1、既得利益者正侵蚀执政党合法性基础 邓聿文摘要： 既得利益集团以特殊的权力身份， 合法的政治决策参与， 以巨大的政策影 响力来达到和实现将公权力私有化的目的， 侵蚀了每一个公民的权益。 既得利益 者还渗透执政党内， 借助执政党的执政权威， 将党从全民利益出发制定的改革发 展决策实际导向有利于其自身， 使民众享受不到改革和发展的收益， 党实际只代 表某个某几个阶层的利益， 从而孤立党、 政府和民众之间的联系， 造成民众与国 家政权处于对立状态，从根本上有损执政的合法性基础。利益集团是社会学、 政治学和经济学研究的一个 领域， 但近年来， 这一名词 却成为大众话语的一个流行话题， 无论是一般民众，
2、还是专家学者， 抑或 政府官 员， 每每谈起中国改革的止步不前来， 无不把它归咎于既得利益集团的阻扰 。 既 使是一些大牌学者和政府高官在谈到改革时， 也不例外 。 但对于既得利益集团的 具体所指， 大家像是约定了似的， 语焉不详或欲言又止 。 笔者有时想， 这种情况 的出现 ， 固然说明中国的利益集团势力太强大 ， 但 亦愈加反衬出， 对谁是中国改 革 的 真 正 既 得 利 益 者 的 问 题 不 能 再 回 避 了 。判断既得利益者的三个标准 要弄清谁是中国改革的真正既得利益者， 首先要对利益集团的概念进行 界定并确立判断标 准。 经济学一般把利益集团看成是 “一个由拥有某些共同目标并试
3、图影响公 共政策 的个体 构成的组 织实体 ”。 按 照美国经 济学家 奥尔森 在集体行 动的逻辑 一书中阐述的观点， 利益集团的产生必须具备两个重要条件： 一是组 成集团的 人数足 够少 ； 二是存在 “选择 性刺激 ”。 人数 少，意 味着单 人影响力相 对提高， 个人行动向集体行动过渡成本降低； 选择性刺激， 则意味着集体行动的 产生是有着激励机制的。既 得 利 益 集 团 也 称 特 殊 利 益 集 团 ， 是 利 益 集 团 中 集 体 行 动 能 力 非 常 强 的 群 体， 奥尔 森把 它 叫做“ 分利联盟 ”， 意 指在社 会总利益 中为本 集团争 取更多更大 利益份额， 而采
4、取 集体行动的利益集团。 在奥尔森看来 ， 政治的、 部 门或行业的、 地区的以及“阶级”的群体，都可组成分利联盟。不过， 在把奥尔森意义上的 “分利联盟” 概念移植到中国， 用来指称中国的 特殊利益集团或既得利益集团时， 则要注意， 奥尔森的 “分利联盟” 或者既得利 益集团是在西方利益集团发展相对成熟的环境里产生的， 中国这些年来虽然利益 的发育很快， 利益集团也初具雏形 ， 但可能并没有像前者那样明确的集团意识指 向 和集体行动的主张， 也没有一个明确的组织化体系 ， 因此， 利益集团对国家政 策的影响是以一种隐秘的形式进行。这是它们的不同之处。尽管如此， 中国的利益集团 （这里主要是指
5、既得利益集团） 还是具有利益集团的一般特点， 它包含这样几层意思： 一是既得利益本质上是一种 “特殊的、 非 常的或不正常的利益” ； 二是既得利益的核心是物质利益， 另外还有权力、 名誉、 地位等， 权力背后意味着利益； 三是既得利益主体是一定数量的人群， 可称之为 既得利益者、既得利益群体或既得利益集团。由此，可将既得利益集团表述为： 对公共 权力和资源享有支配权的部分人或社会阶层， 为了维护自己共有的特殊利 益而结成的利益共同体，或者利益联盟。 1从上述分析看， 中国的既得利益集团具有以下一些特征： 一是群体的狭隘性，这 只 是 一 小 群 掌 握 权 力 和 资 源 的 权 贵 ， 不
