中央与地方关系如何演进.docx

1、第 四 章中 央 与 地 方 关 系 如 何 演 进 ： 一 个 分 析 框 架 及 其 含 义张 永 生引 言作 为 一 个 快 速 发 展 的 国 家 ， 中 国 的 政 府 间 关 系 也 处 于 动 态 的 变 化 过 程 中 。 这 种 关 系 如 何 演 进 ， 对 于 中 国 未 来 的 发 展 至 关 重 要 。 世 纪 年 代 以 来 ， 分 权 成 为 一 个 世 界 性 趋 势 。 但 是 ， 分 权 并 不 一 定 意 味 着 中 央 政 府 对 地 方 政 府 控 制 能 力 的 削 弱 。 从 财 政 的 角 度 而 言 ， 分 权 涉 及 三 个 概 念 ： 一

2、是 支 出 责 任 （ ） ， 二 是 自 有 收 入 （ ） ， 三 是 政 府 间 转 移 支 付 （ ） 。 对 每 一 级 政 府 而 言 ， 三 者 间 的 关 系 可 用 下 图 表 示 。图 事 权 与 财 权 之 间 的 关 系如 果 分 权 意 味 着 下 级 政 府 自 有 收 入 提 高 （ 或 税 收 自 主 权 提 高 ） 的 话 ， 则 它 会 带 来 转 移 支 付 的 减 少 。 在 这 种 情 况 下 ， 上 级 政 府 的 控 制 力 会 随 着 下 级 政 府 财 政 能 力 的 提 高 而 弱 化 。 如 果 分 权 是 指 支 出 责 任 的 下 放

3、， 则 它 既 可 以 通 过 提 高 转 移 支 付 来 实 现 ， 也 可 以 通 过 提 高 下 级 政 府 的 自 有 收 入 或 税 收 自 主 权 来 实 现 。 在 前 一 种 情 况 下 ， 上 级 政 府 的 控 制 能 力 随 着 分 权 而 提 高 ， 而 在 后 一 中 国 ： 未 来 二 十 年 的 改 革 与 发 展种 情 况 下 ， 下 级 政 府 的 控 制 能 力 随 着 分 权 而 得 到 提 高 。 可 见 ， 不 同 的 分 权 形式 对 不 同 层 级 的 政 府 的 控 制 能 力 有 着 不 同 的 影 响 。在 分 权 过 程 中 ， 属 地 原

4、 则 是 一 个 被 广 泛 接 受 的 原 则 ， 即 公 共 服 务 应 由 距 离 居 民 最 近 的 地 方 政 府 来 提 供 ， 除 非 该 服 务 由 更 高 层 级 的 政 府 来 提 供 更 有 效 率 。 这 意 味 着 ， 地 方 政 府 应 有 更 多 的 财 政 自 主 权 。 但 是 ， 事 实 上 ， 在 大 多 数 国 家 ， 上 级 政 府 往 往 控 制 着 辖 区 内 的 大 部 分 财 政 资 源 。 世 界 范 围 内 的 分 权 运 动 更 多 地 表 现 在 支 出 方 面 ， 而 在 收 入 方 面 ， 则 呈 现 相 反 的 变 化 趋 势 ，

5、 即 支 出 的 分 权 化 和 收 入 的 集 权 化 。 下 级 政 府 自 有 收 入 和 支 出 责 任 之 间 的 差 额 ， 则 由 转 移 支 付 来 填 补 。 这 就 导 致 了 所 谓 的 “ 纵 向 财 政 不 平 衡 ” ， 即 下 级 政 府 在 财 政 上 很 大 程 度 地 依 赖 上 级 政 府 。 这 样 ， 通 过 转 移 支 付 的 扩 大 ， 中 央 政 府 对 地 方 政 府 的 控 制 能 力 反 而 进 一 步 提 高 ， 而 不 是 削 弱 。为 什 么 绝 大 多 数 的 国 家 ， 包 括 那 些 推 崇 民 主 和 地 方 自 治 的 西

6、方 国 家 ， 在 财 政 制 度 的 设 计 上 会 出 现 这 样 一 种 集 权 的 安 排 ？ 传 统 的 解 释 是 ， 由 于 跨 区 域 公 共 设 施 产 生 的 外 部 性 （ ） 、 溢 出 效 应 （ ） 以 及 地 区 财 政 均 等 化 （ ） 等 的 需 要 ， 上 级 政 府 必 须 掌 握 大 部 分 财 政 资 源 （ 比 如 ， ， ； ， ） 。 但 是 ， 这 些 理 论 不 能 完 全 解 释 西 方 发 达 市 场 经 济 国 家 中 央 （ 联 邦 ） 政 府 需 要 控 制 全 国 主 要 财 政 收 入 的 原 因 。 首 先 ， 如 果 是

