马航空难与国际民用航空安全治理.docx

1、139马航空难与国际民用航空 安 全 治 理薛 磊【 内 容 提 要 】 本 文 围 绕 2014 年 的 两 次 马 航 航 班 空 难 事 件 探 讨 国 际 民 用 航 空 安 全 面 临 的 新 挑 战 。 首 先 对 现 有 基 本 法 律 和 组 织 架 构 加 以 简 要 回 顾 和 评 析 ， 主 要 包 括 当 前 基 本 条 约 体 系 与 国 际 民 用 航 空 组 织 的 职 能 。 其 后 则 根 据 两 次 空 难 事 件 所 引 发 的 具 体 安 全 问 题 进 行 分 析 。 一 方 面 ， 马 航 370 航 班 失 联 事 件 不 仅 提 出 如 何 保

2、持 对 民 航 客 机 不 间 断 跟 踪 、 乘 客 身 份 文 件 标 准 及 识 别 等 技 术 性 问 题 ， 同 时 也 牵 涉 到 国 家 间 海 上 联 合 搜 救 行 动 的 相 互 协 调 。 另 一 方 面 ， 马 航 17 航 班 在 乌 克 兰 东 部 冲 突 地 区 被 击 落 事 件 则 涉 及 民 航 航 班 飞 越 冲 突 地 域 上 空 的 安 全 可 靠 性 问 题 ， 需 要 重 申 国 家 所 承 担 的 保 障 民 用 航 空 安 全 的 义 务 ， 并 有 必 要 将 这 一 义 务 施 加 于 非 国 家 武 装 团 体 ； 同 时 也 应 对 地

3、 区 冲 突 对 国 际 民 用 航 空 安 全 造 成 的 影 响 做 审 慎 评 估 ； 该 事 件 还 触 及 防 空 导 弹 技 术 和 装 备 扩 散 问 题 ， 需 要 缔 结 或 修 订 国 际 条 约 以 扩 展 防 止 大 规 模 杀 伤 性 武 器 扩 散 制 度 的 适 用 范 围 ， 从 而 预 防 对 民 用 航 空 器 的 武 力 攻 击 。【 关 键 词 】 马 航 空难 民 用 航 空 安 全 治 理【 作 者 简 介 】 薛 磊 ， 上 海 国 际 问 题 研 究 院 海 洋 与 极 地 研 究 中 心 助 理 研 究 员【 中 图 分 类 号 】 D81/V

4、328【文献标识码】A【 文 章 编 号 】 1006-1568-(2015)01-0139-13【 DOI 编 号 】 10.13851/ki.gjzw20150100914020 15 年 第 1 期对 于 国 际 民 用 航 空 业 而 言 ， 2014 年 注 定 将 成 为 难 以 忘 却 的 一 年 。 在 发 生 的 几 起 空 难 事 件 中 ， 马 来 西 亚 航 空 公 司 370 航 班 失 联 事 件 与 17 航 班 在 乌 克 兰 境 内 被 击 落 事 件 至 今 仍 谜 团 重 重 ， 其 所 牵 涉 的 利 益 和 冲 突 已 经 超 越 单 纯 的 民 用航

5、空 安 全 问题 。 总 体 来 看， 诚如 国际 民用 航空 组 织 （ ICAO） 专 家所 言， “民 用 航 空 仍 是 安 全 系 数 最 高 的 交 通 运 输 方 式 之 一 ， 上 述 空 难 事 件 并 未 从 本 质 上 改变这 一 事 实” 。 然 而， 马航航 班两 次空 难事 件反 映出当 前 国 际形 势变 化及 技 术 变 革 所 带 来 的 新 挑 战 。 具 体 而 言 ， 马 航 370 航 班 失 联 事 件 和 17 航 班 空 难 事 件 分 别 对 国 际 民 用 航 空 安 全 提 出 新 的 议 题 和 挑 战 ， 本 文 将 分 别 探 讨 这

6、 两 起 事 件 所 涉 及 的 不 同 性 质 的 法 律 问 题 。 就 370 航 班 而 言 ， 其 失 去 联 络 的 事 实 再 次 向 国 际 民 用 航 空 监 管 规 则 和 从 业 人 员 提 出 如 何 保 持 对 民 航 客 机 不 间 断 跟 踪 的问题 ， 同 时也 牵涉 到国 家 间 海 上联 合搜 救行 动的 协调问 题。 就 17 航班 而言 ， 其 在 乌 克 兰 东 部 冲 突 地 区 被 击 落 的 事 实 使 人 们 对 民 航 航 班 飞 越 冲 突 地 域 上 空 的 安 全 可 靠 性 产 生 质 疑 。 这 一 事 件 也 要 求 国 际 社