6、 代 表 社 会 大 多 数 ； 二 是 形 态 的 模 糊 性 ， 如前 所述， 这一小群权贵虽然从实质上构成了一个集团， 但并没有一个确定的主 张， 也不是一个明确的组织， 如果不深入其中， 很难见其真面目； 三是获利的非 正常， 利益集团财富的获得并非通过诚实劳动、 守法经营而致富， 而多是通过寻 租 、 官 倒 、 垄 断 、 侵 吞 国 有 资 产 等 非 正 常 手 段 取 得 ； 四 是 行 为 的 表 面 合 法 性 ， 除 了一些违法 行为外， 利益集团对公共资源的占有从形式上看具有一种合法性， 一 般是 运用权力并通过对组织、 制度、 政策进行影响、 干预， 维护 或获取他
7、们特有 的共同利 益，故 其一切 活动都有 法律、 制度层 面的“形 式合理 性” ， 并为了显示 这种合法性，往往将小集团的利益置换成社会的共同利益；五是利益的排他性， 由 于 社 会 总 体 资 源 的 有 限 ， 利 益 集 团 只 热 衷 于 在 集 团 内 部 分 配 和 共 享 权 力 与 利 益， 排斥其他社会成员的介入和分享； 六是权力的至上性， 中国的利益集团以权 力为核心 ， 按照权力的大小和亲疏远近来分配和占有社会的公共资源与利益。 2据此， 笔者提出判断既得利益者的三个标准。 其一， 他们攫取了来自改革开放 的大部分收益， 并且将继续从改革开放中攫取更多收 益； 其二，
8、 进一步的社会 改革尤其是 政治改革会损害其利益， 因而他们对限权的政治改革持消极态度； 其 三， 他们 也有很大的能量阻扰改革的进行， 或者将改革从有形化为无形， 或者将 改革带来的 危机和不利转嫁出去。 一个集团如果同时符合这三条标准， 可以称之 既得利益者。七类人是改革的真正既得利益者 尽管多数学者和官员只是笼统地谈论既得利益集团， 但也有研究者试图为他们归类， 如有 将既得利益集团分成垄断国企利益集团、 政府部门利益集团、 官商 勾结利益集团 、 身份血缘利益集团等几大类； 有将既得利益集团分成跨国资本及 其国内代理人， 包括房地产商、 矿主等实业资本家和金融资本家在内的民营企业 家
9、， 以及包括政府和国企的腐败官僚； 也有将既得利益集团分成垄断行业的 部分 企 业 高 管 、 少 数 党 政 领 导 干 部 、 某 些 有 背 景 的 民 营 企 业 家 等 。虽然这几类既得利益集团的划分在内在逻辑上有些混乱， 也不科学， 但总的 来说， 它们把 几个重要的利益集团都囊括进来了。 按照笔者前述的利益集 团 划分 标准， 尤其 从与权力的结合程度 ， 以及对公共资源实际占有的程度看， 大致可把 既 得 利 益 者 界 定 为 以 下 七 类 ：一类是中央部委特别是有很大审批和管制权的部门， 即所谓的强力政府部门 及其官员。 中国不是一般的政府主导的国家， 还是一个集权制国家
10、 ， 社会的权力 集中到政府， 基层政府的权力集中到上一级政府， 全国的权力集中在中央。 但政 府 只是一个抽象的概念， 真正负责管理的是政府的各个组成部门 。 所以， 集中到 政府的 权力其实被分割到各个部门， 而部门的权力又掌握在政策制定者和具体操 作者手中。由于这些年来强调加强和改善宏观调控与社会管理，在这一名义下，中央各部门特别是 直接负有宏观调控和社会管理之责的部门， 管制权 和资源配置 权越来越大，他们在对经济的调控和社会管理中形成了独特的部门和个人利益， 寻租和腐败充斥其中。 比如， 发改委前些年一个被抓的小小的民航处处长， 就能 令某省的 省长等 候其“ 接见” ， 盖因这 位
