新， 应该是一件具有挑战性 的工作。本文对这项改革所涉及的几个具体方面的操作问题提出一些个人意见。一、完善农村土地承包制度按 照 中 央 的 改 革 精 神 ， 完 善 农 村 土 地 承 包 政 策 的 核 心 ， 是 稳 定 农 村 土 地 承 包 关系并保持长久不变。 这是一项基础性
3、的改革， 涉及重大的产权分割 。 按这个改 革方略， 农村土地的承包权将得以强化， 体现为农民的土地财产权 。 在这个基础 上，中央决定把承包地的经营权放活，允许经营权向金融机构抵押融资。在现实操作中， 这项改革会遇到难题。 按现行法规， 第二轮农村土地承包期限是 30 年 ， 目 前 已 经 过 了 一 半 时 间 。 如 果 一 个 投 资 者 买 到 了 一 农 户 的 土 地 承 包 权， 再过十几年能自动延续么？这个有一定的不确定性。 从法律上说， 承包到期 后是可以调整土地承包关系的。 怎么调整？按农民的理解， 是应该按照人口变化进行调整， 而人口通常应该是集体经济成员， 拥有一个
4、村庄的户籍。 如果购买承 包权的投资者全家没有农村户籍， 到时能不能分配到土地？事实上， 过去两轮农 村土地承包并没有保证在承包期内部不调整土地承包关系，所谓“三年一小调， 五年一大调” 在农村比较普遍。 这样很不稳定的土地承包权怎么交易？正因为如 此， 目前农村的土地流转并不是在交易土地承包权， 而是出租土地承包权或出售 一定时间的土地使用权。上面这种情形当然不是什么好事， 因为它不符合市场经济的原则。 中共十七 届三中全会提出了一个改革意见， 要在农村推进土地承包权长久不变 ， 说的是农 户承包的地块也不再改变。 这项改革的意图很好， 但推进难度极大 ， 而且相关法 规至今没有修订。 据笔
5、 者调查， 某省某地花费 了很大的行政资源搞 了 “土地确权” ， 结果很快又调整土地， 等于前面所做的工作付诸东流 。 这样的土地承包权能成为 交易对象么？当然不能。有的投资者购买农地使用权搞农业， 其实另有所图。 买来的农地如果不是基 本 农 田 ， 是 所 谓 荒 山 荒 坡 ， 使 用 期 限 很 长 ， 价 格 不 会 太 高 ； 如 果 今 后 变 成 了 建 设 用 地 ， 地 价 就 会 打 滚 般 上 涨 ， 暴 富 可 期 。 这 也 无 可 厚 非 。 但 是 ， 如 果 土 地 用 途 变 不了怎么办？即使能变， 当初卖地的农民不答应怎么办？因为农民当初卖的是农 地使用
6、期， 现在土地性质变化了， 农民反悔也不无道理 。 在土地使用期交易实践 中， 通常不会把土地用途转变作为合同的必要条款 ， 这使得农地使用期交易与翡 翠 原 石 交 易 迥 然 不 同 。以上举例分析表明， 产权界定对于交易的极端重要性。 法 制先 进国家都 重视土 地 产 权 的 界 定 ， 并 且 有 许 多 值 得 我 们 学 习 的 经 验 。 它 们 不 是 简 单 地 区 分 公 权 与 私 权 ， 把 国 家 干 预 私 权 也 规 定 得 十 分 细 致 。 例 如 ， 在 英 国 ， 某 人 要 进 入 一 块 公 地 或 一 块 私 人 自 愿 出 让 部 分 权 利 的
7、 土 地 ， 其 权 利 会 被 详 尽 规 定 ， 连 他 能 不 能 带 一 条 狗 或 怎 样 带 狗 都 会 被 规 定 清 楚 。 中 国 农 村 土 地 的 产 权 界 定 远 未 达 到 英 国 的 水 准 ， 甚 至 连 一 些 基 本 权 属 都 不 很 明 确 。 笔 者 希 望 今 后 的 土 地 制 度 改 革 要 在 产 权 界 定 上 下 大 工 夫 ， 惟 其 如 此 ， 涉 及 土 地 的 要 素 市 场 才 能 健 全 起 来 ， 土 地 才能给城乡居民带来福祉。今年一号文件明确提出全面开展农村土地确权登记颁证工作， 用 5 年 时间基 本完成农村土地承包经营