7、会 重 申 国 家 所 承 担 的 保 障 民 用 航 空 安 全 的 义 务 ， 并 且 有 必 要 将 这 一 义 务 施 加 于 非 国 家 武 装 团 体 。 这 些 挑 战 已 经 对 国 际 民 用 航 空 安 全 形 成 重 大 威 胁 ， 相 关 国 际 法 制 度 和 规 则 以 及 相 应 的 国 内 立 法 需 要 对 上 述 威 胁 做 出 回 应 ， 以 确 保 民 用 航 行 安 全 ， 追 索 各 责 任 方 的 法 律 责 任 ， 同 时 也 为 世 界 各 国 在 空 难 救 助 方 面 提 供 更 加 清 晰 的 、 可 操 作 的 法 律 框 架 。一、国

8、际民用航空安全法律制度基本架构（ 一 ） 国 际 民 用 航 空 安 全 条 约 体 系 总 体 来 看 ， 现 行 国 际 民 用 航 空 管 理 体 系 主 要 是 由 一 系 列 条 约 所 组 成 ， 包括：19 44 年 国际 民用 航 空公约 （ 简称 芝 加哥 公 约 ） ； 1963 年 关 于在 航空器 内的 犯罪 和其 他某 些行为 的公 约 （简 称 东 京公约 ） ； 1970 年 关 于 制止非 法劫 持航 空器 的公 约 （ 简称 海牙 公约 ） ； 1971 年 关 于制 止危 害民 用航空 安全 非法 行为 公约 （简称 蒙 特利 尔公 约 ） ； 1988 年

9、 补充 关于 制止 危 害 民 用 航 空 安 全 非 法 行 为 公 约 的 制 止 在 为 国 际 民 用 航 空 服 务 的 机 场 上 的 非 “Joint Industry Task Force Addressing Conflict Zones,” ICAO Journal, Iss. 3, 2014, pp. 7-8.141马航空难与国际民用航空安全治理法暴力 行为 的议 定书 （ 简 称 蒙 特利 尔公 约补 充议 定书 ） ； 1991 年 关 于注 标塑性 炸药 以便 探测 的公 约 ； 2010 年 制 止与 国际 民用航 空有 关的 非法 行为 公约 （ 简称 北 京公

10、 约 ， 尚未 生效） ； 2010 年 制 止非法 劫持 航空 器公 约的 补充议 定书 （ 简称 北 京 议定书 ， 尚未 生效） 。在 上 述 条 约 中 ， 1944 年 国 际 民 用 航 空 公 约 即 芝 加 哥 公 约 是 具 有 奠 基 意 义 的 基 础 性 条 约 ， 为 国 际 民 用 航 空 的 国 际 制 度 建 设 、 组 织 管 理 以 及 法 规 和 标 准 的 嗣 后 发 展 确 定 了 指 导 原 则 和 基 本 架 构 。 该 公 约 在 尊 重 国 家 主 权 及 管 辖 权 与 保 障 国 际 航 行 自 由 及 安 全 二 者 之 间 达 到 适

11、当 程 度 的 平 衡 。 国 际 民 用 航 空 飞 越 的 空 域 分 为 两 类 ： 一 是 国 际 空 域 ， 主 要 包 括 专 属 经 济 区 及 公 海 上 空 空 域 ； 二 是 国 家 领 空 ， 包 括 国 家 领 土 ， 如 陆 地 、 岛 屿 、 内 部 水 域 、 领 海 等 区 域 上 空 空 域 。 多 数 情 况 下 国 际 民 用 航 班 需 要 飞 越 多 个 主 权 国 家 的 领 空 。 根 据 国 际 法 的 一 般 原 则 和 制 度 ， 国 家 对 其 领 空 享 有 不 得 侵 犯 的 主 权 及 管 辖 权 ， 任 何 国 家 的 任 何 航

12、空 器 在 飞 越 其 他 国 家 领 空 时 都 必 须 尊 重 空 域 所 属 国 主 权 ， 尊 重 该 国 有 关 空 域 管 理 的 管 辖 权 。 各 国 政 府 有 权 以 适 当 方 式 拦 截 或 驱 离 侵 犯 其 主 权 和 管 辖 权 的 航 空 器 。 另 外 ， 该 公 约 缔 约 国 均 有 义 务 为 国 际 民 用 航 行 提 供 便 利 ， 该 义 务 事 实 上 对 国 家 的 管 辖 权 施 加 了 一 些 限 制 。 缔 约 国 有 义 务 为 经 其 允 许 飞 向 、 飞 离 或 过 境 的 其 他 缔 约 国 的 航 空 器 提 供 空 中 航