11、处长 掌控着全 国的机 场建设 和航线审批 权 。一类是地方政府及其相关官员。 中央部委虽然位高权重， 尚有一定约束， 相 比之下， 地方尤其 是省以下的各级地方政府 ， 实质性的约束力更弱 ， 有些连形式 上的制约都没有， 这无疑使得地方政府及其官员， 特别是党政领导， 在发展经济 的 冲 动 下 ， 更 易 把 权 力 腐 败 化 、 资 本 化 。 这 些 年 来 ， 在 招 商 引 资 、 城 市 化 、 土 地 买卖 、 房地产发展等体现地方政府政绩和利益的活动中， 很多党政领导， 把自己 掌握的公 权力市场化， 通过各种途径设租、 寻租 ， 轻易获得超常规利益 ， 造成一 部分国家
12、财富以各种渠道或公开或秘密地变成了自己的财富。 近年曝出的一些大 案要案， 受贿金额动辄几千万上亿， 多数都发生在地方 。 地方官僚集团还在房地 产 调控 、 高耗能产业发展、 食品整顿、 高速收费清理等几乎各 个 方面， 都形成了 一个个与全国利益有别的独属于地方小集团的利益。再一类是国有垄断企业特别是央企和地方重要国企及其高管。 政府对经济的 主导主要是通过国企尤其是央企体现出来的。 央企和重要的地方国企凭借国家和 地 方赋予的政治特权、 经济特权与金融特权 ， 获取政治租金及超额利润。 它们 对 重要公共资源的占用和支配权， 把本应归社会共享的成果变成企业利益 ， 还利用 对公权力的影响
13、力， 使政策向自身倾斜。 这方面最典型的是中石油 、 中石化两大 垄断巨头，利用石油这种重要的战略资源绑架国家政策，让全国人民为其买单。 垄断国企和行业 还包括银行、 金融机构等， 它们 千方百计不让其它社会资本进入， 甚至就业也只对本企业或行业的子女开放。因此，他们已经形成了一个独特的、 甚 至 世 袭 的 、 阻 碍 收 入 公 平 分 配 的 利 益 群 体 。还有一类 是跨国 资本及 其国内代 理人， 即俗称 的“洋买 办” 。 跨国资 本也是 中国 30 余年改革的 最 大受益者之一， 但它们 非中国资本 ， 这里存而 不论。 不过， 跨国资本 之所以能在中国市场受益巨大， 原因之一
14、是有一个为自身利益而出卖国 家利益的 “洋买 办” ， 他们主 要 是由一 些“官 二代” 、 “官三 代”组成 ，早年通过 官倒 或价格双轨制起家， 后来多数在国外金融财团、 中外合资的金融企业、 跨国 公司 等任职， 通过与国内高层的亲朋关系 ， 充当外国机构 的代理。 改革开放前这 些高层保有政治上的特殊地位， 现在他们同时取得了经济上的支配地位 ， 权力与 资本结合，也就改变着自身的性质：权力依靠资本自肥，而会主动为资本服务； 资本利用 权力， 直到直 接掌握权 力。 “洋买办 ”近年在 国内资 本市场 攻城略地 ， 他们是国企改革和国内资本增值的主要分肥者。第五类是房地产开发商。 之
15、所以要单独把房地产开发商拿出来， 是因为在近 年来 房价的疯狂上涨中， 开发商扮演了一个不光彩的食利者角色 。 房地产是一个 与政府尤其是地方政府紧密结合的行业。 无论从地方财税 、 GDP 增长 还是就业来 看， 房地产在多数地方都是支柱产业， 没有房地产提供的财税和土地收入 ， 一些 地方政府恐怕 连生存都成问题。 正因为此， 开发商也就有挟持政府的力量。 在国 家的多次房地产调控中， 房地产商都联手上书， 改变国家调控的方向和内容 。 因 而， 房地产也是寻租和腐败发生最多的领域之一， 很多政府官员都倒在房地产上。 另外，房地产也成了国民收入的再分配渠道，产生了国内最多的富豪。第六类是大
