太空安全治理的现状、问题与出路.docx

1、119太空安全治理的现状、问题与出路 何奇松【内容提要】 外层 空间 条 约 所 确立 的太 空 “全球 公地” 性质 正遭 到日 益严 峻 的 挑 战 。 一 方 面 ， 国 际 政 治 、 军 事 、 经 济 、 社 会 日 益 依 赖 太 空 ； 另 一 方 面 ， 太 空 技 术 也 正 日 益 成 为 国 家 经 济 发 展 的 助 推 器 ， 国 家 军 事 实 力 的 倍 增 器 ， 国 家 军 事 和 安 全 战 略 的 赋 能 器 ， 国 家 软 实 力 的 展 示 器 。 随 着 太 空 活 动 的 日 益 频 繁 ， 太 空 呈 现 出 “公 地 悲 剧 ”的 特 征 ，

2、 太 空 安 全 问 题 日 益 突 出 特 别 是 太 空 环 境 恶 化 、 太 空 资 源 稀 缺 以 及 面 临 太 空 武 器 化 威 胁 ， 急 需 国 际 社 会 进 行 治 理 。 为 此 ， 国 际 社 会 也 提 出 了 多 项 治 理 倡 议 ， 并 进 行 了 相 当 努 力 ， 也 取 得 了 部 分 成 效 ， 但 实 现 全 面 太 空 安 全 治 理 的 目 标 仍 然 任 重 而 道 远 。 由 于 太 空 技 术 具 有 军 民 两 用 性 质 ， 一 些 国 家 希 望 利 用 太 空 技 术 提 升 军 事 实 力 ， 作 为 维 护 霸 权 和 反 对

3、 霸 权 的 基 础 ， 无 法 就 太 空 安 全 治 理 达 成 共 识 。 国 际 合 作 是 太 空 安 全 治 理 的 唯 一 途 径 ， 不 仅 可 以 缓 解 频 轨 资 源 短 缺 问 题 ， 也 有 助 于 解 决 太 空 环 境 问 题 ， 更 有 助 于 禁 止 太 空 武 器 化 ， 实 现 太 空 透 明 与 信 任 建 设 机 制 ， 确 保 太 空 的 可 持 续 性 利 用 。【 关 键 词 】 太 空 治理 国 际 合 作 国 际 公 地【 作 者 简 介 】 何 奇 松 ， 上 海 政 法 学 院 国 际 事 务 与 公 共 管 理 系 教 授【 中 图 分

4、 类 号 】 D815/G303【文献标识码】A【 文 章 编 号 】 1006-1568-(2014)06-0119-19本文为国家社科基金项 目 “太空武器化与我国太空安全战略构建 ”（批准号 13BGJ030） 、 2013 年上海市教委科研创新 重 点项 目 “太空武器化问题与中 国 对策研 究 （ ”批准号 13ZS141） 的阶段性研究成果。12020 14 年 第 6 期随 着 太 空 技 术 的 发 展 及 其 运 用 ， 太 空 的 重 要 性 日 益 凸 显 ； 同 时 ， 人 类 对 太 空 的 依 赖 程 度 也 越 来 越 高 。 然 而 ， 作 为 全 球 公 地

5、一 部 分 的 太 空 ， 也 越 来 越 显 示 出 “公 地 悲 剧 ”（ The Tragedy of the Commons） 的 特 征 ， 表 现 为 太 空 越 来越 “拥 挤 ”（ congested） ， 越 来越 具 “竞 争性 ”（ competitive） 和 “对抗 性”（ contested） 。 这 就 是 所 谓 的 太 空 安 全 的 “3Cs”困 境 。 目 前 ， 国 际 社 会 普 遍 认 为 太 空 安 全 治 理 刻 不 容 缓 。 为 此 ， 国 际 社 会 进 行 了 努 力 ， 也 取 得 了 部 分 成 就 ， 但 距 离 “善 治 ”的 目

6、 标 还 有 很 大 差 距 。 那 么 ， 太 空 安 全 治 理 的 困 境 何 在 ？ 如 何 找 到 突 破 口 ？ 本 文 试 图 对 此 进 行 分 析 。一、国际太空法律与太空的“公地悲剧”太 空 作 为 “全 球 公 地 ”（ Global Commons， 有 的 翻 译 为 “全 球 公 域 ”） 的 法 律 地 位 是 由 1967 年 生 效 的 外 层 空 间 条 约 所 确 定 的 ， 外 层 空 间 条 约 也 为 太 空 全 球 管 理 提 供 了 基 本 框 架 。 就 前 者 而 言 ， 外 层 空 间 条 约 第 二 条 规 定 ， 太 空 包 括 月 球