13、行 服 务 ， 并 需 要 保 证 其 空 中 航 行 服 务 符 合 国 际 民 航 组 织 所 建 议 的 标 准 或 实 践 相 协 调 。 当 航 空 器 在 其 境 内 发 生 事 故 时 ， 该 空 域 所 属 国 有 义 务 提 供 协 助 并 进 行 事 故 原 因 调 查 。 芝 加 哥 公 约 签 订 之 后 ， 随 着 航 空 技 术 的 不 断 进 步 以 及 国 际 交 流 的 日 益 频 繁 ， 国 际 民 用 航 空 快 速 发 展 ， 但 也 面 临 诸 多 安 全 威 胁 。 早 期 较 为 明 显 的 威 胁 主 要 体 现 为 劫 持 民 航 客 机 的

14、行 为 ， 这 也 是 1970 年 海 牙 公 约 产 生 的 基 本 背 景 和 原 因 。 该 公 约 的 主 要 成 就 在 于 将 劫 持 民 用 航 空 器 的 罪 行 提 升 为 国 际 犯 罪 行 为 ， 因 而 要 求 各 国 在 其 刑 法 中 规 定 相 应 的 罪 名 和 刑 罚 。 然 而 ， 该 公 约 中 关 于 所 谓 “自 由 战 士 ”的 条 款 却 在 国 际 反 劫 机 行 动 方 面 出 现 了 重 大 的 漏 洞 ， 这 意 味 着 很 多 劫 机 罪 犯 可 以 利 用 所 谓 “具 有 政 治 目 的 的 政 治 犯 罪 ”而 逃 脱 引 渡 乃

15、 至 追 诉 。 该 条 款 是 冷 战 中 两 大 集 团 对 立 的 时 代 背 景 的 直 接 反 映 ， 事 实 上 也 刺 激 和 包 庇 了 很 多 劫 持 航 空 器 的 行 为 和 罪 犯 。 当 然 ， 这 一 漏 洞 在 之 后 Brian F. Havel and Gabriel S. Sanchez, The Principle and Practice of International Aviation Law, Cambridge: Cambridge University Press, 2014, pp. 45-46.14220 15 年 第 1 期一 系 列 针

16、 对 民 用 航 空 器 犯 罪 行 为 的 公 约 中 得 以 弥 补 。 特 别 是 在 2001 年 “911”事 件 之 后 ， 以 安 理 会 相 关 决 议 为 指 导 ， 任 何 针 对 平 民 所 实 施 的 恐 怖 犯 罪 ， 无 论 其 目 的 是 什 么 ， 都 不 能 逃 脱 国 际 社 会 和 相 关 国 家 依 据 法 律 进 行 的 追 诉 和 引 渡 行 动 。目 前 恐 怖 主 义 已 成 为 威 胁 国 际 民 用 航 空 安 全 的 主 要 因 素 之 一 ， 其 对 飞 行 中 航 空 器 造 成 的 威 胁 和 危 害 更 为 巨 大 ， 由 此 也

17、促 成 新 的 国 际 条 约 产 生 。 其 中 一个具 有 重 要意 义的 条约 是 1991 年 关 于注 标塑 形炸药 以便 探测 的公 约 。 军 事 技 术 的 发 展 在 某 种 程 度 上 已 经 超 越 民 用 航 空 安 全 检 测 设 备 的 检 测 能 力 ， 为 防 止 某 些 具 备 先 进 技 术 要 素 而 难 以 被 普 通 民 用 航 空 检 测 设 备 所 侦 测 的 爆 炸 装 置 对 民 用 航 空 构 成 威 胁 ， 该 公 约 特 别 要 求 缔 约 国 在 塑 形 炸 药 生 产 阶 段 添 加 某 种 注 标 物 ， 以 便 安 全 检 测 设

18、 备 可 以 探 知 爆 炸 装 置 的 存 在 。 另 外 ， 该 公 约 缔 约 国 实 际 上 所 承 担 的 义 务 已 超 出 上 述 内 容 ， 由 于 此 类 爆 炸 装 置 通 常 只 能 由 各 国 政 府 和 军 队 合 法 拥 有 ， 因 而 各 国 政 府 有 义 务 加 强 此 类 装 置 的 管 理 ， 严 格 管 控 与 其 相 关 的 武 器 贸 易 ， 避 免 其 通 过 非 法 途 径 流 入 恐 怖 分 子 或 其 他 犯 罪 分 子 手中。针 对 国 际 民 用 航 空 安 全 威 胁 日 益 复 杂 的 发 展 趋 势 ， 国 际 社 会 在 推 动