16、的民营企业和民营资本， 包括民营房产商、 煤老板等实业资本家 和金融资本 家 ， 他们是目前富豪榜的主要成员 。 在他们的发迹过程中 ， 少不了寻求 权 力 的 庇 护 。 其 实 ， 权 力 和 资 本 的 结 合 不 分 性 质 ， 只 问 大 小 。 资 本 在 做 大 后 ， 很少没有 与权力结合的， 尤其是在中国这样一个权力主导市场的社会， 用钱来换 取 安 全 和 更 多 发 展 的 资 源 与 机 会 ， 就 成 了 很 多 民 营 企 业 家 的 必 然 选 择 。最后一类， 是依附于上述各类利益集团之上的 部分专家学者和专业人士， 他 们主要在体制内供职， 也包括一些所谓体制
17、外学者 。 专家学者掌握着知识资源和 专业权力， 包括舆论和话语权力， 他们通过为其他利益集团提供服务的 方 式， 主 要是提供理论的指导， 政策的咨询， 以及对财富 “合法性 ”的论证来进行利益输 送 。 比 如 ， 一 些 经 济 学 者 、 法 学 专 家 、 行 业 协 会 领 导 以 及 媒 体 高 层 ， 与 政 府 和 资 本的关系非常密切，成为后者的座上宾，他们往往身兼多个政府和企业的顾问， 在多家上市公司中任独董， 以自己的影响力为这些政府和企业游说和谋利 ； 一些 专家学者 受雇于政府部门和企业， 包括跨国公司， 在他们的资助下从事研究， 名 为 其提供政策咨询， 实是他们
18、想借助专家学者的研 究 影响国家决策 ； 一些媒体充 当政府和资本的喉舌。 更有一些专家学者 （主要是某些名家 ） 与政府官员、 企业 高 官 ， 组 成 某 些 排 他 性 的 小 团 体 ， 结 成 隐 秘 的 利 益 联 盟 。上述七类人还可以进一步把他们归类， 分为权贵资本利益集团， 包括前述的 一 、 二 、 三 类 ， 其 组 成 人 员 是 政 府 官 员 和 国 企 高 官 ； 金 融 资 本 利 益 集 团 ， 包 括 前 述的第四 类和第 六类一 部分，其 组成人 员是“ 洋买办” 、民营 金融资 本家；实业 资本利益集团， 包括前述的第五类一部分和第六类一部分， 其组成人
19、员是从事实 业的民营企业家； 知识资本利益集团， 包括前述的第七类 ， 其组成人员是专家学 者 和专业人士 。 他们基本囊括了中国的既得利益集团 ， 是中国改革最大的受益者。尽管和社会大众比， 既得利益者的人数不多， 但由于他们掌握着社会的实际 控制权和几乎各方面的公共资源， 因而能量非常大， 能把有利于社会大众的改革 举 措 消 解 ， 或 者 变 通 执 行 ， 或 者 直 接 将 本 部 门 、 本 行 业 、 本 阶 层 的 利 益 打 包 ， 以 改革的名义，让全社会买单。这些既得利益群体才是中国改革的最大反对力量， 虽 然 他 们 往 往 以 “改 革 者 ”的 面 目 出 现 。
20、既得利益者的形成及其作用方式 既得利益者是伴随改革而来的， 也只有从改革中考察利其形成过程和作用方式 。改革一般有增量改革和存量改革之别。中国前 30 年 的 改 革 谓 之 增 量 改 革 或 渐进式 改革， 也就是改革在不触动现存利益格局的前提下， 通过做大 “蛋糕” 即 创造 新的增量来满足每个人的利益需求， 从而使每个人的福利都能在改革中有所 增进 。 就此而言， 增量改革的根本特征并不是市场手段的引入， 而是人人都能避 免在改革中受损。 因此， 增量改革实际是一种帕累托改进 。 存量改革或者说休克 疗 法 则 恰 恰 相 反 ， 改 革 不 是 从 做 大 “蛋 糕 ”开 始 ， 或