7、 和 其 他 天 体 ， 任 何 国 家 不 得 提 出 主 权 主 张 ， 不 得 通 过 使 用 或 占 领 ， 或 者 以 任 何 其 他 方 式 据 为 己 有 。 就 后 者 而 言 ， 外 层 空 间 条 约 第 一 条 规 定 ， 太 空 探 索 与 利 用 ， 应 该 促 进 所 有 国 家 福 利 与 利 益 ， 不 管 这 些 国 家 的 经 济 、 科 学 发 展 水 平 如 何 。 太 空 探 索 与 利 用 是 全 人 类 的 事 业 。 第 三 条 规 定 ， 探 索 和 利 用 太 空 ， 包 括 月 球 和 其 他 天 体 ， 应 该 遵 守 国 际 法 ， 促

8、 进 国 际 和 平 与 安 全 ， 以 及 增 进 国 际 合 作 。 第 九 条 规 定 ， 缔 约 国 进 行 太 空 活 动 时 ， 应 照 顾 所 有 其 他 缔 约 国 的 相 应 利 益 ， 不 对 其 产 生 有 害 干 扰 。 第 七 条 规 定 ， 一 缔 约 国 如 果 对 其 他 缔 约 国 产 生 危 害 ， 应 该 承 担 国 际 责 任 。太 空 技 术 正 被 广 泛 运 用 于 政 治 、 军 事 、 经 济 和 社 会 、 气 象 、 交 通 、 通 讯 、 金 融 等 领 域 并 日 益 表 明 ， 太 空 技 术 是 国 家 经 济 发 展 的 助 推

9、器 甚 至 引 擎 ， 是 国 家军事 实 力 的倍 增器 （ multiplier） ， 是国家军 事战 略 和国家 安全 战略 的赋 能器 中文全称是关于各国探索和利用包括月球和其他天体的外层空间活动所应遵守原则的 条约，简称 OST。 参 见 联 合 国 与 外 层 空 间 有 关 的 条 约 和 原 则 第 一 部 分 “联 合 国 条 约 ”， 2002 年 ， 中 国 航 天 局 网 站 ， http:/ pdf。 下 文 中 关 于 联 合 国 有 关 太 空 的 条 约 均 来 自 此 文 件 ， 不 再 一 一 注 明 。121太空安全治理的现状、问题与出路（e nabler

10、） ， 也是 国家 软 实力 的 展示 。 因此 ， 只 要 具备经 济和 技术 实力 的国 家 都 尝 试 进 入 太 空 并 提 升 太 空 实 力 ； 而 那 些 尚 不 具 备 实 力 的 国 家 也 试 图 进 入 太 空 或 至 少 是 利 用 太 空 。 一 般 来 说 ， 一 国 依 赖 太 空 的 程 度 越 高 ， 其 太 空 技 术 越 先 进 ， 国 家 整 体 实 力 也 越 强 大 ， 军 事 实 力 也 越 强 大 。太 空 作 为 全 球 公 地 具 有 越 来 越 重 要 的 作 用 ， 各 国 家 行 为 体 与 非 国 家 行 为 体 竞 相 进 入 太

11、空 。 自 进 入 太 空 时 代 以 来 ， 有 60 多 个 行 为 体 进 入 太 空 ， 拥 有 1,167 颗 卫 星。 在这种 情 况下 ， 太空 出现 了哈 丁 （ Garret Hardin） 所说 的 “公 地 悲 剧 ”的 现 象 。 每 个 “牧 羊 人 ”（ 国 家 和 非 国 家 行 为 体 ） 都 想 增 加 更 多 的 “羊 群 ”（ 卫 星 ） ， 太 空 公 地 上 的 “草 原 ”出 现 “沙 化 ”， 具 体 表 现 为 ：一 是 太 空 碎 片 增 多 ， 太 空 环 境 恶 化 ， 影 响 航 天 器 进 出 太 空 、 在 轨 运 行 。 美 国 国

12、 防 部 太 空 监 视 网 络 跟 踪 编 目 的 直 径 大 约 为 10 厘 米 的 太 空 物 体 为 16,000 个 ， 跟 踪 但 没 有 编 目 的 同 样 大 小 尺 寸 的 太 空 物 体 大 约 为 23,000 个 。 所 有 被 跟踪物 体 的 87%是大 碎片 和无源 卫星 。 直径 大于 1 厘米小 于 10 厘 米的 太空 碎片大 约 50 万 个。 碎片 与碎 片 、 卫星 相撞 ， 可 以产 生更多 的碎 片 ， 形 成 “碎 片 潮 ”， 进一 步 加 剧太 空环 境的恶 化 ， 形 成 “凯斯 勒综 合征 ”（ Kessler Syndrome） 。 二