7、出 于 跨 地 区 公 共 工 程 产 生 的 外 部 性 的 考 虑 的 话 ， 那 么 很 多 问 题 通 过 地 区 间 的 协 商 机 制 就 可 以 解 决 ， 不 一 定 都 非 要 通 过 中 央 （ 联 邦 ） 政 府 的 转 移 支 付 和 直 接 投 资 来 解 决 。 实 际 上 ， 中 央 政 府 用 国 家 财 政 来 投 资 兴 建 某 些 跨 地 区 的 公 共 工 程 同 样 会 产 生 新 的 外 部 性 ， 因 为 即 使 不 从 该 工 程 中 受 益 的 地 区 实 际 上 也 要 为 其 支 付 税 收 。 其 次 ， 在 一 些 地 区 发 展 十

8、分 均 衡 的 发 达 国 家 ， 中 央 政 府 照 样 控 制 着 大 部 分 财 力 。 如 果 仅 仅 是 出 于 地 区 财 政 均 等 化 的 需 要 ， 则 中 央 政 府 似 乎 没 有 必 要 集 中 如 此 大 的 财 力 。因 此 ， 西 方 国 家 财 政 制 度 设 计 背 后 一 定 还 有 更 深 层 的 原 因 。 财 政 关 系 只 是 政 府 间 关 系 的 维 度 之 一 。 目 前 很 多 讨 论 财 政 关 系 的 文 献 ， 更 多 的 都 是 就 财 政 论 财 政 ， 而 忽 略 其 他 维 度 ， 比 如 人 事 的 维 度 。 本 章 旨 在

9、 提 供 一 个 新 的 政 府 间 关 系 分 析 框 架 ， 并 揭 示 其 对 中 国 的 中 央 和 地 方 政 府 间 关 系 演 进 的 含 义 。 在 接 下 来 的 第 二 节 里 ， 我 们 对 政 府 间 关 系 的 文 献 进 行 简 要 回 顾 ， 并 提 供 一 个 新 的 政 府 间 关 系 分 析 框 架 。 随 后 的 第 三 节 则 讨 论 中 国 当 前 的 政 府 间 关 系 及 其 如 何 演 进 。 最 后 一 部 分 是 简 短 的 结 论 。 第 四 章 中 央 与 地 方 关 系 如 何 演 进 ： 一 个 分 析 框 架 及 其 含 义政 府

10、间 关 系 ： 简 要 的 文 献 回 顾从 纵 向 财 政 不 平 衡 的 角 度 看 ， 政 府 间 关 系 有 三 条 大 的 研 究 线 索 。 第 一 种 是 经 典 的 财 政 理 论 （ 比 如 ， ， ； ， ； ， ） 。 它 们 用 政 府 的 三 大 职 能 ， 即 资 源 配 置 效 率 、 社 会 公 平 和 经 济 稳 定 来 解 释 中 央 财 政 占 主 导 的 现 象 。 这 种 理 论 更 多 的 只 是 提 供 了 一 个 概 念 性 的 框 架 ， 不 能 回 答 为 什 么 一 定 会 出 现 纵 向 财 政 不 平 衡 。 看 起 来 ， 似 乎 中

11、 央 无 论 是 控 制 全 国 主 要 财 政 资 源 还 是 少 数 财 政 资 源 的 情 形 都 是 可 能 的 。 这 影 响 了 其 解 释 力 。第 二 种 理 论 思 路 同 税 收 的 可 持 续 性 和 税 收 最 大 化 相 关 ， 它 将 政 府 间 纵 向 财 政 不 平 衡 看 做 是 现 有 经 济 结 构 和 税 收 结 构 下 实 现 税 收 最 大 化 的 结 果 。 一 些 强 调 激 励 机 制 、 受 益 人 原 则 、 财 政 自 主 权 、 问 责 制 、 信 息 问 题 、 税 收 流 动 性 、 税 收 竞 争 、 税 收 成 本 、 溢 出

12、效 应 等 的 理 论 ， 都 可 以 归 于 这 一 理 论 框 架 下（ 比 如 ， ， ； ， ； ， ； ， ； ， 和 ， ； 和 ， ） 。 这 就 是 说 ， 政 府 间 纵 向 财 政 不 平 衡 是 为 了 最 大 化 国 家 的 总 税 收 。 如 果 改 变 这 种 状 况 的 话 ， 则 不 仅 一 个 国 家 总 的 税 收 会 下 降 ， 而 且 会 出 现 税 源 在 不 同 地 区 的 转 移 ， 或 者 增 加 税 收 成 本 等 问 题 。 这 里 隐 含 的 前 提 是 ， 这 种 纵 向 财 政 不 平 衡 是 由 一 个 全 能 的 计 划 者 为 了

