中国向社会分权可以减少改革阻力.docx

1、中 国 向 社 会 分 权 可 以 减 少 改 革 阻 力 郑 永 年 摘 要 ： 光 是 中 央 向 地 方 分 权 ， 会 导 致 地 方 专 制 和 大 量 土 皇 帝 的 出 现 ， 中 央 还 要 向 社 会 分 权 ， 向 社会分 权可 以抑 制地 方权 力过度 。 应 该鼓 励非 政府 组织的 发展 ， 媒 体也 必须 具备一 定的 独立 性。 现 在 的 改 革 力 量 处 于 分 散 的 状 态 ， 如 何 把 改 革 力 量 集 中 起 来 ， 这 是 一 个 改 革 的 策 略 问 题 。 中 国 现 在 的 问 题 是 社 会 领 域 市 场 化 过 度 ， 如 医 疗

2、 、 教 育 、 社 会 保 障 、 房 地 产 ， 而 真 正 的 经 济 领 域 市 场 化 不 足 ， 所 以 必 须 要 深 化 市 场 改 革 。 如 果 国 有 企 业 全 面 扩 张 ， 会 导 致 国 民 经 济 的 危 机 全 面 发 生 。 中 国 的 改 革 开 放 是 1978年 十 一 届 三 中 全 会 开 始 的 ， 全 会 没 过 多 久 邓 小 平 就 开 始 讨 论 政 治 改 革 。 今 年 以 来 ， 总 理 温 家 宝 又 多 次 谈 到 政 治 改 革 ， 温 家 宝 主 要 强 调 ， 政 治 体 制 不 改 革 ， 中 国 现 代 化 的 事 业

3、 就 不 会 成 功 。 温 家 宝 总 理 的 几 次 讲 话 都 是 继 承 了 邓 小 平 讲 话 的 内 涵 ， 邓 小 平 提 到 了 很 多 政 治 改 革 的 问 题 ， 他 指 出 高 度 集 权 会 导 致 专 制 、 滥 用 权 力 等 问 题 。 当 时 的 经 济 体 制 改 革 遇 到 困 难 ， 他 就 说 要 用 政 治 体 制 改 革 的 方 法 来 推 动 经 济 体 制 的 改 革 。 邓 小 平 和 温 家 宝 的 主 题 是 没 有 变 化 的 。 邓 小 平 三 十 多 年 前 说 的 话 今 天 还 是 非 常 具 有 针 对 性 的 。 表 明 我

4、 们 国 家 今 天 所 面 临 的 问 题 还 是 老 问 题 ， 三 十 多 年 以 前 所 面 临 的 问 题 今 天 依 然 存 在 。 谈 到 中 国 的 改 革 ， 人 们 说 得 最 多 的 就 是 中 国 和 前 苏 联 以 及 东 欧 国 家 改 革 模 式 的 差 异 性 。 前 苏联和 东 欧 国家 的改 革模 式基本 上都 是一 步到 位的 改革 ， 或者 叫b ig bang， 大 爆炸式 的改 革， 它 们 的 经 济 、 政 治 和 社 会 改 革 一 起 来 。 而 中 国 是 分 解 式 的 改 革 。 中 国 的 改 革 早 于 前 苏 联 和 东 欧 国

5、家 的 改 革 。 当 时 中 国 改 革 有 两 个 非 常 典 型 的 特 点 ， 一 个 是 先 农 村 改 革 后 城 市 经 济 体 制 改 革 ； 第 二 个 特 点 是 分 权 。 当 时 苏 联 也 是 想 走 中 国 的 道 路 ， 但 是 它 没 有 走 通 ， 因 为 无 论 是 农 村 的 改 革 还 是 分 权 ， 苏 联 在 高 度 集 权 的 体 制 下 ， 是 不 可 能 行 得 通 的 ， 因 此 只 能 从 政 治 改 革 入 手 ， 想 通 过 政 治 改 革 动 员 社 会 的 力 量 ， 来 克 服 高 度 集 权 的 体 制 的 阻 力 。 政 治