13、 是 在 轨 航 天 器 增 多 ， 卫 星 无 线 电 相 互 干 扰 的 事 故 出 现 增 多 趋 势 。 尽 管 技 术 进 步 确 实 可 以 缩 小 卫 星 与 卫 星 之 间 的 间 距 ， 但 也 要 保 持 一 定 的 距 离 ， 避 免 卫 星 转 发 器 信 号 干 扰 。 同 时 ， 卫 星 数 量 增 多 以 及 卫 星 间 距 较 小 ， 增 大 了 卫 星 相 撞 的 几 率 。 2009 年 2 月 ， 美 俄 卫 星 相 撞 成 为 历 史 上 首 例 卫 星 相 撞 事 故 。 三 是 由 于 卫 星 频 率 、 轨 道 资 源 紧 张 ， 各 国 为 此

14、竞 争 激 烈 。 原 则 上 频 率 资 源 是 无 限 的 ， 但 限 于 目 前 的 技 术 水 平 ， 人 类 运 用 的 频 率 极 为 有 限 。 看 似 “无 边 ”的 太 空 ， 原 则 上 可 以 容 纳 “无 数 ”卫 星 ， 但 事 实 并 非 如 此 ， 尤 其 是 距 离地球 36,000 公 里的 地球 静 止轨道 只有 一条。 尽管 技 术发展 可以 缩小 卫星 间距 ， Bharath Gopalaswamy, “Space Governance: A Modest but Important Start,” Space News, November 4, 20

15、13, http:/ modest-but-important-start. UCS Satellite Database, February 1, 2014, http:/www.ucsusa.org/nuclear_weapons_ and_global_security/solutions/space-weapons/ucs-satellite-database.html. Space Security Index 2013, 10th edition, Ontario: 2013, p. 10, heep:/www.spacesecurity.org. Karl D. Hebert,

16、“Regulation of Space Weapons: Ensuring Stability and Continued Use of Outer Space,” Astropolitics, Vol. 12, No. 1, 2014, p. 14. NASA, NASA Orbital Debris Program Office, http:/www.orbitaldebris.jsc.nasa.gov/faqs.html.12220 14 年 第 6 期但 可 容 纳 的 卫 星 总 数 仍 然 有 限 。 因 此 ， 各 国 对 卫 星 频 轨 资 源 的 抢 夺 日 益 激 烈 。

17、 目前， 世界 各国 申报 地球 静 止轨道 的卫 星网 络 近 3,000 个。 更严 峻的 挑战 是， 为 保 障 自 身 “羊 群 ”有 足 够 的 “草 料 ”（ 频 轨 资 源 ） ， 同 时 不 被 他 人 “羊 群 ” 践 踏 （ 相 撞 与 干 扰 ） ， 有 些 “牧 羊 人 ”不 仅 牵 了 “牧 羊 犬 ”（ 太 空 态 势 感 知 ， SSA） ， 还 在 腰 间 别 上 了 “手 枪 ”， 即 太 空 武 器 化 ， 发 展 各 种 陆 、 海 、 空 、 天 基 武 器 ， 或 作 为 反 卫 星 武 器 ， 或 作 为 对 地 武 器 ， 或 作 为 对 天 武

18、器 ， 已 成 为 太 空 安 全 的 最 大 隐 患 。 总 而 言 之 ， 太 空 越 来 越 “拥 挤 ”， 越 来 越 具 有 “竞 争 性 ”， “对 抗 ”的 意 味 也 甚 为 浓 厚 ， 太 空 活 动 进 入 了 “3Cs”时 代 。 上 述 问 题 既 涉 及 太 空 环 境 、 资 源 与 安 全 问 题 ， 也 涉 及 “自 然 ”与 “人 为 ” 因 素 的 相 互 交 织 ， 但 更 多 体 现 为 “人 为 ”因 素 。 卫 星 主 要 分 布 于 距 离 地 球 800公里和 36,000 公 里 的 太 空 轨 道 ， 太 空 碎 片 也 主 要 集 中 于