19、相 关 国 际 条 约 立 法 进 程 中 也 更 倾 向 于 综 合 性 方 式 ， 将 更 多 危 及 国 际 民 用 航 空 安 全 的 行 为 纳 入 各 国 共 同 打 击 犯 罪 的 国 际 合 作 进 程 中 ， 其 成 果 主 要 体 现 在 从 蒙 特 利 尔 公 约 向 北 京 公 约 的 发 展 。 2010 年 北 京 公 约 全 面 吸 收 了 国 际 社 会 打 击 恐 怖 犯 罪 活 动 的 立 法 成 果 ， 在 蒙 特 利 尔 公 约 所 规 定 的 罪 行 基 础 上 ， 新 增 五 种 可 能 对 人 身 安 全 、 财 产 或 环 境 造 成 严 重 损

20、 害 的 犯 罪 行 为 方 式 ， 其 中 包 括 ： 以 使 用 中 的 航 空 器 为 武 器 造 成 损 害 ； 从 使 用 中 的 航 空 器 内 释 放 或 排 放 生 化 核 武 器 或 者 其 他 危 险 物 质 ； 对 使 用 中 的 航 空 器 或 在 使 用 中 的 航 空 器 内 使 用 生 化 核 武 器 或 者 其 他 危 险 物 质 ； 在 航 空 器 上 运 输 、 导 致 运 输 或 便 利 运 输 炸 药 、 放 射 性 材 料 、 生 化 核 武 器 以 及 原 材 料 、 特 殊 裂 变 材 料 以 及 辅 助 设 备 、 材 料 等 物 品 ； 当 情

21、 况 显 示 造 成 的 威 胁 可 信 时 ， 行 为 人 威 胁 实 施 公 约 规 定 的 某 种 罪 行 。 为 促 进 更 多 国 家 参 与 以 法 律 形 式 预 防 和 惩 处 针 对 民 用 航 空 器 的 罪 杨惠、张莉琼：国际航空保安公约的新发展以北京公约和北京议定书为 视角，载中国民用航空2012 年第 8 期，第 26-27 页。143马航空难与国际民用航空安全治理行， 北 京公 约 较 之 于 蒙特利 尔公 约 增 加了 新 的管辖 权连 接点 ， 例如 航 空 器 承 租 人 的 业 务 运 营 地 、 受 害 人 国 籍 所 属 国 等 。 该 公 约 还 借

22、鉴 众 多 国 际 反 恐 公 约 中 普 遍 采 用 的 方 式 ， 为 缔 约 国 之 间 引 渡 犯 罪 嫌 疑 人 提 供 更 多 便 利 。 公 约第 13 条 规定， “公 约中 所列罪 行均 不应 被视 为政 治罪或 与政 治罪 有关 的罪 行 或 政 治 动 机 引 起 的 罪 行 ， 并 且 不 得 只 以 其 涉 及 政 治 罪 或 与 政 治 罪 行 有 关 或 由政治 动机 引起 为理 由而 拒绝引 渡” 。 由 此可 见， 严 厉打 击 危害 民用 航空 安全 的 罪 行 ， 保 障 国 际 民 用 航 空 乘 客 及 机 组 人 员 安 全 ， 已 经 成 为 国

23、际 社 会 的 共 识 ， 代 表 着 国 际 民 用 航 空 法 律 制 度 的 发 展 方 向 。（ 二 ） 国 际 民 用 航 空 组 织 安 全 管 理 制 度根 据 相 关 规 定 ， 1944 年 芝 加 哥 公 约 是 此 后 设 立 的 国 际 民 用 航 空 组 织（ ICAO） 的 基 础 性 法 律 文 件 ， 国 际 民 航 组 织 由 此 成 为 推 动 不 断 完 善 和 进 一 步 扩 展 与 深 化 国 际 民 用 航 空 安 全 所 需 标 准 和 实 践 的 主 要 机 构 。 该 组 织 由 大 会 、 理 事 会 及 秘 书 处 构 成 ， 其 中 理

24、事 会 是 主 要 的 执 行 机 构 ， 由 36 个 成 员 国 代 表 组成 ， 每 3 年 举 行 一 次 选 举 。 理 事 会 有 权 选 出 理 事 会 主 席 ， 并 任 命 国 际 民 航 组 织秘书 长 。 理 事会 的首 要 职责是 发展 和采 纳 芝 加 哥公约 附件 中列 举的 “标 准与推 荐做 法” （S ARPs） 。根据 芝 加哥 公约 第 54 条第 1 款和第 90 条 的 规定， 国际 民航 组织 理事 会有权 在获 得其 理事 国 2/3 多数 票时 增加 或修 订 芝 加 哥 公 约 的 附 件 。 一 旦 获 得 通 过 ， 新 附 件 或 修 订

