1、 河南师范大学硕士学位论文城市化进程中失地农民权益法律保障问题研究姓名：周银超申请学位级别：硕士专业：经济法学指导教师：黄进才20100501 甌 甋 琲 引 言引 言城 市化进 程 中火地 农 比 权 益法 律 保 障 问 题 研 究第 一章城 市化进 程中 欠地 农 民权 益 法 律保障 的 理 论界定 俺 鞘谢 的 缘 起及 涵义城 市化进 程中失地 农 民权 益 法 律保障 问 题研 究第 四个内 涵是 以 城 市和 农 村的 互动 方式 推 动 社会 经 济的 全 面发 展。城 市化既包 括城 市的 成 长，也包 括农 村的 发 展，是 农 村和 城 市之 间多 维 互动 的 过 程
2、。过 程。 在 初级 阶 段 ， 城 市化水 平 低 ， 发 展 缓 慢。 当城 市人 口的 比 例 超 过 时， 城 市化发 展 速 度 开 始 加 快 ； 当城 市化水 平 达到 ， 进 入 城 市化中 期 阶 段 ， 城 市化发 展 呈 加 速状 态 ； 当城 市化水 平 超 过 时， 进 入 城 市化后期 阶 段 ， 城 市化又 进 入 缓 慢发 展 阶 段 。按 照 诺 瑟姆的 观点 ， 城 市化发 展 进 程“ 曲 线的 形成， 与 各 国经 济社 会 发 展 的 水平 密切相关 。 在 城 市化初始 阶 段 ， 一方 面 ， 农 业生 产率低 下 ， 需 要 大量的 劳动 力从
3、事 农业耕 作 ， 农 业在 国民 经 济中 占 较大比 重 ， 能提供的 供工业发 展 的 资源 有 限 ， 因而 工业发展 缓 慢， 推动 城 市发 展 的 动 力不 足 ， 所 以 城 市发 展 缓 慢。 以 美国为例 ， 年 的城 市化进程 中 失地 农 民 权益法 律 保 障问题研究通 过对 城 市化 的内 涵 和发展规 律 的考察 ， 可 以 看 到 ， 城 市化 是人 类 社会 发展的必 然趋势 ， 是经济 发展到 一 定阶 段 必 然 产 生 的规 律 性 现 象， 是人 类 社会 结 构 变 革 中 的一 个重要线 索 ， 是当 代中 国推 动 现 代化 必 不 可 少 的动
4、 力 。据 统计 ， 我 国城 市化 率 年 为第 一章城 市化进 程中 欠地 农 氏权 益 法 律保障 的 理 论界定从 我 国目前 实 际情 况看 ， “农 民”有职 业 和 身 份 两 个 层 次上的 概 念 ， 即从 事农 业 生产 劳 动和 取 得土地 经 营 收 入的 那部 分劳 动者和 户 籍管 理 制 度 决定的 “农 业 人 口 身 份 ” 的农 民。 本论文 研 究对象 失地 农 民， 指 的 是户 籍意 义 上的 农 民， 即征用 农 地 前 具 有本地 区农 村 户 籍的 人 员 。 由于 失地 的 结 果存 在 完 全失地 和 不 完 全失地 ， 对于 完 全失地 的
5、 农民， 一般发生在 城 中 村 和 距 离城 市较 近的 城 乡 结 合 部 ， 在 现 行 政策 下， 征收 土地 时 可以本文 中， 失地 农 民权 益 是相 对于 征地 前 的 传统 农 民以及 征地 后 所融入的 城 市当 地“市民的 权 益 而言的 。 农 民失地 ， 失去的 不仅仅是土地 本身 ， 而且 还可能 失去与土地相 关 的 一系 列权 益 。 目前 ， 理 论界粗 略 地 将 失地 农 民权 益 分为 经 济权 益 、社 会 权 益 、政治权 益 三 部 分。 改 革 开 放 后 ， 特别 是物 权 法 第 一次将 “农 村 土地 承 包 权 ”从 法 律上明确 晁 定