19、这 两 个 轨 道 带 。 碎 片 分 解 导 致 碎 片 增 多 ， 并 对 在 轨 卫 星 造 成 潜 在 威 胁 。 由 于 频 轨 资 源 有 限 ， 导 致 卫 星 频 率 相 互 干 扰 ， 甚 至 造 成 卫 星 相 撞 ， 而 卫 星 相 撞 注 定 产 生 更 多 碎 片 ， 从 而 又 增 加 卫 星 被 碎 片 撞 击 的 几 率 。 太 空 武 器 化 也 增 加 了 卫 星 被 攻 击 的 可 能 ， 由 此 也 会 产 生 大 量 碎 片 。根 据 集 体 行 动 理 论 的 观 点 ， 太 空 公 地 悲 剧 缘 于 许 多 短 视 的 、 自 私 的 使 用 者

20、 ， 试 图 在 非 排 他 性 的 公 共 物 品 使 用 中 获 益 最 大 化 ， 而 不 考 虑 其 他 使 用 者 、 有 限 的 资 源 与 环 境 ， 以 及 对 自 身 长 期 收 益 的 负 面 影 响 。 当 公 地 资 源 与 环 境 由 于 过 分 拥 挤 而 退 化 ， 使 用 者 要 想 获 得 相 同 的 收 益 ， 必 须 消 费 更 多 的 资 源 ， 由 此 导 致 公 地 质 量 持 续 下 降 。扭 转 这 种 悲 剧 发 生 的 根 本 方 法 之 一 ， 要 求 具 有 权 威 的 机 构 制 定 规 则 ， 并 监 督 规 则 的 遵 守 ， 对

21、违 反 规 则 的 使 用 者 进 行 处 罚 。 目 前 ， 管 理 太 空 利 用 和 开 发 的 国 际 机 构 有 5 个 ， 分 别 为 联 合 国 大 会 （ UNGA） 、 裁 军 大 会 （ CD） 、 和 平 利 用 太 空 委 员 会 （ COPUOS） 、 国 际 电 信 联 盟 （ ITU） 和 机 构 间 太 空 碎 片 减 缓 委 员 会 （ IADC） 。 联 合 国 大 会 有 6 个 常 设 委 员 会 ， 就 太 空 事 务 而 言 ， 其 中 李建欣：强化频率和轨道资源管理，促进卫星应用产业健康发展，载世界电信2010 年第 6 期，第 73 页。 程群：

22、太空安全的“公地悲剧”及其对策，载社会科学2009 年第 12 期。 US DOD, National Security Space Strategy, January, 2011, http:/www.defense.gov/home/ features/2011/0111_nsss/docs/NationalSecuritySpaceStrategyUnclassifiedSummary_Jan2011.p df.123太空安全治理的现状、问题与出路两 个 委 员 会 具 有 重 要 作 用 ， 即 处 理 裁 军 与 安 全 事 务 的 第 一 委 员 会 和 包 括 太 空 事 务 在

23、 内 的 特 定 政 治 事 务 的 第 四 委 员 会 。 和 平 利 用 太 空 委 员 会 （ 其 秘 书 处 是 太 空 事 务 办 公 室 ， OOSA） 作 为 联 合 国 的 一 个 机 构 ， 代 表 成 员 国 负 责 处 理 涉 及 太 空 的 开 发 政 策 ， 但 不 处 理 军 事 太 空 问 题 。 该 机 构 下 设 两 个 小 组 委 员 会 ， 即 科 学 技 术 小 组 委 员 会 和 法 律 小 组 委 员 会 ， 该 机 构 每 年 通 过 第 四 委 员 会 向 联 大 报 告 工 作 。 裁 军 大 会 虽 不 是 联 合 国 机 构 ， 但 在 联

24、 合 国 监 督 下 开 展 工 作 ， 是 裁 军 的 国 际 论 坛 ， 因 此 该 机 构 负 责 处 理 太 空 武 器 和 太 空 安 全 问 题 。 裁 军 大 会 通 过 第 一 委 员 会 向 联 大 报 告 工 作 。 国 际 电 信 联 盟 负 责 处 理 卫 星 频 率 资 源 、 轨 道 资 源 的 申 请 与 分 配 。 机 构 间 太 空 碎 片 减 缓 委 员 会 则 负 责 处 理 太 空 碎 片 问 题 。但 上 述 各 机 构 在 太 空 管 理 方 面 并 不 具 有 强 制 性 。 太 空 法 律 体 系 所 确 立 的 有 关 规 则 ， 如 要 求