8、权确权登记颁证工作， 妥善解决农户承包地块面积不准、 四至不清等问题。此前，2002 年颁布的中华人民共和国农村土地承包法规 定“土地的承包期为 30 年” ，承包期内， “发包方不能收回承包地” 、 “不得调整 承包地 ”。因 为这 一项 规定， 在人口 变化 的情 况下 ， 一个 村 级社 区的 土地占 有已 经不平等， 与承包制实行初期很不相同。 还因为实行农业税 ， 有些农户放弃了承 包权，但这不意味着他们在第二轮承包到期后不再索取承包权。在这种情况下， 以现有基础实行长久不变政策， 使土地关系长久不变 ， 也就意味着今后不再进行 土地调整。 这会是土地占有的实际不平等会固定下来 ，
9、一部分农民会有意见。 若 硬性推行改革， 要么会使村干部弄虚作假， 使改革失去严肃性 ； 要么会导致农村 出现某种不稳定。要区别两种情况推进改革。 我国土地承包关系目前有两种情形， 在一些发达 地 区 ， 土 地 没 有 承 包 到 户 ， 土 地 关 系 采 取 了 “股 份 社 ”的 形 式 ， 土 地 由 集 体 统 一 发包， 农户从集体按股份多少领取收入。 在广大农区， 则基本实行了土地承包到 户的制度。在第一种情形下， 因为股份的分配大体比较平均， 改革稍微容易一些， 但具 体推进改革也要慎重。 在确权问题上， 使用民主方式特别要慎重 ， 要防止多数人 对少数人的“剥夺” 。笔者的
10、个人意见是：第 一 步 ， 确 定 “集 体 ”的 大 小 。 尽 可 能 划 小 股 份 社 。 对 家 族 势 力 争 议 大 的 股 份 社 ， 在 资 产 容 易 分 割 的 前 提 下 ， 尽 可 能 “一 个 家 族 ”一 个 股 份 社 。 实 在 不 行 就 维持原状。第二步， 在政经分开的基础上， 由股份社自己决定出一个 “争议裁决机制” ， 意即先 不产生 方案 本身 ，仅仅 产生一 个“ 争议 裁决 机 制 ”。 根据 罗尔 斯的“ 无知 之幕”理论，在方案产生之前，对这种程序性的规则，有可能达成一致。第三步，由股份社 10 户以上的社员联合体提出自己的方案，产生出多个方
11、 案，表决出多数人赞成的方案。第四步，选举产生起草小组，由起草小组支持后续工作。 第五步， 对获得赞成票最多的方案进行逐条辩论， 对争议大的条款逐条审议，表决，形成最大多数人的赞成的文本。最好形成“一致同意”的方案。 第 六 步 ， 如 果 方 案 是 一 致 同 意 的 ， 就 公 证 ， 结 束 工 作 。 如 果 不 一 致 ， 就 寻 求裁决。裁决后，必须全体服从。 以上意见要具有可操作性， 必须有一个好的争议裁决机制， 要详细， 不厌其烦。这个过程中，党组织的任务主要是保障程序公正。 对于这类发达地区， 集体土地资产及其附属设施在经营中遇到一些法律障碍。例如： 根据现行政策法规， 集
12、体经济组织资产不能确权到个人名下， 而在推动集 体经济 组织市 场化 改制 过程中 ，该 规 定与 公 司法 存在抵 触； 公 司法 规定 股东人数不得超过 200 人， 但集体经济组织成员股东总数普遍超过 200 人； 按 公 司 法 规 定 ， 新 成 立 公 司 的 货 币 出 资 不 能 低 于 注 册 资 本 的 30%。 另 外 ， 根 据 现 行 规定， 集体经济组织变更为公司、 集体资产变更登记至公司名下， 将被视为资产 交 易 过 程 ， 需 缴 纳 33.6%的 税 费 。 集 体 经 济 组 织 市 场 化 后 的 运 营 所 得 ， 需 缴 纳 约 23%的 综 合 税
