1、关于重塑中国现代行政文化的研究杜玉洁【内容摘要】：知识经济时代。文化制胜成为行政管理的时代主题。随着我国经济体制转轨与政府职能转换，行政改革已开始进入实质性启动阶段。在改革进程中，人们开始注意到一些原有行政文化要素所起的消极作用，感觉到外来行政文化对我国行政领域的冲击，逐渐认识到行政文化的重塑对中国行政改革与行政管理现代化的重要意义。在长期的行政实践中所形成的同社会经济、政治制度相适应的系统性行政文化，在维护相关的行政管理体制、调节行政官员行为、规范行政管理活动等方面曾发挥了相当重要的作用。本文就中国现代行政文化的积弊,对重塑行政文化的路径选择提出些看法。【关 键 词】：中国现代行政文化 积弊
2、 重塑 路径选择 所谓行政文化是行政体系中的成员在一定的社会文化背景下所形成的行政体系及其行政活动的态度、情感、信仰和价值观以及人们所遵循的行政原则、行政传统和行政习惯。其内容包括行政意识、行政观念、行政理想、行政思想、行政道德、行政原则、行政传统、行政习惯等。行政文化是我国当前行政管理体制改革实践，以及其他行政行为时时、事事、处处都碰到的最深层而又最现实的问题，是公共行政之魂。一、中国行政文化现状中国现代行政文化是在新中国成立后，以社会主义公有制为基1础，以马列主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导的新型行政文化，这既是中国传统行政文化在现代的延续，又是马克思主义中国化及其
3、在意识形态领域占主导地位的结果。纵观中国现代行政文化，尽管从根本改变了行政本质和行政主体与人民的关系，把实事求是，理论联系实际，群众路线，全心全意为人民服务，廉洁自律，坚持行政改革，优化行政组织作为中国现代行政文化的主旋律，并开始注重法制、效率，逐步走向开放。但这种行政文化在继承了我国古代行政文化优秀传统的同时，也残留了不少封建文化的弊端，既有现代文化的风采，又有传统文化的遗风，二者相互渗透，相互影响，形成了一个复杂的矛盾体。一方面它以廉洁、效能、服务的精神，规范引导着行政人员；另一方面又以集权、封闭、保守、官僚主义压抑行政活动。随着社会主义市场经济的建立和发展，当前我国公共行政文化存在的积弊
4、也日益显现，主要表现为：（一）过于封闭和排他。也就是说中国现代行政文化封闭而不开放，排异而非兼容。这主要表现在：行政体系缺乏与其他社会体系的经常性交流；行政决策过程缺乏社会成员的广泛参与，个人专断，缺乏民主；实施过程缺乏有效的社会监督，缺乏相应的责任追究机制和纠错机制；在行政体系内部，本位主义严重，各地只重视地方利益，关心地方问题；在经济管理中，片面强调经济工作中的地区、部门的行政区划和管辖，以至“画地为牢” 、 “以邻为堑” 。这必然有碍于全国性政策的贯彻、开放统一市场体系的形成和国民经2济的协调发展，导致缺乏竞争以及相应的更新机制，使公共行政体系缺乏生机与活力，不能适应社会主义市场经济的建
5、立和发展。（二）缺乏透明度。行政体系的封闭性和行政心理的排他性必然导致行政活动的神秘性。传统文化的非参与意识使“不在其位，不谋其政”的观念根深蒂固，行政活动缺乏社会成员的积极参与和社会的有效监督，行政活动成了少数精英的治国安邦活动。（三）形式主义严重。中国传统行政文化就注重形式，行政活动过分拘泥于形式和常规，做官样文章，办事拖拉，久而久之养成了很大的情性。而当新文化运动在反传统之时，又采取了形式主义的思想方法，判断问题严重脱离实际，主观主义绝对化。这样，老的形式主义与新的形式主义相结合，在当前行政文化中的表现尤为突出。新的形式主义主要表现为主观主义，非科学化的经验决策，执行过程中的脱离实际，反
6、馈过程中的浮夸现象，这些都严重影响了公共行政的效益和现代科学化管理水平的提高，行政活动是很难有效率可言的。二、 重塑中国现代行政文化的必要性鉴于当前中国现代行政文化存在的积弊，在实现跨世纪宏伟蓝图和两个根本转变的条件下，重塑行政文化具有极端的重要性与现实迫切性。（一）重塑行政文化是提高我国行政管理科学管理水平的必要手段现代社会，科学技术与科学管理已成为社会发展的两个车轮。3任何国家要想走在世界前列，都必须同时转动这两个车轮。我国近几年公共行政的科学管理水平有所提高，但与现代化建设的要求，与其他经济发达国家相比都存在较大的差距，技术落后、管理落后的被动局面尚未根本改观。迅速提高公共行政的科学管理