25、各 国 向 联 合 国 机 构 登 记 卫 星 的 各 种 参 数 并 未 被 严 格 遵 守 ； 国 际 磋 商 机 制 也 没 有 贯 彻 执 行 。 国 际 电 信 联 盟 处 理 太 空 频 轨 资 源 纷 争 时 ， 只 有 协 调 功 能 ， 没 有 处 罚 权 力 。 机 构 间 太 空 碎 片 减 缓 委 员 会 制 定 的 太 空 碎 片 减 缓 指 南 只 是 一 个 自 愿 协 定 。 更 重 要 的 是 ， 没 有 一 个 权 威 机 构 统 筹 分 散 于 上述 5 个 机 构 的 职 责 与 功 能 。扭 转 太 空 “公 地 悲 剧 ”的 另 一 个 方 式 ，

26、要 求 使 用 者 建 立 非 正 式 的 自 我 约 束 机 制 ， 确 保 太 空 的 可 持 续 利 用 。 如 果 使 用 者 尤 其 是 太 空 强 国 之 间 不 是 仅 考 虑 短 期 收 益 ， 而 着 眼 于 长 期 收 益 ， 达 成 共 识 并 确 立 非 正 式 的 规 则 ， 将 有 利 于 推 进 太 空 治 理 。 根 据 外 层 空 间 条 约 第 一 条 规 定 ， 太 空 探 索 和 利 用 应 该 促 进 所 有 国 家 的 福 祉 和 利 益 。 但 这 一 规 定 不 具 有 任 何 法 律 约 束 力 。 美 国 参 议 院 外 交 关 系 委 员

27、会 的 声 明 称 ， 这 一 条 款 没 有 规 定 任 何 实 质 内 容 ， 很 难 改 变 美 国 决 定 如 何 以 及 在 何 种 程 度 上 享 受 其 太 空 活 动 的 利 益 与 结 果 的 权 利 。 这 表 明 美 国 不 会 为 了 他 国 利 益 而 克 制 自 己 的 行 为 ， 反 而 会 凭 借 强 大 的 太 空 技 术 实 力 ， 向 太 空 发 射 更 多 卫 星 ， 抢 占 更 多 的 轨 道 资 源 尤 其 是 地 球 静 止 轨 道 资 源 。 美 国 甚 至 为 了 利 益 不 惜 推 动 太 空 武 器 化 ， 带 头 破 坏 规 则 ， 其

28、他 国 家 被 迫 效 尤 。与 此 同 时 ， 外 层 空 间 条 约 第 一 条 也 没 有 确 定 何 为 “所 有 国 家 利 益 ”， 容 易 导 致 解 读 的 随 意 性 ， 符 合 一 个 国 家 的 自 身 利 益 ， 可 能 损 害 另 一 个 国 家 的 U.S. Congress, Treaty on Outer Space: Hearings before the Senate Committee on Foreign Relations, 90th U.S. Congress, Washington, D.C., 1967, p. 74, http:/web1.ol

29、emiss.edu/ncrsasl/ atlas/archive/files/a668a8483db1a59c496fb97f784bcc20.pdf.12420 14 年 第 6 期利 益 。 例 如 ， 朝 鲜 、 伊 朗 发 射 卫 星 ， 对 于 它 们 而 言 有 助 于 本 国 国 家 实 力 的 增 强 ， 可 以 享 受 太 空 带 来 的 种 种 利 益 军 事 的 、 政 治 的 、 经 济 的 ， 但 对 于 美 国 而 言 则 是 对 其 国 家 安 全 的 威 胁 。 在 此 情 况 下 ， 促 使 美 国 牵 头 制 定 该 领 域 的 国 际 规 范 ， 事 实

30、上 是 不 太 可 能 的 。二、太空安全治理的国际努力冷 战 时 期 ， 国 际 社 会 治 理 太 空 问 题 主 要 集 中 于 防 止 太 空 核 武 器 化 ， 即 太 空 安 全 问 题 。 冷 战 结 束 后 ， 国 际 社 会 对 太 空 安 全 治 理 的 关 注 转 向 另 外 三 个 领 域 ， 即 资 源 、 环 境 与 安 全 问 题 ， 尽 管 冷 战 时 期 就 对 其 有 不 同 程 度 的 关 注 。太 空 时 代 的 到 来 与 导 弹 核 武 器 紧 密 相 关 。 随 着 苏 联 洲 际 导 弹 、 卫 星 的 成 功 发 射 ， 美 国 感 到 恐 慌