13、 保 证 税 收 最 大 化 和 可 持 续 而 设 计 的 。 并 且 ， 在 纵 向 财 政 不 平 衡 格 局 的 形 成 上 ， 这 些 理 论 往 往 相 互 冲 突 ， 即 有 些 理 论 强 调 分 权 的 好 处 ， 而 有 些 则 强 调 集 权 的 好 处 。第 三 种 理 论 是 宪 政 经 济 学 的 思 路 。 从 宪 政 经 济 学 的 角 度 来 探 讨 财 政 问 题 实 际 上 又 有 三 种 不 同 的 分 支 。 其 一 是 强 调 分 权 。 以 布 坎 南 为 代 表 的 经 济 学 家 ， 从 内 生 公 共 产 品 的 思 路 来 内 生 政 府

14、职 能 ， 并 对 政 府 持 强 烈 的 不 信 任 态 度 ， 认 为 只 要 是 市 场 能 够 提 供 的 公 共 产 品 ， 政 府 就 不 必 干 预 （ ， ； 和 ， ） 。 根 据 这 种 思 路 ， 他 们 自 然 对 中 央 政 府 控 制 大 部 分 财 政 收 入 并 通 过 财 政 转 移 支 付 手 段 来 解 决 地 方 政 府 财 政 不 平 衡 的 做 法 持 强 烈 的 反 对 态 度 ， 因 而 主 张 地 方 财 政 分 权 。 其 二 是 以 汉 密 尔 顿 为 代 表 的 联 邦 主 义 者 （ ， 和 ， ） 。 他 们 更 多 地 强 调 中

15、央 政 府 集 权 的 好 处 。 在 汉 密 尔 顿 时 代 ， 美 国 联 邦 主 义 者 的 主 要 目 标 是 在 邦 联 的 基 础 上 成 立 全 国 性 的 联 邦 政 府 。 尽 管 他 们 当 时 不 仅 没 有 明 确 要 求 中 央 财 政 占 全 国 财 政 收 入 的 主 体 ， 反 而 还 信 誓 旦 旦 地 声 称 要 限 制 中 央 政 府 的 权 力 ， 但 他 们 的 基 本 思 想 却 是 强 调 建 立 一 个 全 国 性 的 联 邦 政 府 的 好 处 。 我 们 可 以 将 其 主 张 中 国 ： 未 来 二 十 年 的 改 革 与 发 展归 纳 为

16、 强 调 中 央 集 权 的 财 政 思 路 。 其 三 是 以 温 格 斯 特 为 代 表 的 经 济 学 家（ 和 ， ； ， ） ， 他 们 提 出 了 所 谓 联 邦 悖 论 ， 强 调 中 央 与 地 方 相 互 制 衡 对 于 一 个 联 邦 （ 或 国 家 ） 自 我 执 行 的 重 要 性 。 他 们 强 调 ， 一 个 联 邦 （ 或 国 家 ） 如 果 要 自 我 执 行 ， 就 要 解 决 所 谓 的 联 邦 悖 论 问 题 ， 即 中 央 政 府 和 地 方 政 府 之 间 必 须 形 成 有 效 的 制 衡 关 系 。 如 果 中 央 政 府 过 于 强 大 ， 则

17、地 方 政 府 的 利 益 就 会 受 到 侵 犯 ； 如 果 地 方 政 府 过 于 强 大 ， 则 中 央 政 府 的 利 益 就 会 受 到 侵 犯 。 这 两 种 情 况 都 有 可 能 带 来 危 机 ， 从 而 导 致 联 邦 的 解 体 。 一 个 具 有 自 我 执 行 功 能 的 联 邦 ， 正 是 在 一 次 次 的 危 机 冲 击（ ） 下 最 终 形 成 的 。 这 种 强 调 中 央 政 府 和 地 方 政 府 相 互 制 衡 的 观 点 ， 同 经 济 学 强 调 一 般 均 衡 的 概 念 相 吻 合 。一 个 新 的 分 析 框 架张 永 生 （ ， ， ） 在

18、 温 格 斯 特 等 人 联 邦 悖 论 的 基 础 上 ， 用 一 种 新 的 分 析 框 架 对 上 述 三 种 宪 政 经 济 学 的 思 路 进 行 了 调 和 。 他 进 一 步 将 政 府 控 制 权 分 解 为 两 个 维 度 或 变 量 ， 即 人 事 控 制 权 和 财 政 控 制 权 。 一 个 国 家 或 联 邦 能 否 持 续 （ ） 或 自 我 执 行 （ ） ， 取 决 于 中 央 和 地 方 政 府 在 控 制 力 上 的 博 弈 能 否 取 得 平 衡 。 比 如 ， 在 一 个 有 选 举 的 民 主 国 家 ， 联 邦 或 中 央 政 府 无 法 任 命 州

