1、重庆大学硕士学位论文创新环境下公共部门绩效管理模式的应用性研究一一以重庆生产力促进中心为例姓名：肖牧申请学位级别：硕士专业：行政管理导教师：李林20070425重庆大学硕士学位论文 致ABSTRACTBalanced scorecard is one kind of performance management measure, which has been widely used in modem times. In this paper, we will introduce the main idea of balanced scorecard to you, and make a com
2、pare between balanced scorecard and the other pormance management measures. And we will discuss the probability of orecard using in Chinese government by analyzing one example of balancedI is of this paper is to conduct an exploratory study into the use of Balanced Scorecards as an approach to imple
3、menting Best Value in Chinese local govcmmmt Fiffthermore, a participant-observation method is used to study the development into a Balanced Scorecard within local government. There is a need to critically evaluate approaches to implementing B纽 Value so that local govemmeat can determine how to achi
4、eve the service performance levels laid down in the frameworks There is a paucity of systematic studies exploring and critiquing the effectiveness of using the Balanced Scorecard in Best Value implementation. The paper describes an exploratory multiple case research study followed by longitudinal pa
5、rticipant-observer research on Balanced Scorecard development m a Best Value context. The findings show that the Balanced Scorecard can play a key role in Best Value implementation. Moreover it is also useful in linking other improvemt initiatives. However, the Balanced Scorecard process must be inf
6、onned by organizational and environmental information that is both accurate and adequate. The audit functions of the Business Excellence Model go some way to providing this information.Key words: balanced scorecard, strategy management, public functional department, perfonnaace management重庆大学硕士学位论文
7、致独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人己经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重庆大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。学位论文作者签名： 签字日期： 年月曰学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解重庆大学有关保苗、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅 。本人授权重庆大学可以将学位论立的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索
8、，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。保密（），在_年解密后适用本授权书。本学位论文属于不保密（）。 (请只在上述一个括号内打“ V”）学位论文作者签名： 导师签名：一签字日期： 年月日 签字日期：年月日重庆大学硕士学位论文 致1.1研究背景改革开放以来，我国经历了5次政府机构改革，政府管理模式，组织机构，运 行机制都发生了很大的变化。随着改革开放的不断深入，改革的内容也开始逐步 深入和细化。特别是我国加入世界贸易组织之后，客观上要求我国行政管理体制 必须加速与国际惯例接轨，并尽快提升我国各级政府地管理能力和治理水平。因 此，通过历次机构改革，在基本建立起适应社会主义市场经