31、 。 1958 年 ， 艾 森 豪 威 尔 政 府 决 定 进 行 核 试 验 来 检 验 摧 毁 来 袭 的 核 导 弹 的 可 行 性 。 美 国 军 方 在 高 空 、 太 空 进 行 了 几 十 次 核 试 验 。 试 验 的 结 果 表 明 ， 不 仅 可 以 摧 毁 来 袭 的 核 导 弹 ， 而 且 核 爆 炸 脉 冲 可 以 使 无 线 电 中 断 数 小 时 ， 核 辐 射 可 以 使 处 于 5 万 英 尺 高 空 的 飞 行 员 致 命 。 苏 联 也 进 行 了 类 似 的 高 空 、 太 空 核 试 验 ， 试 验 结 果 与 美 国 相 同 ， 太 空 核 爆 炸

32、不 仅 可 以 摧 毁 来 袭 的 核 导 弹 ， 而 且 也 可 以 摧 毁 卫 星 ， 或 将 其 炸 毁 ， 或 通 过 电 磁 辐 射 破 坏 卫 星 电 子 设 备 。 据 美 国 外 交 政 策 网 站 2014 年 1 月 报 道 ， 冷 战 时 期 美 国 进 行 了16 次 高 空 核 爆 炸 ， 至 少 摧 毁 或 损 坏 了 8 颗卫星。 为 保 护 首 都 和 洲 际 导 弹 发 射 基 地 ， 美 苏 两 国 在 基 地 和 首 都 附 近 均 建 立 了 载 有 核 武 器 的 反 导 系 统 。 鉴 于 太 空 核 武 器 化 对 载 人 航 天 飞 行 、 卫

33、星 的 严 重 影 响 以 及 对 战 略 平 衡 的 破 坏 ， 面 对 国 际 压 力 ， 国 际 社 会 分 别 于 1963 年 、 1967 年和 1972 年 签 署 部 分 禁 试 条 约 、 外 层 空 间 条 约 和 反 导 条 约 ， 并 相 继 生 效 。 部 分 禁 试 条 约 禁 止 在 太 空 进 行 核 试 验 ； 外 层 空 间 条 约 禁 止 在 太 空 （ 含 星 体 ） 放 置 核 武 器 以 及 其 他 大 规 模 杀 伤 性 武 器 ； 反 导 条 约 规 定 双 方 在 战 略 导 弹 基 地 和 首 Promit Chatterjee, “Lega

34、lity of Anti-Satellites under the Space Law Regime,” Astropolitics, Vol. 12, No. 1, 2014, p. 29. James Clay Moltz, The Politics of Space Security: Strategic Restraint and the Pursuit of National Interest, Stanford, California: Stanford University Press, 2008, pp. 96-97. Robert Beckhusen, “Military L

35、ooks to Shield Its Satellites from Electromagnetic Attacks,”Foreign Policy, January 3, 2014, http:/ wants_to_protect_satellites_from_emp_weapons#sthash.iTp1dadw.CM3xt2T9.dpbs.125太空安全治理的现状、问题与出路都 允 许 部 署 少 量 核 反 导 系 统 ， 但 严 禁 发 展 、 部 署 天 基 反 导 系 统 。 这 是 国 际 社 会 在 防 止 太 空 核 武 器 化 方 面 取 得 的 重 要 成 就 。 冷

36、 战 时 期 ， 尽 管 国 际 社 会 在 禁 止 太 空 核 武 器 化 ， 禁 止 在 太 空 部 署 大 规 模 杀 伤 性 武 器 方 面 取 得 巨 大 成 就 ， 但 在 太 空 安 全 的 其 他 领 域 进 展 甚 少 。 美 苏 在 这 一 时 期 都 进 行 了 反 卫 星 试 验 ， 也 研 发 了 多 种 空 基 、 天 基 反 卫 星 武 器 ， 美 国 甚 至 试 验 将 太 空 碎 片 作 为 反 卫 星 武 器 。 美 国 海 军 利 用 金 属 小 球 形 成 碎 片 带 ， 打 击 苏 联 在 轨 卫 星 的 “早 春 ”（ Early Spring） 计

37、 划 。 1983 年 里 根 政 府 宣 布 “战 略 防 御 倡 议 ”（ 即 “星 球 大 战 计 划 ”） 发 展 太 空 武 器 ， 建 立 多 层 拦 截 系 统 ， 摧 毁 苏 联 来 袭 的 核 导 弹 ， 打 破 “相 互 确 保 摧 毁 ”的 魔 咒 ， 确 保 美 国 生 存 安 全 。 苏 联 在 1980 年和 1983 年 两 次 向 联 合 国 大 会 提 交 禁 止 太 空 武 器 化 的 条 约草案， 中 国 也 在 1985 年 裁 军 大 会 上 提 出 禁 止 太 空 军 备 竞 赛 的 工 作 文 件 ， 建 议 设 立 特 别 委 员 会 开 展 工