21、 者 从 做 大 “蛋 糕 ”转 移 到 对 利益 存量部分进行重新分配， 这是一个重新洗牌的过程 ， 所以， 它的实质是通过 对旧体制进行改革实现最终的制度创新。中国改革 的实施 路径是 ，先“增 量”后 “存量 ”，即在 国有经 济体制 外大力 发展非公经济， 以市场经济 “增量” 来加速推动市场主体的形成和市场机制的发 育， 在国有经济体制外形成一个有效竞争的市场环境 ， 使市场力量从体制外向体 制 内 渗 透 ， 由 表 及 里 ， 由 浅 入 深 ， 最 终 导 向 产 权 制 度 改 革 。 这 条 改 革 路 径 ， 使 迄 今为止的中国改革，从绝对意义上说，比起 30 年 前
22、， 整 体 福 利 都 有 所 增 进 ， 这在前期的增量改革阶段表现得尤其明显。需要说明的是，所谓前 30 年的改革是增 量 改 革 ， 是 一 笼 统 说 法 ， 严 格 而 言 ， 增 量 改 革 到 上 世 纪 90 年 代 中 后 期 就 已 经结 束 ， 时 间 大 概 不 到 20 年。这一阶段是中国改革的黄金时期，通过对增量利益 的创造，几乎做到了人人受益而无人受损。90 年代后期至今，则进入了存量改 革阶段。当然， 整体上的受益并不等于每个人的受益程度是均等的。 由于增量改革的 一大前提是不挑战现有利益， 甚至利用现有权力去促进新利益的增进 ， 因此， 增 量改革并 未对权力
23、的分配有所改变， 也未有对权力的约束 ， 相反， 权力找到了另 外一种 自我实现方式。 过去的权力只体现在计划的分配关系上 ， 现在则加上市场， 通过左右市场， 用等价交换的方式取得过去计划手段无法取得的利益 。 这样， 以 权力为依托 ， 那些有权力者及与权力关系近者就比无权者更能取得和占有社会更 多 资源 ， 从而成了最先致富的群体 。 这就是既得利益集团的形成。 等到了存量改 革阶段， 既得利益已尾大不掉， 更不受权力监督。 所以 ， 增量改革带来的一个最 大问题，就是既得利益者在中国的发展壮大。利益集团形成后， 其最基本的维护利益的方式， 是通过集体行动的力量， 借 助制度安排， 来
24、影响或左右政府决策 ， 从而达到所追求的目标。 但和一般的以权 谋私不同， 既得利益集团谋取利益和好处， 虽然形式隐秘 ， 却是通过合法的途径， 其理由是 上得了台面的， 因此， 即使事后被察 觉其意图 ， 然因是合法的制度安排， 无论是具体制定政策的官员还是背后的主张者， 都可以不承担责任 ， 没有 政治风 险。这是既得利益集团同贪污受贿的最大不同。以央企和地方政府为例， 央企拥有的各方面特权对民众生产的经济价值进行 有利于自身 的收入再分配， 它是通过三种作用方式实现的 ： 一是免费或低成本使 用国有资源， 如土地、 矿产等 ； 二是利用行政权力阻碍非国有经济的竞争 ， 形成 事实的垄断，