25、 后 的 附 件 将 在 3 个 月 后 生 效 ， 除 非 多 数 缔 约 国 拒 绝 采 纳 此 项 改 进 。目 前 大 多 数 涉 及 国 际 民 用 航 空 安 全 的 法 律 文 件 并 非 体 现 为 各 国 缔 结 的 国 际 条 约 形 式 ， 而 是 凝 聚 于 国 际 民 航 组 织 不 断 更 新 和 改 进 的 “标 准 与 推 荐 做 法 ”。 这 些 标 准 与 实 践 做 法 包 含 各 国 政 府 以 及 国 际 民 航 业 从 业 者 在 航 行 安 全 方 面 达 成 的 共 识 ， 具 有 较 强 的 指 导 性 和 操 作 性 ， 并 经 常 根 据

26、对 相 关 安 全 威 胁 变 化 的 评 估 加 以 调 整 和 修 订 。 尽 管 国 际 民 航 组 织 所 发 布 的 标 准 或 实 践 做 法 并 不 具 有 强 制 性 ， 但 是 一 般 都 会 得 到 成 员 国 的 普 遍 采 纳 。 因 为 拒 绝 采 纳 将 可 能 损 害 其 他 国 家 对 该 国 空 中 交 通 管 理 体 制 ， 以 及 检 查 旅 客 和 货 物 以 抵 御 恐 怖 袭 击 方 面 的 能 力 和 信 心 。 而 且 这 可 能 还 会 引 发 其 他 国 家 发 布 旅 行 警 告 ， 禁 止 其 航 班 和 乘 客 飞 经 这 些 不 履

27、行 上 述 标 准 和 实 践 做 法 的 国 家 。 美 国 与 欧 盟 都 已 设 立 机 构 审 查 世 界 各 国 对 这 些 标 准 及 实 践 做 法 的 遵 从 度 ， 如 果 存 在 严 重 偏 差 ，14420 15 年 第 1 期其 民 用 航 空 主 管 机 关 可 以 冻 结 、 减 少 或 暂 停 来 自 不 遵 从 国 家 航 空 公 司 的 航 空 运输权利。 在民用 航空 安全 方面 ， 芝 加哥公 约 附 件 17 是主 要标准 及推 荐做 法， 其 关 注 点 也 随 着 形 势 和 时 代 的 变 迁 而 发 生 变 化 。 早 期 国 际 社 会 对 民

28、 用 航 空 安 全 威 胁 的 认 识 主 要 集 中 在 劫 持 客 机 行 为 ， 因 此 附 件 17 的 各 种 标 准 和 建 议 措 施 都 聚 焦 于 应 对 劫 持 航 空 器 的 行 为 ， 之 后 则 日 益 关 注 对 民 用 航 空 器 及 其 相 关 设 施 的 破 坏 行 为 ， 包 括 破 坏 民 用 航 空 器 的 行 为 、 对 飞 行 中 的 航 空 器 的 袭 击 行 为 或 对 航 行 设 施 的 攻 击 行 为 等 。 2002 年 蒙 特 利 尔 会 议 通 过 的 增 强 航 空 安 全 行 动 计 划 则 进 一 步 强 调 ， 在 国 际 民

29、 航 组 织 的 协 调 下 ， 各 国 、 各 机 场 应 建 立 定 期 、 强 制 性 、 系 统 性 且 协 调 一 致 的 航 空 安 全 计 划 ， 全 面 推 进 核 查 ， 评 估 所 有 缔 约 国 的 航 空 安 全 状 况 ， 以 帮 助 缔 约 国 查 明 并 认 识 到 在 执 行 国 际 航 空 安 全 标 准 及 建 议 措 施 中 存 在 的 缺 陷 。 由 此 国 际 民 航 组 织 及 其 相 关 民 用 航 空 安 全 管 理 法 规 、 制 度 及 实 践 也 更 多 地 从 综 合 性 和 系 统 性 的 角 度 来 发 展 和 改 进 其 相 关 措

30、 施 ， 以 推 动 国 际 民 用 航 空 安 全 的 组 织 及 技 术 性 标 准 得 到 进 一 步 完 善 。二、马航370事件涉及的相关技术及法律问题（ 一 ） 国 际 航 行 定 位 追 踪 系 统 技 术 标 准 的 改 进马航 370 航 班 失 去 联 系 后 ， 尽 管 许 多 国 家 都 参 与 了 大 规 模 、 大 范 围 的 搜寻 活 动 ， 但 到 2014 年 底 仍 无 法 确 认 失 联 航 班 的 踪 迹 。 更 为 关 键 的 是 ， 在 该 航 班 与 地 面 空 管 人 员 进 行 最 后 一 次 通 话 和 联 系 之 后 ， 在 长 达 数 小