38、 作 。 上 述 努 力 均 由 于 美 国 反 对 而 未 取 得 成 功 。冷 战 结 束 后 ， 尤 其 是 在 卸 下 反 导 条 约 包 袱 后 ， 美 国 提 出 “星 球 防 御 倡 议 ”， 实 施 小 型 的 “星 球 大 战 ”计 划 ， 研 发 各 种 太 空 武 器 ， 包 括 反 卫 星 武 器 。 国 际 社 会 为 此 进 行 了 各 种 努 力 ， 尤 其 是 中 俄 联 手 于 2008 年 向 裁 军 大 会 提 交 了 防 止 在 外 空 放 置 武 器 、 对 外 空 物 体 使 用 或 威 胁 使 用 武 力 条 约 （ 草 案 ） （ 简 称 PPW

39、T） 。 中 俄 两 国 做 了 大 量 外 交 努 力 ， 与 有 关 国 家 进 行 磋 商 ， 就 一 些 界 定 问 题 与 国 际 社 会 达 成 共 识 。 2014 年 6 月 ， 中 俄 再 度 联 手 ， 向 裁 军 大 会 提交 PPWT 修 正 文 本 。 同 样 由 于 美 国 等 国 家 的 反 对 ， 该 问 题 在 裁 军 大 会 上 陷 于 僵 局 ， 因 此 禁 止 太 空 武 器 化 的 目 标 仍 未 实 现 ， 仍 有 待 继 续 努 力 。在 太 空 资 源 问 题 上 ， 国 际 社 会 的 努 力 是 使 发 展 中 国 家 、 特 定 地 理 位

40、 置 的 从某种程度上讲，反导条约是外层空间条约在禁止太空核武器方面的倒退。在 美国宣布退出反导条约并使之失效之后，外层空间条约才真正禁止太空核武器化（除了携带核材料的航天器外）。但随着允许美国等国家可以部署天基等反导系统，新的 太空安全问题又出现了。 Paul B .Stares, The Militarization of the Space: US Policy 1945-1984, Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1985, pp. 109-110; Bob Aldridge, Anti-satellite Warfare: Little

41、 Heard of and Never Seen, Pacific Life Research Center, March 6, 2002, p. 2, http:/www.plrc.org/docs/ 000829A.pdf. 相关内容参见何奇松著： 太 空安全问题研究 ，复旦大学出版社 2014 年版 ， 第 207-209页。 防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约（草案），中国外交部 网 站 ， http:/ 14 年 第 6 期国 家 享 有 一 定 “特 权 ”， 使 其 获 得 一 定 频 轨 资 源 。 上 世 纪 70 到 80 年 代 ， 发 展 中 国 家

42、和 赤 道 国 家 担 心 美 苏 抢 占 太 空 资 源 和 地 球 静 止 轨 道 资 源 ， 要 求 国 际 电 信 联 盟 修 改 “先 申 报 先 使 用 ”的 原 则 。 1976 年 ， 8 个 赤 道 国 家 代 表 聚 首 波 哥 大 ， 发 表 波 哥 大 宣 言 ， 对 赤 道 国 家 上 空 的 静 止 轨 道 提 出 了 主 权 诉 求 。 印 度 也 在 80 年 代 提 出 国 际 电 信 联 盟 应 向 每 个 国 家 提 供 一 定 数 量 的 轨 道 ， 实 行 卫 星 轨 道 许 可 证 制 度 ， 为 发 展 中 国 家 提 供 最 低 限 度 的 “轨

43、 道 产 权 保 障 ”。 上 述 两 个 主 张 显 然 有 悖 于 外 层 空 间 条 约 的 太 空 资 源 不 得 为 某 一 国 据 为 己 有 的 精 神 。 但 国 际 社 会 不 能 完 全 忽 视 这 些 国 际 利 益 诉 求 。 1982 年 ， 国 际 电 信 联 盟 修 改 组 织 法 表 示 ， 在 无 线 电 频 谱 和 轨 道 资 源 （ 包 括 静 止 轨 道 ） 方 面 ， 使 国 家 和 国 家 集 团 可 以 在 公 平 基 础 上 享 有 ， “同 时 考 虑 发 展 中 国 家 的 特 殊 需 要 ， 以 及 特 定 国 家 的 具 体 地 理 位