25、 制定垄断产品价格， 获取垄断租金； 三是以行政权力保证低成本的 融资 ， 如国有银行体制和对利率的管制保证央企能以低成本获取银行贷款 ， 央企 的 资本市场特权能够保证其低成本的直接融资能力 。 地方政府则以中国的快速城市化进程为契机， 利用其相当程度的地方经济发展自主权和国有土地制度， 通过 土地财政模式获取收益。 它的具体作用方式又有两种： 一是掌控城市化进程中的 土地供应， 收取高额土地出让金和各类型房地产开发税收， 进行城市基础设施建 设， 刺激地方经济发展， 获得政治升迁， 获取政治收益； 二是在政府掌控的房地 产开发和基础设施建设中， 通过合法或者非法的方式获取经济利益， 从而实
26、现 有 利于其自身的收入再分配活动。这就是既得利益者的作用机理。3既得利益者对改革的危害与治理 奥尔森在阐述 “分利联盟” 的负面影响时， 指出其危害有三： 一是降低社会效率和总 收入。 因“分 利联盟” 着重的 是“分 蛋糕”而 不是“ 做蛋糕 ”，大家在争抢“蛋 糕”的 过程中 肯定会破 坏一些 “蛋糕 ”，使社 会的总 收入减 少。二 是加 剧政治分歧。 当分配问题格外突出时， 政治分歧愈演愈烈， 会引发政治选择的反 复无常， 政局多 变和社 会失控。 三是造 成“制 度僵化” 。一旦 从某种 制度安排中 得利， 就不愿推动制度创新， 对威胁既得利益的创新一概排斥， 为特殊利益不惜 牺
27、牲 社 会 利 益 。 4就 中 国 的 情 况 来 说 ， 既 得 利 益 者 对 中 国 社 会 和 改 革 造 成 的 危 害有以下几方面：其一， 既得利益者使有利于社会整体和长远利益的改革举措出不了台或延宕 出台， 或者使已经实施的改革措施发生变异， 成为维护其既得利益的工具 ， 无论哪 种 情 况 ， 结 果 都 会 导 致 严 重 的 社 会 不 公 。 自 中 国 改 革 在 上 世 纪 90 年代后期进 入 存量改革阶段后， 这样的事就经常发生。 典型的如收入分配方案 和工资条例的 制 定 ， 燃 油 税 及 定 价 机 制 的 出 台 。 收 入 分 配 方 案 作 为 调
28、节 收 入 分 配 的 指 导 规 划 ， 从 2008 年 开 始 就 在 制 定 ， 原 计 划 2009 年 出 台 ， 但 2010 年 未 能 出 台 ， 2011 年依 然 没 有 出 台 。 出 不 了 台 的 理 由 自 然 很 多 ， 但 根 本 的 一 条 就 是 既 得 利 益 者 的 反 对 。 不仅 收入分配方案迟迟出不了台， 原本先行一步的垄断行业的工资改革至今也未 有动静。 燃油税及新的成品油定价机制则是一起典型的借市场名义行掠夺大众之 实以自肥的改革 。 新的成品油定价机制实施后， 所谓 “涨多跌小” 问 题就出在定 价机制 有利于石油企业上。 这样的改革举措还
29、有很多， 如公车改革、 高速公路的 收 费 改 革 等 等 。 总 之 ， 既 得 利 益 集 团 已 经 成 为 中 国 进 一 步 改 革 的 阻 力 。其二， 既得利益者侵蚀公共权力， 阻断国家与人民的联系， 严重侵蚀执政党 的执政基础 。 伴随国家形式出现的公权力， 本是维护社会公平及社会和谐有效运 转的保证， 但现在既得利益集团以特殊的权力身份， 合法的政治决策参与， 以巨 大 的 政 策 影 响 力 来 达 到 和 实 现 将 公 权 力 私 有 化 的 目 的 ， 侵 蚀 了 每 一 个 公 民 的 权 益。 既得利益者还渗透执政党内， 借助执政党的执政权威 ， 将党从全民利益出