13、 费 。 这 些 问 题 如 何 解 决 ？依 照 笔 者 意 见 ， 为 避 免 上 述 问 题 ， 先 在 “集 体 经 济 ”框 架 下 改 革 ， 即 不 建 立 什 么 公 司 ， 在 “股 份 交 易 平 台 ”上 允 许 农 户 的 股 份 进 行 交 易 ， 待 股 权 适 当 集 中 以 后 ， 可 转 化 为 3 类 组 织 ， 一 是 农 民 专 业 合 作 社 ， 二 是 农 业 公 司 ， 三 是 非 农 业 资 产 经营公 司，前 两类 都可 寻求减 税、免 税优 惠。 在这 个 改革 举 措中 ， “股份交 易平台” 的建立要十分慎重， 防止农户的股份被廉价收购。
14、 一些地方若要实行这项改 革，必须认真论证方案，广泛听取各方面意见，不可贸然出台改革措施。此 外 ， 发 达 地 区 现 有 集 体 土 地 的 最 高 出 租 年 限 与 国 有 土 地 基 本 一 样 ， 即 工 业 用地最高可出租 50 年 ， 商 业 用 地 最 高 可 出 租 40 年 ， 但 合 同 法 却 规 定 ， 合 同 租赁期限不得超过二十年， 超过二十年的， 超过 部分无效。 这里也遇到 法律障碍。 笔者的意见是：第一，农用地租期 20 年 基 本 不 影 响 投 资 者 信 心 ， 不 必 担 心 年期限 太短。 第二 ，按 中央新 的精神 ， “承包 经营 权 ”可以
15、 转让 或交 易，即 使这 种交易 只涉及 “经 营权 ”，而 不涉及 “承包 权” ，也 意 味着 经 营权可 以 更长一 些， 这 就 避 开 了 “租 期 ”问 题 。 但 这 个 改 革 事 关 重 大 ， 要 小 心 从 事 。 笔 者 建 议 在 改 革 初期，例如 3 年内，限定这种交易在五分之一以下。交易过程也要规范、透明。现在已经按 40 年 期 限 出 租 的 土 地 ， 虽 然 有 问 题 ， 但 不 属 于 非 法 。 租 约 双 方 可 订立补充协议，约定 20 到期后，如果任何一方提出变动租约对对方造成损失，应予某种赔偿，将赔偿事项约定明确。这样可增加投资者信心。二
16、 、关 于集 体经 营性 建设 用地 “入 市” 的改 革操 作问 题十八届三中全会的改革决定出台后， 关于农村集体建设用地利用方式的改革 引起全社会高度关 注。 按新的官方解释， 中央的改革只是强 调 在符合规划和用途 管 制 的 前 提 下 ， 允 许 农 村 集 体 经 营 性 建 设 用 地 出 让 、 租 赁 、 入 股 ， 实 行 与 国 有 土 地同等入市、 同权同价。 农村集体建设性用地分为农村公共建设用地 、 农户宅基 地与农村经营性建设用地三个类别，其中后一类别是数量较小的一部分。简 单 放 开 农 村 集 体 建 设 用 地 的 确 行 不 通 。 大 略 说 ， “集
17、体 土 地 入 市 ”是 市 场 化改革的必然趋势， 由此可以解决现行土地制度的多种积弊 ， 有利于提高土地资 源的配置效率， 甚至可以说有利于提高国民经济发展的总体素质 ， 其重大意义不 可 估 量 。 但 是 ， 由 于 体 制 的 积 弊 太 深 ， 而 以 往 的 改 革 配 套 程 度 又 低 ， 致 使 这 项 改 革不可能单兵突进。落实中央改革精神，需要注意以下几个问题。第 一 ， 实 践 中 如 何 把 握 “农 村 集 体 经 营 性 建 设 用 地 ”内 涵 ， 并 不 容 易 。 按 说 农民的宅基地不是经营性建设用地， 但实践中宅基地很有可能转变为经营性建设 用地。 一
18、个村庄 ， 扣除掉农户的宅基地 ， 其余村庄占地都可以被看做经营性建设 用地， 其中包括原乡镇企业占地与一些连片的废弃地 。 村庄合并后， 村庄的一部 分公用土地也会转变为经营性建设用地。 但在 有的地方 ， 农户把自己 的宅基地 “送” 给集体， 集体也就把它当作经营性建设用地了。 因此， 与宅基地犬牙交错的所谓 经营性建设用地单独开发并不好，统筹规划利用会更好一些。第二， 中央政府的规划不可能管到一个村的建设， 可行的办法是由地方政府， 特别是县级以下的政府负责集体建设用地利用规划。 但规划权下沉后可能会有两 个问题， 一是盲目将辖区内的村庄占地都列入商业开发范围 ， 充其量会要求村集 体