9、济的行政管理体制地 前提下，吸收，弓I进和借鉴发 达国家先进的管理理念，机制和方法将成为我国行 政改革的一项重要内容。中国目前经济发展是粗放式和不平衡的，现在所取得的成就很大程度上是以 资源过度利用和忽视其他社会效益为代价的，没有一种有效的公共部门绩效评估 体系来对发展的结果进行科学评价，从而促使政府关注和改进工作中的弱项。因 此，建立一种科学的政府绩效评估体系是保证中国经济和社会平衡发展和可持续 发展的当务之急。在这种情况下，平衡计分卡就被提上了应用的日程.2005年丨1月14日中国共产党重庆市第二届委员会第八次全体会议通过重庆 市国民经济 和社会发展第十一个五年规划（二00六至二00年)，
10、其中就建议 深化体制改革，提高行政效率及水平，加快行政管理体制改革。政府行政管理体 制改革是全面深化改革和提高开放水平的关键。切实转变政府职能，规范经济调 节职能，强化市场监管职能，全面履行公共服务职能，完善社会管理职能。继续 推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行 政审批。分类推进事业单位改革。积极探索符合特殊市情的规范高效的直辖市行 重庆大学硕士学位论文 致政管理新路子，进一步明晰市、区县、乡镇政府各自的职能重点和事权、事责， 明晰政府各部门的职能边界。精简合并职能交叉重复的部门，推进机构和编制法 定化。提高政府工作的透明度，建立符合科学发展观要求的经济社会
11、发展综合评 价体系，健全科学民主决策机制和监督机制。平衡计分卡（Balanced Scorecard)是一种是以信息为基础，系统考虑企业业 绩驱动因素，多维度平衡评价的一种新型的企业业绩评价系统。同时，它又是一 种将企业战略目标与企业业绩驱动因素相结合，动态实施企业战略的战略管理系 统.它由四个部分组成：财务方面、客户方面、内部营运方面及学习和成长方面。1.2研究目的及意义 1.2.1目的本论文旨在借鉴国外关于平衡计分卡方面的理论，结合我国政府行政管理绩 效改革目标以及我国目前的现状，将平衡计分卡引入政府公共部门，进行绩效管 理的有效对策，对我国政府行政管理绩效改革提供理论借鉴。本论文通过对平
12、衡计分卡的原理介绍，将其与当前国内外运用的几种公共部 门绩效管理工具进行比较，并通过对国外公共部门使用平衡计分卡的成功案例分 析，结合我国政府公共管理的具体情况及绩效管理的实施环境，探讨将平衡计分 卡引入我国公共部门进行绩效管理的可行性。以期在我国逐步建立科学的政府绩 效考核体系。 1.2.2意义课题的学术意义本研究试图在充分理解平衡计分卡原理的基础之上，将其引入到我国政府公 共部门的绩效管理当中去，借它山之石看能否对我国政府公共部门的绩效管理改 重庆大学硕士学位论文 致革起到一定的借鉴作用。本研究抱着尝试的态度，希望能够将平衡计分卡运用到 我国政府公共部门的绩效管理当中去。同时该怎么更换国外
13、的那些指标，提出适 合各个部门具体情况的绩效指标？怎么设计一个平衡的绩效管理和评估体系？希 望这些能够充实国外和国内的对平衡计分卡的研究，也希望对后来的研究者起到 -个启示作用。课题的使用意义在我国，由于政府管理正处于体制改革和调整阶段，人们的关注热点更多地 停留在体制改革，职能转变，机构调整等问题上，对改进政府管理方式、提高政 府管理水平并没有给予充分的重视。但随着我国行政管理体制改革的不断推进， 这个问题必将紧迫地摆在我们面前。中共十六大提出的“行为规范，运转协调，公 正透明，廉洁高效”的行政管理体制改革目标，不仅要求我们进一步转变政府职能， 同时也要求我们必须在改进政府管理方式，提高行政
14、效率，降低行政成本等方面 加大力度。在我国国内政治大环境和政府公共管理具体实施情况之下，试运用平 衡计分卡进一步推动现在我国各地、各级政府所推行的政府行政改革。在政府和 公共部门中开展绩效管理活动，对于促进我国民主制度，推进政治体制改革，改 进政府绩效，提高政府信誉和形象无疑具有重要意义。重庆大学硕士学位论文 致1.3论文研究的技术路线和研究方法本研究通过对平衡计分卡的原理介绍，将其与当前国内外运用的几种公共部 门绩效管理工具进行比较，并通过对国外公共部门使用平衡计分卡的成功案例分析，结合我国政府公共管理的具体情况及绩效管理的实施环境，探讨将平衡计分 卡引入我国公共部门进行绩效管理的可行性。以
15、期在我国逐步建立科学的政府绩 效考核体系。 1.3.1研究技术路线本文的研究路径主要是遵循以下主线进行：阐述时代背景综述基本理论 一确定评价指 标体系收集数据资料一数据资料的归纳整理形成初步 研究论文论文修改、完善及确定形成最终论文。收集数据资料：（1)凭借重庆大学西南地区最大的图书馆，查阅并收集与 本课题研究相关的资料；（2)通过互联网收集与本课题研究相关的数据资料。社会调查：（1)通过自编封闭式问卷，收集本研究需要的数据资料；（2) 深入选调的各个公共部门进行访谈，按照事先确定的访谈内容进行调研。数据资料的归纳整理：借助于相关的社会科学统计分析软件，对所收集的 数据资料进行科学的处理。形成
16、初步研究论文：在以上调研和数据资料分析基础上，提出项目研究论 文的初稿。论文修改、完莕及确定：论文初稿形成以后，将其反馈给导师并进一步征 求修改意见，完善本论文。形成最终论文， 1.3.2研究方法本文的研究方法包括文献分析法，问卷调查法，结构化访谈法，规范分析法。文献分析法：利用互联网上的各种数据库和书籍，查阅国内外有关公共职能 公共职能部门体制、公共职能部门运作管理模式的理论文献。重庆大学硕士学位论文 致在借鉴和参考国内外对于公共职能部门建设、公共职能部门体 制、公共职能部门运作管理模式的理论文献的基础上，编制出具有较高信度和效 度的调查问卷，对目标公共职能部门建设、公共职能部门体制、公共职