6、开 放 使 得 苏 联 和 东 欧 国 家 社 会 民 主 化 和 激 进 化 。 民 主 化 一 旦 发 生 ， 社 会 的 各 个 方 面 都 变 得 非 常 激 进 。 苏 联 和 东 欧 不 论 是 市 场 经 济 、 民 主 政 治 都 在 推 进 ， 但 它 们 的 这 种 改 革 都 停 留 在 表 面 ， 是 非 常 表 面 化 的 市 场 经 济 ， 非 常 表 面 化 的 民 主 政 治 ， 不 能 得 到 深 化 。 尤 其 是 像 现 在 的 俄 罗 斯 ， 它 实 际 是 寡 头 政 治 、 寡 头 经 济 ， 它 的 民 主 跟 人 们 所 期 望 的 不 一 样

7、。 比 较 中 国 跟 苏 联 ， 中 国 改 革 开 放 以 前 大 部 分 资 源 掌 握 在 地 方 政 府 手 中 ， 而 当 时 苏 联 的 大 部 分 资 源 掌 握 在 中 央 管 理 者 的 手 里 。 这 使 得 苏 联 搞 分 权 改 革 不 可 能 ， 因 为 中 央 官 僚 不 想 把 这 个 权 利 分 放 下 去 。 较 之 苏 联 呢 ， 中 国 农 村 的 集 体 化 程 度 也 非 常 低 。 苏 联 是 大 农 庄 ， 集 体 化 ， 但 中 国 基本上 还 都 是小 农经 济 ， 尽管有 毛泽 东的 人民 公社 ， 但 还远 远 没 有达 到苏 联 的那个

8、 程度 。 另外 ， 当 时 苏 联 的 强 人 政 治 已 经 没 有 了 ， 但 是 中 国 ， 邓 小 平 先 生 还 是 一 个 政 治 强 人 。 两 个 国 家 的 国 情 不 一 样 ， 所 以 使 得 邓 小 平 选 择 分 解 式 改 革 ， 那 就 是 先 干 什 么 ， 后 干 什 么 。 这 是 比 较 有 效 的 改 革 次 序 ， 应 该 是 先 经 济 改 革 ， 后 社 会 改 革 ， 再 政 治 改 革 ， 是 从 容 易 到 难 的 过 程 。 具体地 说 ， 改 革开 放到 1980年代 ， 经济 改革 已经 导向 市场化 ， 把经 济权 力从 政 府转到

9、 企业 ， 这 就 是 分 权 ， 这 是 当 时 的 改 革 策 略 。 邓 小 平 第 二 次 更 大 规 模 地 从 中 央 到 地 方 的 分 权 就 是 在 1992 年 南 巡 之 后 。 南 巡 的 政 治 目 标 就 是 为 了 改 革 。 南 巡 之 后 大 规 模 地 分 权 又 为 地 方 政 府 提 供 了 很 大 的 动 力 去 进 行 改 革 。 如 果 没 有 南 巡 ， 今 天 的 中 国 就 不 会 是 这 样 。1990年 代 的 改 革 ， 值 得 强 调 的 是 分 税 制 。 1994年 分 税 制 改 变 了 邓 小 平 南 巡 之 后 实 行 分

10、权 造成 的 国 民 经 济 、 宏 观 经 济 失 控 的 情 况 。 改 革 之 后 ， 财 富 向 中 央 政 府 集 中 。 1994年 以 前 中 央 财 政 高 度 依 赖 地 方 ， 实 现 分 税 制 以 后 ， 尽 管 中 央 的 财 政 很 大 一 部 分 还 是 要 返 回 地 方 ， 但 依 赖 的 方 向就 变 了 ， 现 在 是 地 方 依 赖 于 中 央 。 1994年 实 现 分 税 制 有 两 个 主 要 理 由 ， 一 个 是 强 化 中 央 宏 观 调 控 的 能 力 ， 二 是 强 化 中 央 政 府 的 二 次 分 配 能 力 ， 就 是 国 家 有