19、划定一定比例的土地做公共设施， 这会骤然增加地方的建设用地供应 。 二是另 一个极端， 地方政府或为了维持自己高位运行的土地存量的价格 ， 拿规划做门槛， 不允许集体建设用地入市。 这两种极端情形都要克服 ， 克服的办法是加强村庄建 设用地利用规划与城乡总体规划的衔接，并促进规划的民主化与法治化。为此， 中央政府应出台一般性指导意见。第 三 ， 怎 样 在 “规 划 与 用 途 管 制 的 前 提 下 ”考 虑 集 体 建 设 用 地 的 开 发 。 土 地的 用 途 管 制 是 必 要 的 ， 但 也 要 防 止 这 种 管 制 手 段 成 为 集 体 建 设 用 地 入 市 高 企 难降
20、的 门 槛 。 防 止 此 种 情 形 发 生 的 办 法 ， 需 要 中 央 政 府 从 合 理 的 土 地 用 途 管 制 体 制 的 设 计 开 始 。 一 些 基 层 政 府 零 敲 碎 打 的 办 法 一 点 一 点 蚕 食 基 本 农 田 。 中 央 政 府 可 以 考 虑 在 全 国 划 定 农 业 保 护 区 ， 采 取 一 系 列 技 术 性 措 施 ， 如 连 续 大 面 积 划 定 、 改 变行 政管理 层次等 ， 克 服目 前基本 农田保 护办 法的很 多弊 端。 与 此同 时， 对 于 农 业 保 护 区 以 外 的 土 地 ， 可 以 看 做 允 许 作 为 非 农
21、 产 业 开 发 的 土 地 ， 交 给 地 方 管 理 ， 中 央 不 再 干 预 ， 更 不 再 进 行 指 标 控 制 。 有 了 这 个 制 度 ， 便 可 以 考 虑 将 农 业保 护区之 外的 全部集 体建 设用地 推向 市场 ， 也不需要区分什么经营性建设用 地与农户宅基地。 至于农业保护区之内的非农用地， 也不必强令其使用者离开后复垦； 如果想把它尽快变成农地， 可以考虑用政策引导的办法， 给当事人合 理补 偿，使其自愿迁出保护区，复垦其原来住房占地。三 、 完 善 农 村 宅 基 地 管 理 政 策关 于 农 村 宅 基 地 及 住 房 管 理 的 改 革 ， 涉 及 到 小
22、 产 权 房 问 题 的 处 理 ， 也 引 起 全 社会的高度关注。 目前， 官方的权威意见是， 在 保障农户宅基地用益物权 前 提下， 选 择 若 干 试 点 ， 慎 重 稳 妥 推 进 农 民 住 房 财 产 权 抵 押 、 担 保 、 转 让 ； 城 市 居 民 不 得 到农村购买农民住房。官方的这种意见引起了不小困扰，很值得讨论。如 果 住 房 财 产 权 可 以 交 易 ， 宅 基 地 财 产 权 不 能 交 易 ， 在 逻 辑 上 的 确 有 问 题 。 在法制比较成熟的国家， 住房交易必然与土地交易联系在一起 ， 甚至会把土地作 为标的物， 把住房看做附属物。 在交易实践中，
23、住房的价格一定会体现承载住房 的土地的价格以及土地区位的环境的价格。 所以， 任何一项住房交易合同 ， 事实 上也包含了一定面积的土地交易。 此外， 政府事 实上在住房交易中所收取的税费， 也在包含相关土地的使用规费。 鉴于这种情形， 笔者相信今后某个时期 ， 官方的 一 些 解 释 会 做 出 调 整 。关于住房抵押， 在实践中也会遇到困扰。 如果农民住房仅限于村庄内部买卖， 金融机构很难收押农民住房， 因为限制交易范围后农民住房会极大贬值 。 金融机 构收押 后如果最后需要拍卖抵押物， 竞拍者如果是城市居民， 那就意味着政策的 突破。 归根到底 ， 如果真正要使农民拥有住房财产权 ， 并允
