1、对海南省会计委派制向国库集中支付制全面转轨的研究2007 年第 l0 期总第 l7 期经济研究导刊EC0N0MICRESEARCHGUIDENo.10.20o7Sefia1No.17对海南省会计委派制向国库集中支 t“,-J-制全面转轨的研究陈太宙,余伦芳(1.川北医学院附属医院,四川南充 637000;2.重庆工商大学 ,重庆 600067)摘要:实行会计委派制与国库集中支付制都是积极推进财政管理体制改革的重大举措.海南省几年来的实践证明,实施会计委派制改革不仅是必要的,而且是及时的,并取得了一定的成效,但也存在诸多不足.从长远来看,会计委派制只能是一种会计管理的过渡形式,必然要向国库集中支
2、付制转轨,调研得知,海南省会计委派制向国库集中支付制全面转轨的思路是可行的.关键词:会计委派制;国库集中支付制;转轨中图分类号:F235.1 文献标志码:A 文章编号:1673 291X(2007)l00l0o03由于体制,机制和法制等多方面因素的制约,会计人员素质“ 低 “,会计信息 “假“,经济秩序 “乱“等问题在海南省部分行政事业单位曾经较为突出,直接影响到当地经济的健康发展和党风廉政建设,严重干扰了改革进程.海南省 2001 年根据国务院和中纪委关于会计委派制的精神,积极稳妥地推行了会计委派制工作.一,海南省会计委派制实施的概况与运作方式(一)会计委派制在海南省实施的概况会计委派制是指
3、政府部门,产权单位向其所属单位委派会计人员,并授权会计人员监督所在单位会计行为和其他经济活动的一种制度.至今,全省各市(县) 行政事业单位都实行了会计委派制,制定了各项规章和管理制度,建立了形式多样的委派形式,主要是通过建立会计核算中心和实行会计集中核算形式.(二)运作方式1.成立会计管理中心,设立会计核算中心,将行政事业单位会计工作纳入会计核算中心管理【l】.对市(县)级以上属地集中或邻近行政事业单位实行“集中委派“; 对乡镇所属行政事业单位的会计实行“分散委派 “.2.采用会计集中核算.依照会计委派制的相关规定,在维持原单位资金所有权和使用权不变的前提下,对银行账户按照“ 统一管理,分户开
4、设“ 的原则进行设置 ,取消会计岗位 ,实行报账制,由会计核算中心集中办理资金结算,集中进行会计核算,集中管理会计档案.二,海南省行政事业单位实行会计委派制中存在的不足会计委派制的实施,使得全省的会计工作有了较大改观,带动了会计工作环境和经济秩序的改善,主要体现在以下方面:提高了会计人员素质,保证了会计信息质量 ;强化了会计监督职能,促进了廉政建设;遏制了各种违法乱纪行为 ,规范了经济秩序.虽然实行会计委派制取得了一定的成效,但它不是包治百病的“灵丹妙药 “,也存在诸多不足 ,较为突出的有:1.容易造成监督者与被监督者矛盾.实行会计委派后,委派会计与单位的关系发生了很大变化,由原来的被领导关系
5、变为相互监督,制约的关系.然而,单位领导一般都不愿将自己单位的收支大权交由别人管理,他们把委派会计视为“外来人员“,“异己力量“,产生戒备心理,容易造成委派会计与受派单位领导之间的矛盾.2.受派单位财务管理积极性降低,资产流失与浪费现象加重.实行会计委派制,只对受派单位的账务工作进行了“集中“ 核算 ,其他的财务管理工作,如固定资产,材料等管理,还是由预算单位“分散“ 管理 .从而造成了受派单位会计核算与财务管理“脱节 “,弱化了财务管理 ,加剧了国有资产流失 .据海南省审计部门反映,较为典型的如在职工住房改革过程中,没有将附属于职工宿舍楼中属于国有资产的部分剔除出来记入固定资产,使得这些国有
6、资产实存账无,造成账外资产.3.预算外资金未纳入管理,基建项目难于监控.实行会计收稿日期:20o70730作者简介:陈太宙(1984-),男 ,海南三亚人,硕士研究生 ,从事行政事业单位会计研究;余伦芳(1972 一), 女,四川重庆人,副教授,从事金融会计学研究.一l00集中核算,尚存在许多资金未纳人会计核算中心,有些单位预算外资金比纳人会计核算中心核算的资金多,预算单位账户上资金沉淀的现象未能得到有效解决.随着海南省基础建设的不断扩大,虽然会计核算中心设立专门柜组对重点基建工程项目进行核算监督,但毕竟不是制度上的内在监督,许多工程项目在银行再开立一个专用账户,这些项目的资金相当大,存续时间