30、发 制 定 的 改 革 发 展 决 策 实 际 导 向 有 利 于 其 自 身 ， 使 民 众 享 受 不 到 改 革 和 发 展 的 收 益， 党实际只代表某个某几个阶层的利益， 从而孤立党 、 政府和民众之间的联系， 造成民众与国家政权处于对立状态，从根本上有损执政的合法性基础。5其三，既得利益者还损害经济体制的整体有效性，导致经济不可持续发展。除 政治上的有害外， 既得利益集团在经济发展、 经济改革及经济治理方面， 也损 害了 经济体制的效率。 比如， 既得利益集团在机构改革、 国企改革、 垄断行业改 革 、 价 格 改 革 、 金 融 体 制 改 革 、 要 素 改 革 、 教 育 改
31、 革 、 住 房 分 配 改 革 等 一 系 列 改 革上 对改革措施的扭曲， 都影响了资源配置的效率， 使得中国目前的发展只靠透 支 未来、 透支资源、 透支人口红利来维持增长， 导致中国严重陷入依赖投资与出 口 的 经 济 增 长 模 式 ， 经 济 发 展 从 而 变 得 不 可 持 续 。其四， 既得利益者把持公共政策的制定和执行过程， 将弱势群体排斥在国家 的政策和公共参与之外， 使得人数庞大的后者只能被动接受加诸于自身的不利影 响， 日益对既得利益集团形成一种依附型关系 ， 这种依附关系实际是封建社会人 身 依 附 关 系 的 回 归 ， 有 违 历 史 的 进 步 。鉴此， 对既
32、得利益者的治理， 就成为中国当前改革和发展的最重要政治议题。 既然既得利益集团是以权力为核心并依托于权力谋取利益， 那么， 要 打击既得利益， 最关键的是要遏止权力， 使权力分化并受到社会的节制。 现在来看， 只 有民主政治才能做到这一点。 民主并不能消灭利益集团 （事实上， 利益集团也不 该消灭） ， 但它能使一个国家的利益集团大致发育正常。 因为民主的本质是竞争、 开 放 和 透 明 。 民 主 的 社 会 对 公 民 没 有 秘 密 （ 这 里 的 秘 密 不 是 指 外 交 意 义 上 的 秘 密） ，政 府乃至 一切公 共权力的 运作是 透明的 ，其规则 是明确 的，政 府权力向每
33、个公民开放， 也 即每个公民都有进入权力体系里的机会， 而且这种概率是非常大 的。 在一系列规则的制约和社会监督下， 虽然不能保证每个利益集团的力量一样 大， 获取的利益一样多， 因为总有些利益集团基于行业特点或某种因素在某个行 业或领域要比其他利益集团的力量大； 但某个利益集团要想取得超出其他集团更 大的利益， 尤其是不当利益， 很困难， 即使一时通过某种手段可以取得， 也不至 于走得太远， 造成利益的偏差或失衡， 因为在民主国家， 制度本身有一种自我纠 偏的力量。 所以， 民主体制会带来不同利益的竞争， 而竞争的结果是社会不同利 益的大体均衡。因 而 ， 要 有 效 遏 制 既 得 利 益
34、 的 泛 滥 ， 迫 使 既 得 利 益 者 站 在 社 会 的 整 体 和 长 远角度考虑自身利益问题，最根本的还是要进行政治体制改革，建立民主政治， 向 社 会 开 放 权 力 ， 使 执 政 党 和 政 府 的 决 策 和 运 作 公 开 和 透 明 化 ， 将 权 力 置 于 广 大 民众 的监督 之下 。当然， 政治改革是长期的事情， 不是一时半会能完成的， 期间可能还有反复。 从 具 体 的 策 略 讲 ， 可 采 取 如 下 办 法 削 弱 既 得 利 益 集 团 的 势 力 。策略之一， 是对社会的公共利益、 公共决策 包括改革措施的出台进行公开辩 论， 在辩论中明辨是非， 以