24、许这个权利在市场上 “变现 ”，那 就要 考虑 进一步 调整政 策。 总之 ，这 方 面 政策 落实 的窘 境还有 待克服。同 样 地 ， 关 于 小 产 权 房 的 政 策 窘 境 也 是 存 在 的 。 十 八 届 三 中 全 会 结 束 不 久 ， 国土资源部办公厅、 住房城乡建设部办公厅发出紧急通知 ， 要求各地全面、 正确 领会党的十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场等改革措施， 坚决遏 制 最 近 一 些 地 方 出 现 的 违 法 建 设 、 违 法 销 售 “小 产 权 房 ”问 题 。 人 们 似 乎 感 到 某 种声音的不一致。笔者以为需要对两部委给予理解。按照新一
25、届中共中央全会关于全面深化改革的决定意见， 如果改革措施到位， 特别是决定未提到的一些必要的配套改革措施也能出台， 今后我国再不会有所谓 小产权房这样奇怪的事情。 换句话说， 在当下解 决小产权房问题的条件并不具备； 什么时候具备了条件， 又不很确定。 这个时间空裆如何执行政策 ， 是令人纠结的 难 题 。 但 有 时 候 最 好 的 就 是 现 成 的 ， 所 以 ， 就 在 中 央 全 会 闭 幕 不 久 ， 国 务 院 两 大 部再次连通主流媒体开始了新一轮打击小产权房建售行为的行动。 当然， 这不意 味着政府面临的问题就此得以解决。 民众尚有困惑 ， 官员也应该想得更多 。 笔者 认为
26、， 要解决小产权房问题 ， 需要有一个更加开阔的视野 ， 去除一些比较狭隘的 认识。对 于 土 地 资 源 ， 现 代 法 治 国 家 都 会 有 规 划 管 理 与 用 途 管 制 。 多 数 情 况 下 ， 这 种管理不会与民众意愿、 市场作用发生大的冲突。 因为具体的土地利用规划会是 地方法规或社区民众契约， 民众对规划制定的参与度很高 ， 所以最后的规划不容 易逆袭民众意愿。 又因为这些法治国家的开放度通常很高 ， 农地价格与城市扩张 时边缘地带的建设用地的价格不会差别很大，政府部门或建设商通常用“交易” 的办法解决地权转移问题， 彼此之间按 “价格 ”结算 ， 不需要 因 “补 偿”
27、 而扯皮， 市 场 大 抵 会 发 生 作 用 。 通 常 ， 随 着 经 济 发 展 ， 只 要 建 筑 用 地 价 格 上 涨 ， 农 地 价 格 也 会 上 涨 ， 平 衡 点 是 存 在 的 ， 国 人 所 纠 结 的 “价 差 如 何 分 配 ”问 题 ， 在 先 进 法 治 国家不会是大问题。 令人遗憾的是， 这种和谐在我们这里不存在 。 如果新一届中 共中央全会的改革建议真正能落实， 我们就朝着这种和谐进了一大步 ， 届时所谓 小产权房问题也将不复存在。不能说购买小产权房行为当中没有投机因素， 但这种投机行为决不比其他领 域的投机行为更荒诞。 其中的所谓违法情节也要正确对待 。
28、在我国， 土地规划不 是 法 律 ； 政 府 方 面 也 经 常 违 反 规 划 ， 通 常 用 “调 规 ”的 办 法 解 决 问 题 。百 姓 购 买 小 产 权 房 与 其 他 的 投 机 行 为 一 样 ， 这 里 的 确 有 利 差 问 题 ， 但 也 有 风 险。 当年股票市场的全 流通改革出台前， 有人 把股票低价卖了 ， 有人 则攥着不卖 ， 两者收益是冰火两重天， 难道政府要对这两者的收益或亏损拉平补齐？所以 ， 不 要过分指责买房人的行为。难 题 是 作 为 存 量 的 小 产 权 房 怎 么 处 理 ？ 这 的 确 考 验 政 府 的 理 念 与 执 政 能 力 。 可以
29、对 一部分 利用 农村 集体建 设用地 建立 的小 产权 房 搞 “半 合法 化” ，即限 制小 产权房 主人的 交易 权， 只给其 发放“ 住房 使用 证” ， 而不 是 住房 所有 权证。 总体 上， 要充分考虑历史因素 ， 对存量小产权房问题慎重对待 。 除非严重危害社区公 共利益的小产权房项目， 对一般利用农村集体建设用地建立的小产权房不可能也 不 应 该 一 拆 了 之 。 对 于 极 少 量 的 不 能 用 “调 规 ”办 法 处 理 的 小 产 权 房 问 题 ， 如 果 确实必须拆房， 也要走法律途径， 防止利益集团借国家政策为自己谋利 。 当下要 尽快出台改革措施， 建立新的