44、置 ”。 由 此 国 际 电 信 联 盟 赋 予 每 个 国 家 享 有 地 球 静 止 轨 道 位 置 以 及 相 应 频 率 的 权 利 。 但 由 于 与 发 达 国 家 存 在 技 术 鸿 沟 ， 发 展 中 国 家 还 未 能 进 入 太 空 ， 国 际 社 会 为 此 作 出 了 努 力 ， 国 际 电 信 联 盟 修 改 相 应 规 则 ， 给 予 发 展 中 国 家 一 些 特 权 ， 如 优 先 照 顾 这 些 国 家 申 请 频 轨 资 源 ， 并 允 许 它 们 适 当 延 长 发 射 入 轨 日 期 ， 为 其 提 供 充 裕 时 间 进 行 卫 星 系 统 的 设 计

45、 、 建 造 与 发 射 ， 并 继 续 探 索 如 何 使 发 展 中 国 家 、 特 殊 位 置 国 家 公 平 获 取 卫 星 频 轨 尤 其 是 地 球 同 步 静 止 轨 道 资 源 。 虽 然 国 际 社 会 在 太 空 频 轨 资 源 方 面 所 作 的 努 力 ， 不 是 直 接 保 护 太 空 资 源 ， 也 不 属 于 太 空 安 全 治 理 的 范 畴 ， 但 从 间 接 角 度 来 看 ， 这 仍 是 保 护 太 空 资 源 ， 属 于 太 空 治 理 内 容 。 如 果 这 些 发 展 中 国 家 、 特 殊 地 理 位 置 的 国 家 不 能 享 有 一 定 “特

46、权 ”， 获 得 一 定 的 频 轨 资 源 ， 不 排 除 它 们 铤 而 走 险 ， 破 坏 在 轨 卫 星 的 运 行 。 例 如 ， 埃 塞 俄 比 亚 有 能 力 对 卫 星 实 施 干 扰 ， 不 排 除 其 他 一 些 发 展 中 国 家 也 拥 有 这 样 的 能 力 。 被 美 国 视 为 “无 赖 国 家 ”的 朝 鲜 和 伊 朗 的 反 卫 星 能 力 不 可 小 觑 。 因 此 ， 给 予 有 关 国 家 太 空 频 轨 资 源 不 仅 涉 及 太 空 的 资 源 ， 而 且 涉 及 环 境 与 安 全 等 问 题 ， 自 然 属 于 太 空 安 全 治 理 。随 着

47、太 空 发 射 物 的 增 多 ， 人 们 也 逐 渐 认 识 到 太 空 碎 片 的 危 害 ， 尤 其 在 美 苏 火 箭 在 轨 爆 炸 后 ， 对 于 太 空 碎 片 危 害 的 认 识 进 一 步 提 升 。 “凯 斯 勒 综 合 征 ” 是 凯 斯 勒 （ Donald J. Kessler） 于 1978 年 提 出 的 假 设 ， 反 映 了 科 学 界 对 太 空 碎 何奇松著：太空安全问题研究，第 138-145 页。127太空安全治理的现状、问题与出路片 的 担 忧 。 1993 年 美 国 航 天 航 空 局 （ NASA） 、 欧 洲 航 天 局 （ ESA） 、 俄

48、 罗 斯 航 天 局 等 共 同 发 起 ， 在 加 里 宁 格 勒 成 立 机 构 间 太 空 碎 片 减 缓 委 员 会 ， 旨 在 促 进 各 国 在 太 空 碎 片 研 究 领 域 的 合 作 与 交 流 ， 成 果 共 享 ， 解 决 太 空 碎 片 问 题 。 目 前 ， 该 机 构 有 11 个 成 员 国 ， 包 括 美 、 俄 、 中 、 欧 盟 、 日 、 德 、 印 （ 度 ） 、 法 、 乌 （ 克 兰 ） 、 英 、 意 等 国 家 和 组 织 。 2002 年 ， 联 合 国 通 过 了 太 空 碎 片 减 缓 指 南 ， 要 求 航 天 器 在 发 射 、 在 轨 运 行 、 重 返 大 气 层 或 进 入 处 置 轨 道 三 个 阶 段 ， 最 大 限 度 减 缓 太 空 碎 片 。 经 过 反 馈 ， 2006 年 联 合 国 通 过 指 南 修 正 案 。 这 是 一 个 自 愿 协 定 ， 不 具 备 法 律 约 束 力 。 在 此 指 导 下 ， 包 括 美 、