6、为 用 益 物 权 ， 初步形成 了 具 有中 国特色 的 农 地 集体所有、农 民拥 有“土地 承 包城 市化进程 中 火地 农 民 权益法 律 保 障问题研究通 过 保 证 人 的 主动 行 为来实 现的 。由此 可 见 ， “保 障 劝 饲 康 鳌胺 牢 和 “救 济 摹氨 ； 涵 义 ， 也 包 含了第 一章城 市化进 程中 火地 农 民权 益 法 律保障 的 理 论界定的 框架 之 内对失地 农 民权 益 的 保护 、支持和激 励。政 府 土 地 征收 和随之 产生 的 失地 农 民权 益 问题 是在一定制度 结构 和制度 环 境下 进行 的 。 失地 农 民权 益 与法 律制度 之
7、 间 的 关 系 表 明 ， 失地 农 民权 益 的 保护 离 不 开法 律的 保障 。 因 此 ， 要想 进 一步 推动 城 市化， 又要保障 失地 农 民权 益 ， 就 必 须 建 立 既 能 够满 足 城市化对土 地 的 需 求， 又能 切实 保障 失地 农 民权 益 的 法 律保障 体 系 。 这 就 决 定了失地 农 民权 益 法 律保障 的 根 本目 标是既 能 更 好 的 推动 城 市化又能 为切实 保障 失地 农 民权 益 创造良好 的 法 律制度 环 境 ， 充分调 动 农 民以 及 其他 相 关 利 益 主 体 的 积 极性， 并 保障 各利 益 主体 的 合 法 权 益
8、， 为政 府 征 地 和农 民权 益 的 保障 之 间 的 平 衡 提 供 制度 激 励 。第 一章城 市化 进程 中 火地 农 比权益法 律 保 障的理 论界 定为 重点 包含 最低生活 保 障、 基 本医 疗 保 险在内 的多 层 次 的社 会保 障网络才能 长 远 保 障失地 农 民 权益。建立 失 地 农 民 社 会保 障体系是 保 障失 地 农 民 权益的重 要 保 障性 措 施 。江西辽 宁调 查地 区 外 出 赋 闲产 业江西上海 中 国 农村土地 承 载 的 功能 包括 所有 权功能 、 经济收 益功能 、 就业 功能 和 社 会 保 障功能 。按 照 土地 管理 法 第 条就
9、土地 征收 的 补 偿 范围和 补 偿 标 准的 有 关规 定 ， 征用土地 按 照 被 征用 土地 的 原用 途给予 补 偿 ， 征用 耕地 的 补 偿 费用 包括 土地 补 偿 费、 安 置 补助费、 地 上 附 着 物和 青 苗 的 补 偿 费。 补 偿 标 准采取 产 值倍 数 法 和 设 定 最 高 赔 偿 倍 数 的 方法 。从失地 农民 土地 被 征收 后的 有 关生 活指 标 调 查 数 据 看 ， 失地 农民 收 入增 长 率 均 小于消 费增 长 率 ， 相 当 一部 分 失地 农民 的 生 活质 量 呈 下降 趋 势 。据 调 查 ， 征地 后除 少 数 原来就以从事第二
10、、 三产 业 为 主 的 农户 收 入、 支 出 变化 不明 显 外 ， 其他 以农业 为 主 要 收 入来第 二章 失 地农民 权 益 缺损的实证 分析地 亩 ， 农田圈 而 未 用 、 抛 荒 亩 憬 鞫 诱攵 户失 地户的调 查 表明， 在 该 部 分被征 收的农民 土 地中 ， 征而未 用 的土 地共 有 叮 急徽 鞯 刈苁 。嘲 土 地征 用 过程中 的违法 违规 现 象， 从 一 个 侧 面 反 映 出 ， 目 前 个 别 城 市 所推 动的城 市 化并 非 是 生产力发 展 到 一 定水 平 的社会经 济结构 变 化 的自 发 选择 ， 而 是 通 过行 政 强 制 手段追 求
11、的被动城 市 化 ， 很 多 失 地农民 是 被动的从 农业 产业 中 退出 ， 失 地农民 的土 地经 营 自补 偿 费 也 分 别只有 : 元 。 据有 关 统 计， 年 我国 的 人均收 入 达 到 了 失地 农 民 劳 动就业权益流失严 重第 二章 火 地农氏 权 豁 缺损的实 证 分 析法 实 施 前 ， 丫 仓 玫 氖 嘏 裰校 顺 傻 娜嗣挥 胁渭 踊 狙 媳铡 第 三章织或 村民 委 员 会二 级 所 有和 经 营 管 理。 年 修订的 土地管 理法 ， 根据 实 践 中 村民小组 在土地经 营 管 理中 发挥 实 际 作 用的变 化， 将 农村集 体土地所 有权 的主 体和