30、土地规划与土地用途管理体制 ， 使得今后依靠制度来 保 证 不 再 出 现 小 产 权 房 问 题 。 在 中 央 的 具 体 改 革 意 见 还 没 有 出 台 前 ,应 禁 止 新 的小产权房建设、 出售。 要告诉广大基层干部和农民群众， 最终通过改革会形成 新的局面，能让大家共享改革红利。四 、 征 地 制 度 改 革 十 八 届 三 中 全 会 “让 市 场 在 资 源 配 置 中 发 挥 决 定 性 作 用 ”的 改 革 精 神 ， 为 解 决农村土地征收问题创造了条件。 从笔者这几年的调查看 ， 这项修法工作应注意 解决以下两个问题。 （一）关于集体土地征收的补偿标准问题 任何交易
31、的公正性都是相对的。 大略说来， 只要一项交易的多方当事人都是 自愿的， 没有任何强制因素起作用， 交易就具有公正性。 如果交易过程中有充分 的 信 息 ， 交 易 各 方 可 以 讨 价 还 价 ， 那 么 ， 交 易 的 公 正 性 就 更 无 可 怀 疑 。 这 种 自 由 交易形成的价格， 也就是市场价格。 如果没有一个市场环境， 即使碰巧政府按照 市场价格出价了， 农民 方面也可能不满意， 以 致交易不能成功或发生冲突。 所以， 市场因素起作用，也有利于降低交易成本，稳定社会关系。 总体看， 我 国土 地的一级 市场 远不是 真正 的市场 。 因为 市场 不存在， 也 就不存 在 市
32、 场 的 “价 格 发 现 ”功 能 。 由 此 发 生 的 土 地 交 易 ， 其 公 正 性 总 令 人 怀 疑 。换 句 话 说 ， 在 这 种 背 景 下 ， 土 地 交 易 的 公 正 是 偶 然 的 ， 而 不 公 正 则 是 必 然 的 。土地征收中的大量冲突之所以发生，根源正在这里。 我们要把土地增值收益分配的公正性问题， 转化为体制的公正性问题 。 在体制合理的前提下，政府提出的分配方案只要农民接受 ， 就 应 该 看 做 具 有 合 理 性 。 早在 2008 年，中央就提出的 “产权明晰，用途管制 ”的改革原则，以及建立城乡统一的建设用地市场的主张， 应该是改革的方向。
33、规划应该由政府拿， 规 划管理要法制化。 在这 个前提下， 商业用地的 交易要完全市场化， 农 民可以说不 。 如前所述， 公益性用地要压缩范围， 征地补偿要以市场价格为基础， 只是农民不 能 说 不 。 有 了 争 议 后 ， 可 以 通 过 司 法 途 径 解 决 问 题 。 他 国 经 验 证 明 ， 只 要 有 这 种 法制环境，争议并不容易发生。 为 了 防 止 地 方 政 府 方 面 “忽 悠 “农 民 ， 使 农 民 信 息 不 充 分 的 情 况 下 把 地 “廉 价 ”地 卖 给 政 府 ， 应 确 保 政 府 的 规 划 信 息 公 开 ， 且 公 开 信 息 应 有 法
34、定 程 序 ， 其 中 包括农民在一定时间里有反悔权。 一 个 地 方 的 土 地 市 场 发 育 不 完 全 ， 政 府 难 以 直 接 发 现 土 地 的 市 场 价 格 ， 这 种 情况下怎么办？在这里介绍英国的一个做法。 尽管价格决定是一个复杂的问题， 但英国政府认为其基本精神应该是这样的： 征购价格应该是所有者 （或求得补偿者） 得到一个货币量 ， 这个货币量对 于所有 者来说， 就好像征购没有发生一样。 换句话说， 征购行为对土地当事人的利益获 取不应该发生影响。 为了在理论上说清楚这个道理 ， 英国法学家使用了一个概念， 叫做 “无计划世界” （no scheme world）