7、长,违规提现现象普遍存在,监督的广度和深度都十分有限.4.资金支付透明度不高,降低了资金的使用效率.在会计委派制下财政资金支付方式是通过预算单位设立多重账户分散进行的,财政资金经过主管预算部门层层转拨到基层预算单位,再由基层预算单位支付给货物和劳务供应商.这种方式主要存在以下弊端:重复和分散设置账户,财政资金活动透明度不高,不利于实施有效管理和全面监督;大量资金滞留在预算单位,降低了资金的使用效率;财政资金使用缺乏事前监督,截留,挤占,挪用等问题时有发生.三,会计委派制向国库集中支付制全面转轨的必要性及可行性海南省几年来的实践证明,实施会计委派制改革不仅是必要的,而且是及时的,并取得了一定的成
8、效,但也存在诸多不足.从长远来看,会计委派制只能是一种会计管理的过渡形式,必然要向国库集中支付制转轨.(一)会计委派制向国库集中支付制全面转轨的必要性首先,国库集中支付制与会计委派制相比更具有优势.与会计委派制相比它具有以下优势:(1)从根本上解决了过去财政资金支付层层拨付,流转环节多,多户头存放的问题,降低财政资金的运行成本;(2) 更进一步提高了财政资金的使用效率,解决了以往资金管理中存在的截留,挤占和挪用等问题;(3)规范了财政收支行为,加强了财政收支管理监督,促进预算单位提高财务管理水平;(4)强化了财政预算执行,推进部门预算改革步伐,有利于加强预算外资金的管理.其次,完善预算管理改革
9、要求建立国库集中支付制度.国库集中支付要求各单位报送详细的部门预算,所有财政性资金支出均按预算计划进行,直接拨付给供应商,既利于预算管理完善,又有助于政府采购制度的完善.因此,要想完善预算管理改革,必须建立国库集中支付制度.没有国库集中支付制,预算编制得再科学,再规范也不能真正有效地将支出管理好.最后,国库集中支付强化了政府的宏观调控能力,更有利于财政资金统一调度21.在会计委派制度下,虽然存款也在财政单一账户上,但存款资金却是单位的资金,不能随意调动.在国库集中支付下,财政资金全都纳人国库单账户管理体系,财政部门可以根据轻重缓急进行资金调控,强化了政府的宏观调控能力,有利于提高资金的使用效率
10、.(二)会计委派制向国库集中支付制全面转轨的可行性1.会计委派制与国库集中支付有诸多相同点:(1)两者的实施主体相同.都是由财政部和中纪委共同提出,由各级财政部门负责组织实施的.(2)两者的最终目标相同.都是为了加强财政资金的监管,提高财政资金的使用效率.(3)两者的工作对象相同.都是所有使用财政资金的行政事业单位.2.会计集中核算为推行国库集中支付制奠定了坚实的基础.在会计集中核算的运作过程中,会计核算中心已经部分承担或履行了财政国库集中支付制的职能与职责,为过渡到国库集中支付制做好了前期准备.同时报账制作为会计集中核算的通行做法,实际上已形成国库直接支付的雏形,为推行国库集中支付制奠定了坚
11、实的基础.3.会计核算中心为推行国库集中支付构建了良好的平台.一是会计核算中心已实现了财政资金“收支集中“ 和“一厅式办公,柜台式作业“的运作模式 ,在很大程度上满足了国库集中支付制的基本要求,为实行国库集中支付制提供运作平台.二是会计核算中心业务体系中已经建立起会计核算,业务监督,信息反馈等功能和高素质的会计队伍,为实行国库集中支付制提供管理平台.三是会计核算中心在资金管理上的衔接和牵制,信息资源的共享和传递以及它与人民银行间建立起的良好协调关系,为实行国库集中支付制的配套账户管理和实时清算提供信息平台.4.前期试点为全面转轨奠定了思想基础.海南省前期的转轨试点证明,国库集中支付制在简化流程
12、,提高财政资金使用效益,增强预算执行透明度,操作规范,强化预算约束和执行监督,增强财政宏观调控能力等方面取得了良好的效果,得到了试点单位的普遍支持和广泛认可,为推行国库集中支付制奠定了前期思想基础,为全面转轨减轻了压力和阻力.综上所述,国库集中支付制与会计委派制之间存在诸多相同点,国库集中支付制既具备会计委派制的积极作用,又能克服其局限性,它比会计委派制更具优越性.因此,会计委派制向国库集中支付制转轨不仅是可行的,而且是必要的,应加快会计委派制向国库集中支付制全面转轨.四,海南省会计委派制向国库集中支付制全面转轨的思路海南省目前已在省级行政部门及海口,三亚,琼海市等部分行政事业单位试行向国库集