31、 时 的 时 间 段 内 航 班 的 飞 行 路 线 竟 然 完 全 从 相 关 国 家 空 管 人 员 的 视 线 中 消 失 。 事 实 上 ， 正 是 由 于 缺 乏 航 班 最 终 方 位 的 精 确 定 位 信 息 ， 才 使 得 370 航 班 的 搜 寻 工 作 耗 费 了 大 量 的 时 间 和 精 力 ， 又 经 历 诸 多 曲 折 。 这 一 事 件 也 对 当 前 国 际 民 用 航 空 业 所 采 用 的 航 班 定 位 和 跟 踪 系 统 的 技 术 标 准 带 来 重 大 挑 战 。 根 据 国 际 民 航 组 织 的 建 议 ， 目 前 民 用 航 空 器 上 使

32、 用 的 定 位 和 跟 踪 系 统 一 般 为 所 谓 紧 急 定 位 传 输 系 统（ ELT） ，然而 它 并未得到国 际 民用航空从业 者的认可， 他们一直认为 这一 系 统 并 不 能 恰 当 发 挥 所 需 功 能 。 从 近 年 的 几 起 空 难 事 件 来 看 ， 如 法 航 航 班 在 Havel and Sanchez, The Principle and Practice of International Aviation Law, pp. 62-63.145马航空难与国际民用航空安全治理巴 西 沿 海 失 踪 和 此 次 马 航 客 机 失 联 事 件 ， 在 事 故

33、 发 生 时 ELT 系 统 都 未 能 被 激 活。 可 以说 ， 这 一系 统是 一项失 败的 技术 和不 恰当 的模式 。 在此之 前， 2010 年 蒙 特 利 尔 航 空 安 全 会 议 就 已 通 过 决 议 ， 要 求 国 际 民 航 组 织 对 改 进 飞 行 监 控 以 及 在 大 洋 上 空 或 遥 远 地 域 的 通 讯 条 件 所 需 的 技 术 调 整 进 行 评 估 。 其 相 关 建 议也指 出： “国 际民 航组 织 在评估 其标 准和 建议 以及 相关指 导文 件时 ， 应 优先 考 虑 改 进 对 于 大 洋 上 空 及 遥 远 地 域 的 航 行 器 的

34、监 督 、 飞 行 监 控 及 通 讯 ， 以 及 在必要 地区 提供 及时 和充 分的搜 救协 助” 。 （ 二 ） 国 际 航 行 乘 客 身 份 识 别在 370 航 班 失 踪 之 后 ， 对 于 航 班 乘 客 的 调 查 显 示 ， 其 中 几 位 乘 客 竟 然 是 通 过 使 用 他 人 遗 失 的 护 照 登 机 ， 这 一 度 将 航 班 失 联 与 恐 怖 分 子 袭 击 联 系 起 来 ， 尽 管 后 来 确 定 这 一 可 能 性 很 小 。 然 而 ， 乘 客 信 息 的 失 准 已 对 航 班 安 全 造 成 潜 在威胁 ， 这 也给 自 2001 年 “911”

35、事件 后国 际民 用 航班加 强乘 客信 息核 实和 确 认 的 工 作 蒙 上 阴 影 。 在 这 一 方 面 ， 国 际 民 航 组 织 一 直 推 行 所 谓 可 供 机 器 识 别旅行文件计划（M RTD） ，将在很大程度上改进目 前使用的乘客识别系统。 有 专 家 指 出 ， 有 效 的 乘 客 识 别 系 统 应 将 以 下 5 个 因 素 整 合 起 来 ， 即 识 别 证 据 、 文 件 签 发 和 管 理 、 可 供 机 器 识 别 旅 行 文 件 、 检 查 系 统 和 工 具 以 及 兼 容 性 应 用 协 议 等 。 更 为 重 要 的 是 ， 各 国 需 要 推 动

36、出 入 境 旅 客 旅 行 文 件 的 标 准 化 ， 这 样 可 以 促 进 旅 行 文 件 的 可 靠 性 及 可 信 度 。 国 际 民 航 组 织 目 前 针 对 相 关 证 件 的 签 发 及 验 证 工 作 的 规 定 有 助 于 推 动 这 一 标 准 化 进 程 。 该 规 定 强 调 有 效 的 文 件 审查和 数 据 应用 ， 具 体包 括先期 乘客 信息 登记 （A PI） 、 乘客 姓名 记录 （ PNR） 以 及 关 于 “可 信 ”或 “加 快 ”乘 客 与 观 察 名 单 的 设 立 等 。 （ 三 ） 海 空 联 合 搜 救 行 动 的 协 调 与 信 息 共