35、。 这是一个虚构的世界， 在这个世界里， 土地征用局没有发布过土地征用通知， 有关土地的发展计划没有发生 ， 甚至没有 提 出 。 这 个 设 想 的 根 据 很 清 楚 ， 因 为 这 些 “计 划 ”行 动 会 影 响 到 土 地 的 价 值 。 这 样 ， 土 地 价 格 决 定 的 基 本 精 神 就 清 楚 了 ， 就 是 说 ， 土 地 价 格 的 决 定 应 该 以 “无 计 划世界” 为基本前提。 要注意 ， 这里的 “计划” 是指政府的征地以后的项目计划， 而不是指发展潜力所包含的土地用途的增殖。 政府过去的计划也应考虑为影响因 素 。 价格决定具体考虑以下几个方面的因素：
36、（1）市场价值规则（market value rules） 运用这个规则具体考虑这样几个原则： 1）对强制征用不进行额外补贴。1919 年之前，政府考虑到强制购买忤逆了 所有者的意愿，会在征购价之外再给一个补贴，但 1963 年 的 立 法 取 消 了 这 个 做 法 。 2） 在 决 定 价 格 时 ， 设 想 被 征 购 土 地 在 公 开 市 场 上 自 愿 出 卖 时 可 能 获 得 的 收 益，这是定价基本准则。 3）不因为被征购土地的特殊用途而给当事人以价格补贴。 4） 如 果 土 地 的 目 前 使 用 有 违 反 公 众 利 益 或 违 反 法 律 的 情 形 ， 由 此 发
37、生 的 收 益在征购价格中也不予考虑。 5） 在特别情形下， 土地 法庭会不考虑市场价格， 而考虑一个 “重置等 价” （ the cost of equivalent to reinstatement） 。 例如， 一座教堂 ， 如果按市场价出售， 所有者所获得的款项难以在另外的地方建立一座同样的教堂。 这个时候， 土地征 用局只能考虑教堂的重置费用了。 6）考虑打搅（disturbance）补偿。 （2） 合法的计划假设 土地的市场价格只反映其当下用途的市场价格， 但它还可能有潜在的发展价值， 例如， 某一天农场主有可能在将土地卖给房地产商二获得更高的价格。 在这 里 ， 有 的 发 展
38、计 划 还 是 要 考 虑 的 。 一 块 地 方 ， 已 经 被 政 府 规 划 为 住 宅 发 展 区 ， 那 么， 土地所有者在公开市场上出售土地时， 政府的规划就是影响因素， 出售土地 的收益必然包括这个因素。 所以， 这种合理的计 划假设应该对征购价格发生影响。 “无计划世界”只是针对还未发生的但随着土地购买就要发生的状况而言的。 （3） 增殖或贬值的后果 正在执行的计划可能使得所征购的土地的价值发生增殖或贬值， 但这种因素不应该在征购价格中予以考虑。 英国的法律对此有明确规定。 举一个例子， 在北 京 CBD 周边有一块农业土地， 政府在 CBD 计划之下需要征用这块土地。 如果没
39、有 这个计划， 这块土地按照市场价格可以出售到 100 万， 有了这个计划以后可以卖到 600 万 ， 那 么 ， 政 府 只 按 照 100 万 的 价 格 购 买 这 块 土 地 。 请 注 意 ， 这 100 万元 的价格仍可能大大高于农用土地的价格，只是小于政 府 计 划 影 响 之 下 的 新 价 格 。 （4） 外部有害（或有益）影响 一 整 块 土 地 ， 如 果 只 征 用 了 一 部 分 ， 而 征 用 的 结 果 给 其 余 的 土 地 的 价 值 造 成了损害， 那么， 土地征用价格应该包含对这种损害的补偿。 如果征用了一部分土 地，剩下的那部分土地因此变得毫无用处，那么