7、水平，促进公共行政的管理科学化，仍是我们面临的一项艰巨而紧迫的任务。而公共行政管理能否实现科学化，关键取决于相应的文化特性，行政文化建设本身，就是公共行政科学管理的重要内容。现代管理理论的发展，经历了科学主义、行为主义、权变主义等阶段，在 80 年代进入了“文化制胜”的全盛期。行政管理必须对这一潮流作出积极的回应。科学的公共行政，固然需要理性、定量化、结构、物质手段、制度等“硬件要素” ，但如不将其同行政意识、行政价值观、行政心理等“软件要素”有机结合起来，再好的制度，再好的方法，再好的物质手段，也不能发挥应有的功能。因此，当前要提高我国公共行政的科学管理水平，必须跳出纯理性管理的框框，重塑行
8、政文化，把“硬件要索”与“软件要素”有机结合起来。（二）重塑行政文化可以充分调动国家公务员的积极性物质激励和规章制度是调动国家公务员积极性的重要机制，但若仅凭这两个机制来调动国家公务员的积极性，或片面强调这两个机制的作用，而忽视精神激励的作用，这种积极性不仅不会持久、巩固，而且还会诱发人们“一切向钱看”的欲望，腐蚀国家公务员队伍。因此。要充分发挥物质激励和规章制度的作用，必须同时运用精神激励。国家行政文化建设，是行政机关实施精神激励的有效4途径之一。通过确定共同正确的行政价值观、行政意识、行政心理等，可以激发国家公务员的认同感、荣誉感、自豪感、使命感和责任感，提高公务员遵纪守法的自觉性，增强做
9、好本职工作的积极性、主动性。因此，要充分调动国家公务员的积极性，必须加强行政文化建设。三、重塑中国现代行政文化的路径选择行政文化，深深影响和制约行政体系及其国家公务员行为的方方面面，是公共行政之魂。鉴于我国当前行政文化的积弊以及重塑行政文化的重要性，我认为，应从思想、制度和环境三方面对当今中国行政文化的重塑进行路径选择。（一）思想上，要彻底清除封建传统思想的不良影响，更新观念，优化社会心理。第一，彻底清除封建传统思想的不良影响重点清除残存于现代行政文化中的封建宗法思想、特权思想、专制思想,半殖民地半封建社会历史条件下的奴化买办思想以及资产阶级腐朽思想，坚持以邓小平同志改革开放，建设有中国特色社
10、会主义理论为指导，建立有时代特色的社会主义新型行政思想。同时，要积极吸收借鉴中外历史上一切优秀的行政思想，如中国古代行政思想中的经世致用、自强不息、天下为公的思想，近现代西方法治、实效的思想以及不断更新的管理思想和管理理论。如侧重制度结构研究的早期组织理论，侧重人的社会心理关系研究的行为科学组织理论，侧重社会整体联系研究的系统论、组织理论等，着重培养现5代化行政管理需要的创造性、开拓性的行政思想，使整个行政思想朝着高效、开拓、开放、法制的方向发展。第二，更新观念随着我国社会主义市场经济的发展，原有的以“统一” 、 “服从”为主要内容的公共行政价值观，必将为一种新的即注重民主法制、公平效率、物质
11、利益、平等竞争的价值观所代替。这种新的行政价值观亦是我国行政文化现代化的主要内容之一。第三，优化社会心理社会心理是指在特定的社会生活条件下，人们对社会事件所做出的一种互相影响、互相制约的心理反应和心理特征 3，具有情感性、互动性和弥散性的特征。它既是行政管理活动所必须面对的公众要素，同时，由于行政人员本身是社会的一分子，社会心理本身也影响、制约着行政文化。因此要培养健康的行政心理，优化社会心理。大量运用现代管理心理学，端正行政动机，改善行政态度，增强行政情感，改革行政习惯，保持公平的行政心理，确立正确的行政价值取向，建立真诚、乐观的行政情绪，加强行政心理的调适，着重运用组织管理心理学和行为科学
12、的理论和方法，对行政人员进行心理辅导，使行政人员的不良心理适应得到调适，心理健康水平和心理修养得到提高，以现代化行政管理的要求树立稳定、健康、和谐的行政心理，使整个行政心理充满活力和内聚力。最终建立符合社会主义市场经济的多元化的价值评价体系，这就为重塑行政文化提供了良好的社会心理环境。6（二）制度上, 要积极改革创新并要建立一整套行政行为规则，确保各种行政行为依法依规、有序透明、高效运行。一直以来，许多为我国政府推崇的民主、效率、法治等价值并没有很好的内化为实际指导行政人员行为的价值观念的主要原因之一，就是配套的制度文化建设没有跟上。因此需要建立一整套行政行为规则，来确保各种行政行为依法依规、