37、享马航 370 航 班 失 联 后 ， 众 多 国 家 联 合 展 开 大 规 模 海 上 搜 救 行 动 ， 将 传 统 International Council of Aircraft Owner and Pilot Associations, “General Aviation Experience with Aircraft Tracking,” document presented to the Multidisciplinary Meeting Regarding Global Tracking, Montreal, 12-13 May, 2014, Global Trackin

38、g 2014-WP/9, May 9, 2014. ICAO Secretariat, “Airline Flight Tracking: The Need and Available Technologies,” Global Tracking 2014-WP/1, May 9, 2014. “ICAO Drives Outreach and Awareness on New Traveler Identification Program,” ICAO Journal, Iss. 2, 2014, p. 31. “Securing Our Priorities: A Journal Repo

39、rt on Assessing the Outcomes and Consensus that Emerged from the ICAOs 2012 High-Level Conference on Aviation Security,” ICAO Journal,Iss. 4, 2013, p. 14.14620 15 年 第 1 期的海上 搜救 和空 难救 助紧 密结合 起来 。 到 2014 年底 ， 搜寻 范围 已经 覆盖 南海、 马 六 甲 海 峡 、 安 达 曼 海 、 南 北 走 廊 及 南 印 度 洋 等 广 大 水 域 。 继 大 规 模 水 上 搜 寻 后 ， 搜 寻 工

40、 作 又 继 续 进 入 以 扩 大 和 加 强 海 底 搜 寻 为 主 的 新 阶 段 。 与 此 相 关 的 是 1979 年 海 上 搜 救 国 际 公 约 确 立 的 国 际 海 上 搜 救 体 系 ， 只 要 事 件 发 生 在 海 上 ， 无 论 其 原 因 是 什 么 ， 涉 及 救 助 海 上 受 困 人 员 的 行 动 一 般 都 由 依 据 该 搜 救 公 约 所 建 立 的 搜 救 中 心 进 行 协 调 ， 公 约 缔 约 方 都 有 义 务 保 证 在 其 邻 近 水 域 保 持 充 分 的 海 上 搜 救 能 力 。 该 公 约 也 鼓 励 缔 约 方 与 其 邻

41、国 达 成 海 上 搜 救 协 议 ， 内 容 涉 及 设 立 搜 救 区 域 、 设 施 共 享 、 制 定 通 用 程 序 、 培 训 及 友 好 访 问 等 。 为 加 强 海 上 搜 救 合 作 ， 该 公 约 还 要 求 各 缔 约 方 采 取 措 施 以 加 快 其 他 缔 约 方 搜 救 单 位 进 入 其 管 辖 水 域 的 速 度 。 在 公 约 生 效 之 后 ， 国 际 海 事 组 织 海 事 安 全 委 员 会 将 世 界 四 大 洋 划 分 为 13 个 搜 救 区 域 ， 相 关 国 家 则 进 一 步 确 定 各 自 承担 的 海 上 搜 救 责 任 区 。 与

42、1979 年 海 上 搜 救 公 约 的 修 订 相 适 应 ， 国 际 海 事 组织与国际民 用航空组 织 共同编纂了国 际航空与海 事搜救手册（ IAMSAR） ， 该 手 册 为 三 卷 本 ， 其 内 容 包 括 组 织 与 管 理 、 任 务 协 调 、 移 动 设 施 。根 据 该 公 约 要 求 ， 许 多 邻 国 以 及 地 区 内 国 家 之 间 达 成 一 系 列 搜 救 协 议 ， 通 过 各 国 设 立 的 搜 救 协 调 中 心 进 行 海 上 搜 救 合 作 及 协 调 。 以 北 极 地 区 为 例 ， 2011 年 5 月 12 日， 北极 理 事会 8 个正

43、式成 员国 （美 国、 加 拿大 、 丹 麦 、 芬 兰、 冰岛、 挪 威 、俄 罗斯 以及 瑞典） 签署 北 极地 区航 空和海 事搜 救合 作协 议 ， 该 协 议 将 协 调 北 极 周 边 国 家 在 国 际 海 事 及 航 空 搜 救 方 面 的 范 围 及 行 动 ， 其 适 用范围 覆 盖 北极 地区 约 1,300 万 平方 公里 的地 域。 该协议 在 其附 件中 明确 划 定了 8 个 缔 约 国 各 自 负 责 的 搜 救 责 任 区 的 具 体 经 度 、 纬 度 范 围 ， 并 要 求 所 有缔 约 国 在 其 负 责 区 域 内 保 持 充 足 的 搜 救 能 力