40、，所有者也可以提出补偿要求， 土地法庭应该做出裁决；如果理由可靠，补偿就应该确认。 如 果 土 地 的 部 分 征 用 给 未 征 用 的 其 余 部 分 带 来 了 增 殖 ， 那 么 ， 土 地 补 偿 价 格 就应该将这种增殖从价格中扣除， 就是说， 如 果补偿 1 万元， 可能变 成补偿 8000元了。但如果补偿价格是 1 万元，而给其余未征用的土地带来的收益是增殖是 1.5 万元， 怎么办？通常也就是不再补偿， 而不会要土地所有者向土地征用局倒 交 5000 元。 我 相 信 ， 如 果 按 照 上 述 苏 格 兰 的 做 法 来 作 为 中 国 土 地 征 用 的 基 本 原 则
41、， 中 国 农民的权益将会获得很大保障。 （二）关于强制征地问题 征地是不是一定要搞强制？回答这个问题涉及对公共利益的认识。 土地使用的公共性是极其相对的一件事情。 从理论上说， 公共性如同一个渐进波长的光学谱系， 非公共和公共之间并没有严格的界限。 如果硬要把这件事情 界 定 清 楚 再 去 修 改 相 关 法 律 ， 可 能 永 远 没 希 望 。 强 制 征 地 ， 或 是 议 价 买 地 ， 如 果 以公共利益的尺度做法律依据，也可能左右为难。 实践中公共利益也很难界定。 例如开发区是商业化的， 但开发区中的道路是 不是公共利益？如果是， 则道路用地强行征收， 其他用地市场化议价， 并
42、允许农 民说不？这是一个麻烦。 我看思路要变化： 第一， 只能因部分重要公共利益的需要， 才可强制征地。 且议价要依市场价。一个城市对这类用地要做比例控制， 例如， 在 一定时期的新增城市建成区面积当 中，只能有 30%或其他合适比例的土地可强制从农民那里征收。 第二， 对 重要 公共 利益用 列举 法界定 ？如 国防设 施、 高速公 路、 铁 路、 城市主 要 道 路 、 公 立 学 校 、 公 立 医 院 、 公 共 安 全 等 设 施 的 占 地 ， 才 属 于 重 要 公 共 利 益 需 要 的 占 地 。 其 他 如 绿 地 、 湿 地 、 图 书 馆 、 博 物 馆 、 一 般 性
43、 政 府 办 公 楼 等 ， 即使是公共利益的需要，也走市场化的路子，不搞强制征地。 如 果不 这样做 ， 政 府总有 理由 搞强行 征地 ， 土地 的市 场价格 就无 法形成 ， 征 地 价格 也所依 无凭 。 市 场 经 济 国 家 在 农 民 土 地 征 用 上 有 一 套 成 熟 的 做 法 ， 很 值 得 我 们 借 鉴 。 这 里 仍介绍笔者研究过的苏格兰的具体做法。 为 了 公 益 事 业 ， 政 府 难 免 要 征 用 土 地 ； 如 果 土 地 所 有 者 不 愿 意 出 售 土 地 ， 就 不 免 发 生 “强 制 ”征 用 的 做 法 。 但 事 实 上 ， 苏 格 兰
44、政 府 的 强 制 购 买 是 很 少 的 。 强 制购买在法律上也有严格规定。 要注意， 如果 任何人认为这个购买使自己 的利益 受 到 伤 害 ， 他 都 可 以 在 6 周 之 内 采 取 法 律 行 动 即 向 苏 格 兰 土 地 法 庭 提 出 诉 讼（ Land Tribunal for Scotland） 。 从 程 序 上 看 ， 要 实 现 强 制 购 买 ， 必 须 有 下 面 几 个 步 骤 ： 第 一 ， 特 别 授 权 的 土地 征 用 局 （ acquiring authority） 要 起 草 发 布 强 制 购 买 通 知 （ compulsory purchase order） ，通 知必须 描述 所购 买的 地 产情况 。第 二步 ，在 地 方报纸 上连 续两周发布广告， 将购买信息送达有关方面。 第三， 要将购买通知递交国务大臣（ Secretary of State） 确 认 。 第 四 ， 在 国 务 大 臣 收 到 文 件 以 后 ， 要 征 询 反 对 意 见； 如果反对意见很广 泛， 国务大臣还要举行 公开听证会。 在这些工 作的基础上 ， 国务大臣做出决定。第五，土地征用局再行发布强制购买的决定。 （ 作 者 为 中 国 社 会 科 学 院 农 村 发 展 研 究 所 研 究 室 主 任 ）