13、有序透明、高效运行。建立行政行为规则，要以现行的有关法律法规和国家公务员管理条例为基本依据，以公正透明、运转协调、务实高效为目标，力求体现创造性、针对性和可操作性。当前，要着力在“四个规范”上多思考多作为，即：规范决策程序，对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广集民智，充分进行协商和协调，对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询和决策评估，对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，并建立决策失误追究制度，把决策建立在科学民主的基础之上；规范办事流程，理顺部门之间的关系，杜绝相互推诿扯皮，推行限时办结和超时许可，着力提高行政行为效率；规范行政质量标准，按照部门职
14、责和一岗一责的要求，确定质量标准，并建立与之相配套的评议评价和奖优罚劣机制，努力在各级党政机关和公务员队伍中营造争先进创一流的良好氛围；规范政务公开，在保证国家信息安全的前提下，进一步扩大政务公开的范围，提高行政行为的透明度，以便更广泛地接受群众监督、社会监督和舆论监督；规范公务员用语，制定公务员文明用语规范，提倡讲普通话，提高语言表达能力，改7善语言交流方式，展现公务员良好素质。（三）环境上,营造良好氛围,实现行政文化的现代化。我国目前属于社会转型时期，行政文化的现代化当务之急要实现从人治行政文化、全能行政文化、管理行政文化向法治行政文化、有限行政文化和服务行政文化的转变。首先,从人治行政文
15、化向法治行政文化的转变。人治型行政文化的主要特征是无法可依，有法不依，执法不严，违法不究，法律的自由裁量偏大等，主张国家主要应由具有高尚道德的圣者、贤人通过道德感化进行治理。这种行政文化给中国社会带来了诸多弊端，表现为官就代表法，法服务于官，法缺乏对权力的约束。而法治行政文化则认为主要应由掌握国家权力者通过强制性法律治理国家,法治型行政文化是现代行政的基石，要求行政工作程序化、科学化、规范化，以法律至上为最高原则，法律面前，人人平等，行政官员与百姓一样都要有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，对各种行政权力的运行边界界定清晰，对权力依法监督，严格控制。从法治行政文化的过程看，法治化、市场化、
16、民主化应同步进行。 “市场化可以给中国的法治政府提供经济制度条件，而中国政府的法制化，也可以给市场化提供法治政府的保障，并为中国政府的民主化提供基础。 ”其次，从全能行政文化向有限行政文化的转变。全能行政文化认为，政府是全能的、积极的行为主体，社会是散漫无度的，是被动的对象客体；政府有责任包揽它有能力做的一8切社会事务。在全能行政文化的影响下，形成了政府无所不管、政府权力无限的管理格局，最终因为“政府提取公共财力的调动资源能力的有限性与其所承担责任的无限性” 5使政府处于“管不好” 、“管不了”的困境。在这种情况下，就必须实行由全能行政文化向有限行政文化的转变，在指导思想上确立有限行政的意识，
17、完善政府行为的约束机制，即宪政约束、民主约束、财政约束、分配约束。向有限行政文化转变，还要求政府培养市场经济的意识，改变“吃大锅饭” 、 “父爱主义” 、只讲收益不讲投入等计划经济体制下的观念，逐步树立科技意识、竞争意识、成本意识、效能意识、开放意识、进取意识等观念，建立健全与市场经济接轨、旨在确立有限有效政府的制度。在我国目前条件下，要实现管制行政文化向服务行政文化的转变，需要健全行政民主监督机制，提高行政管理活动的公开性和透明度，由“黑箱”行政模式转为公开性行政模式，使政府部门按照一定的制度、法规、程序行使公共权力，从而使全体社会成员可以有效地监督政府行为。通过公开的行政模式这一“玻璃屋” 6实现法治行政文化和服务行政文化在广大行政人员中的内化。参考文献：1 竺乾威， 公共行政学 ，上海复旦大学出版社，2003 年版2 许文惠 张成福 孙柏瑛， 行政决策学 ，中国人民大学出版社，1997 年版93 刘怡昌， 中国行政科学发展 ，中国人事出版社，1996 年版4 黄达强， 行政学 ，中国人民大学出版社，1988 年版5 王学栋， 论我国公共行政文化的重塑 ， 石油大学学报 ，2001 年版，第 1 期