35、此遏制目前少数人参与决策 、 主张权力和利益的事情。 如果说， 过去的改革不主张争论， 现在应该变过来， 这是因为 ， 人们的权益意识 已经大大提高， 而且也学会了在争论中维护自己的利益 ； 与此同时， 互联网的发 展， 特别是微博 、 论坛等新媒体的出现， 为人们的辩论和主张权利以及对公共事 务和公 共政策制定的参与提供了极大的技术支持和便 利 。 公共利益只有在辩论中 才能达成最大共识， 从而使过去谋于密室， 少数人决策的公共政策很难出台 ， 既 得利益者也难从中谋利， 因为它想得到更大利益， 就必须在辩论中说服其他利 益 集团和广大人民，只有它获得的利益更多，社会才能进步，其他群体才能得
36、利， 显然，这是很难办到的。另一方面，在公开辩论中也易形成明确的规则和规则意识。如果有了规则， 各利益集团都按规则来博弈，事情就变得相对简单。这其实是利益表达、博弈、 调控的制度化 、 程序化。 当前， 我们在这方面有所进步 ， 各种听证会和意见征集 等开始运 用于公共决策中， 缺陷是还不普及， 听证或意见征集的结果还不能完全 反 映 民 意 ， 议 题 本 身 还 掌 握 在 政 府 和 相 关 机 构 手 中 。 这 都 是 今 后 要 加 以 改 进 的 。策略之二， 是对某些影响较大的利益集团 的行为进行规范， 重建商业游戏规 则 ， 迫 使 其 从 经 济 寻 租 、 政 治 寻 租
37、 ， 转 变 为 依 靠 技 术 创 新 、 高 质 量 服 务 、 良 好 信 誉等， 谋求利润最大化 。 目前一些影响较大的既得利益集团 ， 主要是以地区、 部 门为依托， 以行业利益为纽带， 借助公权力、 行政性垄断手段等 ， 来获取特殊的 经济性利益 。 对于这些已经形成的 、 客观存在的既得 利益集团， 在承认其历史形 成的 既得 利益 的 同时， 必须限制 其特权 ，将其 由“ 贵族 ”降为 “平民 ”，从“经 济人”与 “政治 人”的 双重身份 ，变为 纯粹的 “经济人 ”，并 规范其 垄断行为， 重新建立商业游戏规则， 同时通过市场准入政策和产业组织政策 ， 如将成品油进 口市
38、场面向所有经济主体开放， 尽可能引入有效的竞争机制 ， 打破既得利益集团 的 垄 断 地 位 。策略之三， 是对各既得利益集团分而治之、 各个击破。 既得利益并非铁板一 块， 它们之间也有竞争和冲突， 在治理既得利益的过程中 ， 应善于利用它 们的矛 盾和冲突， 以达到各个击破的目的。 这在当前要有效动员全社会的力量 ， 尤其要 运用好社会舆论的力量， 将不同的利益集团进行分割， 首先将那些民愤大而缺乏 “正当性” 的既得利益边缘化， 这样， 打破利益集团对改革的阻扰可能就相对容 易。不论采取何种手段和办法， 前提是高层对既得利益者的壮大及其对中国经济 社会乃至改革产生 的危害要有清醒的认识，
39、 并同既得利益者进行切割 ， 没有这种 认识和决心，对既得利益集团的治理只会隔靴搔痒，不会有成效。注释：1张亚青： 关于 “既得利益集团” 若干问题的思考 ， 学海 2002 年第四 期。2本段的论述参考了刘 彦昌在 既得利益集团的内涵解析 一文中的某些提 法 ， 该 文 见 岭 南 学 刊 2004 年第 5 期。3张 荣 海 ： 改 革 中 的 社 会 各 阶 层 与 改 革 的 核 心 动 力 和 逻 辑 过 程 ， 学 说 连 线 网 ， 2011 年 2 月 17 日。4转引自杨帆的 利益 集团理论告诉我们什么 ， 凤凰网财经， 2009 年 8 月26 日。5张滨辉： 关于防范 党内既得利益集团的思考 ， 中共浙江省委党校学报 2007 年第 1 期。（作者：中央党校学习时报副编审）