11、更 多 的 能 力 改 变 区 域 之 间 、 地 区 之间 、 社 会 群 体 之 间 的 收 入 差 异 。 经 济 集 权 的 确 使 中 央 政 府 宏 观 调 控 能 力 大 大 增 加 。 1990年 代 中 期 以 后 中 国 所 取 得 的 高 速 平 稳 的 经 济 发 展 和 中 央 政 府 的 宏 观 调 控 能 力 有 很 大 的 关 联 ， 中 国 的 快 速 发 展 如 果 没 有 这 种 宏 观 调 控 能 力 是 不 可 想 象 的 。 但 是 经 济 集 权 在 二 次 分 配 上 没 有 达 到 预 期 的 效 果 。 当 时 所 设 定 的 目 标 ， 即

12、 减 少 社 会 收 入 差 异 。 一 般 西 方 国 家 是 取 之 于 民 ， 用 之 于 民 ， 国 家 的 税 收 提 高 了 以 后 收 入 分 配 就 会 比 较 公 平 。 但 是 中 国 呢 ？ 1994年 以 后 中 国 中 央 的 税 收 每 年 都 是 两 位 数 的 增 长 ， 但 是 中 国 的 收 入 分 化 也 是 这 样 的 ， 高 的 越 高 ， 低 的 越 低 。 所 以 从 税 收 来 进 行 二次分配 ， 这个 改革 是 相 当 失败的 。 1994实 行 分税制以后 ， 国 家的 财政 收入 和 基尼系 数同 时上 升 ，而 且 上 升 很 快 。

13、中 国 很 多 学 者 断 定 国 家 的 二 次 分 配 能 达 到 社 会 公 平 ， 因 此 国 家 能 力 越 大 越 好 ，但 其 实 国 家 能 力 和 社 会 公 平 之 间 ， 显 然 没 有 发 生 任 何 正 面 关 联 ， 它 的 关 系 是 负 面 的 。 国 家 能 力 越 高 ， 社 会 分 配 就 越 差 。 最 近 五 中 全 会 提 出 要 还 富 于 民 ， 以 前 有 人 不 承 认 国 富 民 穷 ， 我 想 实 际 上 中 央 是 承 认 了 这 个 现 象 。 地 方 企 业 央 企 化 ， 地 方 政 府 主 动 和 央 企 结 盟 ， 我 觉 得

14、 这 个 现 象 非 常 奇 怪 。 央 企 化 ， 是 地 方 的 一 个 理 性 选 择 ， 通 过 这 个 选 择 ， 地 方 可 以 获 得 两 方 面 利 益 ， 一 个 是 政 策 利 益 ， 一 个 是 经 济 利 益 。 很 显 然 ， 和 央 企 结 盟 ， 地 方 很 容 易 得 到 国 家 的 政 策 利 益 ， 一 些 本 来 通 不 过 的 项 目 ， 一 旦 和 央 企 结 盟 ， 很 容 易 得 到 审 批 了 ， 因 为 央 企 在 中 央 政 府 中 权 力 大 ， 影 响 大 。 与 央 企 结 盟 也 很 容 易 得到经 济 利 益 ， 这 因为 央 企本

15、 身 拥有 很大 的资 金量 ， 通 过 央 企 ， 地 方政 府很 容易得 到资 金支 持。 总结下 来 ， 央 企 化 从常 理 看会产 生 非 常严 重的 后果 。 随 着中 国 向 规 制 性 （r egulation） 国家 转型 ， 越 来 越 多 的 经 济 活 动 要 受 国 家 的 规 则 管 制 。 央 企 化 必 然 会 成 为 中 国 转 化 为 规 制 性 国 家 的 阻 力 。 央 企 化 表 明 中 国 的 规 制 越 来 越 具 备 左 手 规 制 右 手 的 性 质 。 所 以 规 则 制 度 就 建 立 不 起 来 ， 政 治 与 行 政 上 的 冲 突 变