19、 的 官 员 。 此 时 ， 一 种 旨 在 提 高 联 邦 政 府 或 中 央 政 府 对 地 方 政 府 控 制 力 的 制 度 安 排 就 成 为 必 需 。 财 政 转 移 支 付 就 成 为 联 邦 或 中 央 政 府 影 响 地 方 政 府 的 一 种 手 段 。 纵 向 财 政 不 平 衡 和 转 移 支 付 可 以 视 为 一 种 人 质 机 制 （ ） 。 由 于 下 级 政 府 在 财 政 上 不 得 不 依 赖 于 上 级 政 府 ， 上 级 政 府 因 而 就 能 通 过 转 移 支 付 对 下 级 政 府 施 加 影 响 。 这 就 可 以 解 释 为 什 么 在 大

20、 多 数 国 家 ， 中 央 政 府 控 制 着 全 国 大 部 分 的 财 政 资 源 ， 以 及 为 什 么 上 级 政 府 控 制 着 其 辖 区 内 的 大 部 分 财 政 资 源 。由 于 人 事 和 财 政 维 度 均 可 以 是 自 下 而 上 或 自 上 而 下 ， 这 两 个 变 量 在 上 下 级 政 府 之 间 就 可 以 组 合 成 四 种 最 基 本 的 结 构 。 他 们 可 以 涵 盖 世 界 上 所 有 类 型 的 政 府 间 关 系 （ 见 表 ） 。 如 果 一 种 结 构 是 不 平 衡 的 结 构 ， 则 这 种 纵 向 政 府 间 关 系 就 不 可

21、能 持 久 。 此 时 ， 危 机 冲 击 就 成 为 关 键 ， 它 会 促 使 不 稳 定 的 结 构 走 向 稳 定 （ ， ） 。 纵 向 平 衡 可 以 经 由 人 事 和 财 政 的 双 向 安 排 来 实 现 。 但 是 ， 对 于 一 个 国 家 而 言 ， 仅 有 纵 向 平 衡 仍 然 不 足 以 取 得 好 的 经 济 绩 效 。 政 府 和 市 场 间 的 横 向 平 衡 也 必 须 同 时 建 立 起 来 。 正 如 （ ） ， 和 （ ） ， （ ） ， 以 及 第 四 章 中 央 与 地 方 关 系 如 何 演 进 ： 一 个 分 析 框 架 及 其 含 义 和

22、（ ） 指 出 的 ， 这 需 要 通 过 宪 政 制 度 来 实 现 对 政 府 权 力的 制 衡 。表 不 同 类 型 的 政 府 间 关 系人 事 的 配 置 财 政 资 源 配 置 例 子 结 果 法 治 完 善 欧 美 日 等 西 方 好 的 发 达 市 场 经 济自 我 执 行 高 效结 构 一 法 治 不 完 善 拉 美 等 坏 的 市 场 经 济 自 我 执 行 低 效 腐 败结 构 二 欧 盟 、 邦 联 、 联 合 国 不 稳 定 ， 整 体 效 率 不 高结 构 三 苏 联 式 体 制 中 央 计 划 体 制 弊 端结 构 四 分 税 制 前 的 中 国 、 年 前 的

23、香 港效 率 较 结 构 三 有 所 提 高注 ： “ ” 表 示 “ 由 下 至 上 ” ， “ ” 表 示 “ 由 上 至 下 ” 。 比 如 ， 人 事 权 “ ” 表 示 权 力 是 由 下 至 上 ， 即 各 地 方 政 府 官 员 由 选 举 产 生 ， 不 受 上 级 控 制 ； “ ” 则 表 示 各 地 方 政 府 官 员 由 上 级 控 制 。 财 政 权 “ ” 表 示 上 级 控 制 主 要 财 源 ； “ ” 则 表 示 下 级 控 制 主 要 财 源 。在 表 中 ， 结 构 一 表 示 自 下 而 上 的 人 事 安 排 与 自 上 而 下 的 财 政 关 系 的 组 合 。 在 人 事 维 度 ， 地 方 政 府 有 自 主 权 （ 虽 然 这 并 不 必 然 意 味 着 “ 选 举 ” 。 自 治 也 可 以 发 生 在 封 建 或 专 制 体 制 下 ） ， 而 上 级 政 府 控 制 着 大 部 分 的 财 政 资 源 ， 下