12、经 营 管 理权 在原有二 级 的基础 上 ， 界定为 “乡 镇 、 村、 组 三 级 所 有和 经 营 管 理。 年 颁 布 实施的 物 权 法首 次在第 二 编 所 有权 第 、 条 中， 明确 从 所 有权 的角 度规定农村土地归“本 集 体成员 集 体所 有” ， 在 民 法 通 则 和 土地管 理法 的基础 上 确 认了“乡 镇 、 村、 组 三级 所 有和 经 营 管 理的体制， 并明确 规定了 乡 村各级 集 体经 济 组 织和村民 委 员 会、 村民 小组 “代 表 集 体行 使所 有权 ”。 实 践 中 ， 乡 村各级 集 体经 济 组 织或 者村民 委 员 会、 村民 小组
13、 均 推 选 负 责人 ， 由 其 具 体执 行 所 在组 织的意见 。 从 有关 农地产权的立法 演 进 可 以 看出， 物 权 法 深 化了 关 于 农地产权 的有关 规定， 特 别 是在农地集 体所 有权 的代 表 行 使上 ， 看似 解决了 农村土地产权 主 体的代 理人 问 题。 但是， 实 践 中 ， 自从 实 行 家 庭联产承包 责任制以 来 ， 以 户 为 单位 的家 庭生产经 营 成为 主 要的农村生产经 营主 体， 具 备 法 人 资 格 的农民 集 体或 农村集 体经 济 组 织在现实 中 基本 不 存在。 按 照 村民委 员 会组 织法 的规定， 村民 委 员 会属 于
14、 群 众 自治 组 织， 没什 么 经 济 职 能 ， 事 实 上 是一级 准 政 府机构 。 至于 村民 小组 ， 实 际 上 不 过 是村委 会的延 伸 和 下 层 代 理， 不 属 于 法 律 意城 市化进程 中 火地 农 民 权益法 律 保 障问题研究第 三章 火 地农民 权 益 受损的原冈 分析害 成 为 必然 。 现行 征 地制度是造 成 失地农民 权 益 缺损的直 接原因在 征 地过程 中 ， 农民 几 乎 丧失了自己土 地被征 收过程 中 参 与 、 知 情 和申诉 的权 利 ，两次 公 告 都 是 事 后 公 告 ， 难以 接受 公 众 的 监 督。 现 行 法 律 制 度
15、安排 中 ， 国 家 征地 面对的是 农 民 集体 ， 只是 与 村集体 签订 协 议， 制 度 上没有 规 定 与 农 民 进行 协 商， 从 土 地 征收 的认 定 、 土 地 征收 补 偿 费的 确 定 、 分 配 和 安置 措施， 农 民 都 无 法 以 独 立权利 主 体 的 地 位参与 到 谈 判中 ， 农 民 在整个 征地 过程 中 始终处于 弱 势 ， 很 多 事 情 农 民 搞 不清楚 ， 其知情 权受 到 严 重侵犯 。行 政 救济 方 式 ， 而把 司法 救济 排 除 在外 。 征地 是 政 府 行 为， 地 方 政 府 往往参与 了 征地 收益分 配 ， 在征地 过程 中 有 一定 利 害 关 系 的 政 府 既是 征地 纠 纷 的 利 益相 关 人 又 是 争 议的 协调 裁决 者， 这 样的 制 度 安排 很 难保 证其协 调 的 有 效 性和 裁决 的 公 正 性。 另外 ， 对于 自 己的 土 地 被征收 及 补 偿 的 合 理 与 否 ， 农 民 集体 和 农 民 个 人 并 无 诉 权， 一项权利 没有 司法 保障， 等 于 没有 这 项权利 。 口朝和 农 民 个 人 及 家庭 媒稣 引 。 另据曲福田 、 冯淑 怡 、 俞 红 对长 三角 经 济 发达 地