16、 得 不 可 避 免 。 另 一 个 需 要 指 出 的 是 ， 大 部 分 中 央 经 济 集 权 实 际 上 是 权 力 的 部 门 化 ， 这 个 权 力 实 际 上 是 分 摊 到 各 个 部 门 里 头 了 ， 是 部 门 集 权 。 权 力 越 是 部 门 化 ， 国 务 院 越 是 没 有 权 力 。 我 认 为 要 把 中 国 的 国 有 企 业 转 变 成 公 共 部 门 ， 西 方 的 共 有 部 门 属 于 公 有 ， 属 于 社 会 ， 属 于 人 民 。 公 共 部 门 受 公 众 的 监 督 ， 国 家 的 议 会 需 要 制 定 对 公 共 部 门 进 行 监 督

17、 和 制 约 的 机 制 。 但 在 中 国 ， 国 有 企 业 名 义 上 是 国 家 的 ， 但 实 际 上 是 国 有 企 业 的 老 板 、 老 总 的 ， 是 作 为 一 种 内 部 私 有 化 的 东 西 。 国 有 企 业 的 所 有 权 理 论 上 属 于 国 家 ， 但 实 际 上 是 代 理 人 拥 有 实 际 的 产 权 ， 利 用 国 家 权 力 追 求 他 个 人 的 私 利 。 所 以 国 有 企 业 需 要 真 正 做 到 国 有 化 ， 公 共 化 。 如 果 国 有 企 业 可 以 通 过 个 人 的 行 政 权 力 追 求 个 人 利 益 ， 他 所 得 到

18、 的 财 富 不 能 被 大 众 所 分 享 ， 那 么 会 造 成 很 坏 的 后 果 。 同 时 我 认 为 国 有 企 业 ， 尤 其 是 央 企 的 意 义 在 于 在 国 家 政 策 和 战 略 研 究 及 其 相 关 的 领 域 中 扮 演 重要 的 角 色 。 中 国 经 济 领 域 市 场 化 不 足 ， 这 与 国 有 企 业 受 国 家 政 策 保 护 有 关 系 的 。 中 国 现 在 的 问 题 是 社 会 领 域 市 场 化 过 度 ， 如 医 疗 、 教 育 、 社 会 保 障 、 房 地 产 ， 这 些 社 会 领 域 ， 过 度 市 场 化 ， 而 真 正 的

19、经 济 领 域 市 场 化 不 足 ， 所 以 必 须 要 深 化 市 场 改 革 。 如 果 国 有 企 业 全 面 扩 张 ， 会 导 致 国 民 经 济 的 危 机 全 面 发 生 。 中 国 的 危 机 和 西 方 的 危 机 刚 好 两 个 极 端 ， 西 方 看 不 见 的 手 主 导 一 切 的时 候 ， 也 就 是 说 市 场 主 导 一 切 的 时 候 ， 当 政 府 缺 少 规 制 能 力 的 时 候 ， 经 济 危 机 肯 定 会 发 生 ； 中 国 的 情 况 刚 好 相 反 ， 当 看 得 见 的 手 主 导 一 切 的 时 候 ， 也 就 是 政 府 的 国 有 部 门 主 导 一 切 的 时 候 ， 危 机 必 然 发 生 。光 是 中 央 向 地 方 分 权 ， 会 导 致 地 方 专 制 和 大 量 土 皇 帝 的 出 现 ， 我 认 为 要 向 社 会 分 权 ， 向 社 会分权 则可以抑制地 方权 力过度 。 应该鼓励非政府 组织的发展， 媒体也必须 具备一定的独立性。现 在 的 改 革 力 量 处 于 分 散 的 状 态 ， 如 何 把 改 革 力 量 集 中 起 来 ， 我 觉 得 这 是 一 个 改 革 策 略 的 问题。（ 作 者 ： 新 加 坡 国 立 大 学 东 亚 研 究 所 所 长 ）