13、中支付转轨.结合海南省具体情况,笔者认为会计委派制向国库集中支付制度全面转轨的思路是:(一)以会计集中核算为平台推行国库集中支付制从目前海南省运行的情况来看,会计集中核算已基本完善,已具备了国库集中支付制的雏形,为推行国库集中支付制奠定了坚实的基础并构建了良好的平台.在这个平台上推行国库集中支付制需要做以下工作:一是建立国库单一账户1n1体系,从分设账户转移到统一账户嘲.国库集中支付制的基础是单一账户体系,会计委派制向国库集中支付制转轨首先就要建立国库单一账户,将财政资金全部纳人国库管理.二是完善预算编制办法,提高预算的科学性.国库集中支付制度实施的顺利与否关键在于部门预算的执行情况.会计集中
14、核算的核心是“资金拨付“, 而国库集中支付的核心则是“指标控制“, 因此 ,从会计集中核算过渡到国库集中支付制,需要将改革的重点由会计领域转到预算领域.三是在改革试点的基础上,将所有预算单位全部纳人国库集中支付,考虑各单位的管理状况,性质,所处地域不同,应对不同的预算单位分类实施改革.四是分层次将会计委派制有机融合到国库集中支付制中.随着国库集中支付制的逐步推进,会计集中核算应逐步融人国库集中支付中.这样,在会计委派制的基础上,以会计集中核算为平台推行集中支付制必然会取得事半功倍的成效.(二)建立并完善网络信息管理系统,使支付管理实现网络化,安全化国库集中支付制改革需要财,税,库,行等部门密切
15、协作,需要建立计算机网络系统,使财政,税务,国库,银行,会计核算中心与各支出部门之间形成网络体系,互相监督,相互制约,共享资源,提高效率.因此,应建立并完善国库集中支付信息管理系统.该系统要实现预算单位,支付中心和代理银行之间联网,能提供以下功能:要满足资金预算单位申请使用资金要求,方便预算单位将预算开支的业务准确,完整地输人系统,形成电子凭证,提出支付申请,通过网络及时传输到国库集中支付中心,预算单位可在计算机中自动查询有关支付中心审核后的反馈结果,及时查询支付银行的支付信息;又要满足财政部门的预算拨款和审核管理需求,使支付中心在收到各资金使用单位的支付申请后能进行审核,直接生成授权支付凭证
16、;还要满足代理银行日常支付信息的接收和相关账务和报表处理,并能及时将相关信息反馈给预算单位和支付中心,从而使国库集中支付管理全面实现网络化.此外,还要考虑到这些系统有可能会出现各种网络问题,如果一旦发生,后果不可预料,存在较大风险.因此,要充分考虑各种可能,并建立相应的应急预案,当出现网络故障时,能够及时启动相应的应急预案进行调整,使国库集中支付能高效顺畅安全地进行.(三)参考借鉴他省经验 ,加强相关人员培训他乡之石,可以攻玉.陕西,甘肃,河北等省份较早就全面推行了国库集中支付制,有很多经验和教训值得借鉴.鉴于海南省推行国库集中支付制起步较晚,加上其政策性强,内容较多,业务性更强,与会计集中核
17、算方式存在差异,对每个操作人员都是一个重新认识,学习和适应的过程.因此,海南省要想全面推行,应组织人员学习推行较早省份的做法,借鉴其成功经验,通过举办培训班,系统地讲授转轨的制度,办法,支付流程及系统软件操作等内容,这样,全面转轨就可以少走弯路,才能取得更好成效.(四)提高认识 ,加强合作,完善制度,加快步伐会计委派制向国库集中支付制转轨牵涉面广,技术性强,触动各方利益,是一项复杂的系统工程,加上人们狭隘的本位主义观念一时难以改变,转轨过程中可能会涉及人事变动,权力的重新划分等方面的问题和困难.但从长远看,全面推行国库集中支付制将是大势所趋,是今后一段时期海南省财政体制改革的重点.因此,需要各
18、级党委,政府的重视和支持,各部门间积极配合.财政部门应会同人民银行等有关部门制定并完善相关制度,落实配套措施,充分利用会计委派制度的优势,充分发挥会计管理中心的作用,有计划,按步骤地加快转轨步伐,使会计委派制度有机融人到国库集中支付制中,最终保证国库集中支付制在海南省行政事业单位全面顺利地实施.参考文献:【1】陈日进.海南省省直单位实施会计委派制的探索与实践【M】.北京: 经济科学出版社,2002.【2】马晓岚.会计集中核算向国库集中支付转轨的必要性J.财会月刊(综合),2005,(6).【3】财政部国库司,国库支付局.财政国库管理制度改革培训教材【M】_b 京: 中国财政经济出版社,2003.?102?【责任编辑杜娟】