44、。 该 协 议 第 8 条 特 别 就 出 于 搜 救 目 的 进 入 缔 约 国 领 土 提 出 相 关 请 求 作 出 规 定 ， 一 缔 约 国 的 搜 救 单 位 如 出 于 搜 救 目 的 （ 包 括 补 充 燃 料 ） 进 入 其 他 缔 约 国 领 土 ， 该 国 应 向 相 关 国 家 搜 救 中 心 提 出 请 求 。 被 请 求 国 应 及 时 确 认 收 到 该 请 求 ， 并 通 过 其 搜 救 协 调 中 心 确 认 该 请 求 是 否 已 得 到 许 可 以 及 采 取 相 关 行 动 需 遵 循 的 条 件 。 同 时 ， 被 请 求 国 及 所 澳、马、中三方会

45、议联合新闻公报 ，中国领事服务网， 2014 年 5 月 7 日， http:/cs.mfa. “Secretary Clinton Signs the Arctic Search and Rescue Agreement with Other Arctic Nations,” United States Department of State, May 12, 2011, http:/www.state.gov/r/pa/prs/ps/2011/05/163285.htm, accessed on April 4, 2014.147马航空难与国际民用航空安全治理涉 过 境 国 应 在 其

46、法 律 允 许 范 围 内 ， 采 用 最 快 捷 的 过 境 手 续 以 便 利 搜 救 行 动 。 根据 2006 年 1 月 23 日发 布的 国家 搜救 应急 预案 ， 中国 海上 搜救 行动涉 及 的 地 域 范 围 很 广 泛 。 一 方 面 ， 搜 救 行 动 包 括 我 国 管 辖 水 域 和 承 担 的 海 上 搜 救 责 任 区 内 海 上 突 发 事 件 的 应 急 反 应 行 动 ， 按 照 国 际 海 事 组 织 划 定 的 搜 救 责任区 ， 中 国及 中国 香港 在 南中国 海海 域的 海上 搜救 责任区 为北 纬 10 度以 北，东经 124 度 以 西 的 海

47、 域 。 另 一 方 面 ， 搜 救 行 动 也 包 括 发 生 在 我 国 管 辖 水 域 和 搜 救 责 任 区 外 ， 但 涉 及 中 国 籍 船 舶 、 船 员 遇 险 或 可 能 对 我 国 造 成 重 大 影 响 或 损 害 的 海 上 突 发 事 件 的 应 急 反 应 行 动 。 1989 年 ， 国 务 院 、 中 央 军 委 联 合 发 文 设 立 中 国 海 上 搜 救 中 心 ， 负 责 全 国 海 上 搜 救 工 作 的 统 一 组 织 和 协 调 。 此 后 又 分 别 建 立 国 家 海 上 搜 救 和 国 家 重 大 海 上 溢 油 应 急 处 置 两 个 部

48、际 联 席 会 议 机 制 ， 负 责 海 上 生 命 救 助 和 海 上 溢 油 应 急 处 置 、 防 止 船 舶 污 染 、 通 航 水 域 应 急 清 障 工 作 。 2011 年 5 月 ， 交 通 运 输 部 应 急 办 公 室 与 中 国 海 上 搜 救 中 心 、 中 国 海上溢 油应 急中 心合 署办 公， 统 一承 担应 急日 常工 作和应 急总 值班 工作 。 在 马航 370 航 班 的 搜 寻 过 程 中 ， 中 国 政 府 派 出 多 艘 搜 救 船 、 海 军 军 舰 以 及 军 用 飞 机 在 所 涉 及 海 域 进 行 搜 寻 。 这 也 是 中 国 在 海

49、上 搜 救 方 面 进 行 的 最 大 规 模 和 最 大 范 围 的 搜 救 行 动 ， 充 分 显 示 出 中 国 海 上 搜 救 能 力 的 增 强 以 及 承 担 海 上 搜 救 任 务 的 积 极 意 愿 。 类 似 地 ， 在 亚 航 8501 航 班 于 2014 年 12 月 28 日 失 联 后 ， 中 国 政 府 也 迅 速 做 出 反 应 ， 积 极 协 助 国 际 搜 救 工 作 。三、马航17航班涉及的相关法律机制问题（ 一 ） 民 用 航 空 器 遭 受 武 力 攻 击马航 17 航 班 在 乌 克 兰 上 空 被 击 落 的 悲 剧 似 乎 重 演 了 几 十 年 前 曾 经 发 生 的数次空 难事 件， 例如 1983 年 9 月 韩国 民航 客机 被 苏 联战机 击落 、 1988 年 7 月 伊 朗 客 机 被 美 国 军 舰 击 落