17、能部门运 作管理模式进行问卷调查，收集相关的数据资料。结构化访谈法：抽取一定数量的管理人员和员工进行深度访谈，以进一步深 入分析了解所在科技园的具体情况。规范分析法：本文作为一篇应用研究论文，以规范主义哲学指导本文的写作 必不可少，规范分析法的运用将贯穿全文。1.4创新点与难点 1.4.1创新点运用的理论是个创新，平衡计分卡在国外运用得较为成热了，在我国还不太成熟；在我国企业有所运用了，在政府公共部门还极少运用。目前本研究是和国 内其他行政管理界人士同步进行的。同时本文在方法上也有一定的创新，在政府公共管理领域采取将最前沿理论 方法研究和实证研究同步进行的方式。 1.4.2难点1, 各个政府公
18、共部门具体绩效指标的获得、量化和分解2, 各个政府部门对平衡计分卡这样一种绩效管理方式的接受程度，这直接 关系到本课题能否顺利地进行。3, 将国外平衡计分卡的模型和指标进行调整和更换，以适应我国公共部门 的具体情况。1.4.3我国政府公共部门在引入平衡计分卡中面临的困境中国目前还是“大政府，小社会，政府管辖范围过大。国外政府公共部门职能 和目标较之我国更明确和简单，而我国由于历史、文化及国民习惯问题，人民有 事情，一般都是找政府，因而政府的职能和目标较复杂而且十分广泛。这就造成 我国政府公共部门在实施平衡计分卡进行绩效管理时，往往不能对某项绩效指标 进行量化，如地区文化建设这一类宏观性的指标。
19、对于这一问题将在今后的研究 中进一步深化和细化。重庆大学硕士学位论文 致1.4.4我国政府公共管理的具体情况及绩效管理的实施环境中国目前经济发展是粗放式和不平衡的，现在所取得的成就很大程度上是以 资源过度利用和忽视其他社会效益为代价的，没有一种有效的公共部门绩效评估 体系来对发展的结果进行科学评价，从而促使政府关注和改进工作中的弱项。因 此，建立一种科学的政府绩效评估体系是保证中国经济和社会平衡发展和可持续 发展的当务之急.1.4.5技术困境：栺标缺失问题，有些服务性职能无法用具体指标来衡 量在我国，政府公共管理具有其特殊性。其一就是政府公共管理的职能和目标 十分广泛而且较复杂，这就使得我国政
20、府不可能像企业或其他发达国家那样进行 精细化的绩效管理；其二，我国政府公共管理与政治管理有着十分紧密的联系， 因此在政府公共管理职能中有很大一部分是与政治管理相关的，这些都难以量化 和设定具体的测评指标。本人在读研究生以来致力于学术和应用研究，在导师和各位老师的指导下打 下了扎实的理论基础，并掌握了现代社会研究方法和管理分析方法。同时，本人 在导师的引导下，比较关注我国政府行政管理改革的动态和进展，积累了大量的 研究资料，并己取得了一些成绩。重庆大学硕士学位论文 2国内外研究现状2国内外研究现状2.1国内研究现状2丄1我国公共部门绩效管理研究现状公共职能部门公共管理和行政执行的有效性问题，即公
21、共管理和行政执行的 绩效如何进行客观和全面的考核、评估，并形成系统的公共职能部门绩效管理体 系，是近年来中国公共管理理论界讨论得较多的问题之一过去25年中国的发展 战略是跨越式的、髙速发展的战略，但同时也是一种非均衡的发展战略。政府的 绩效考核方式主要采用关键业绩指标体系（KPI)的方法，其中，GDP增长构成了 考核体系的核心指标，而社会效益、环境及资源保护、人文效益等等，则构成了 与GDP增长相匹配的次级指标。这种关键业绩指标的单 一化，一定程度上导致了 中国经济和社会发展的失衡：经济增长与环境保护失衡、收入分配失衡或社会财 富分配失衡，政府公共权利和政府管理效率的失衡，发展目标与政府能力失
22、衡、 政府社会治理能力和自我能力约束的失衡、短期发展目标与中长期发展目标的失 衡，等等。而政府公共职能部门绩效管理考核体系的不完善、关键业绩指标的单 一化，则是导致失衡的管理原因， 在我国，建立政府绩效评估机制是完善社会主义市场经济体制的需要，所以 有社会发展的可行性。我国关于建立政府绩效评估机制问题的提出是近年的事， 具体说是社会主义市场经济体制初步建立起来以后的事。在计划经济时期，我们 评价政府，关心的重点从政府的性质和政府的权威，转向满足于建立一个人民的 政府即建立一个代表人民根本利益的政府，一个有绝对权威的政府，就是能够 与计划经济体制相适应的政府。计划经济时期的政府是为“万能”的，其
23、责任是“无 限”的，评估其绩效既不可能，也没必要。而且社会主义市场经济体制对政府的要 求完全不一样。讲求效率、效益的经济运行机制，要求政府也必须讲求效率、效 益。中国作为一个经济处在转型期的发展中国家，转变政府职能还只是工作的第 一步，接下来就必须关注政府绩效评估机制的建立。或者说，应该在推进政府转 变职能的同时，就研究建立政府绩效考评机制，以之促进政府职能转变，促进经 济体制的完善。持续的制度和管理创新，是中国发展模式的核心。而现在我们所面临的问题 是，我们需要一种科学、平衡地评价政府绩效的绩效管理考核体系，从而引导政 府公共职能部门及其公务员科学、平衡、规范地执行行政管理职能。实现以传统
24、的“政绩观“转换成为科学的政府绩效考核体系。鉴于平衡计分卡在国内外企业及重庆大学硕士学位论文 2国内外研究现状许 多国家政府公共部门运用得十分成功，本研究希望通过对平衡计分卡的原理介绍及与当前通用的几种绩效管理工具进行比较，并通过对国外公共部门使用平衡计 分卡的成功案例分析，结合中国政府公共管理的具体情况及实施环境，探讨将平 衡计分卡引入我国公共职能部门进行绩效管理的可行性。 2.1.2我国公共部门绩效管理借鉴在我国对政府实行绩效管理，可借鉴西方发达国家的理论和实践成果，又有 技术可行性。20世纪80年代以后在西方国家中兴起的政府改革运动，英国、新西 兰、美国、丹麦、荷兰等西方国家先后进行政府
25、改革，“现代公共管理改革对绩效 与省钱同等重视。英国在70年代就建立了公务员绩效评估制度的基础上，1991年 又颁布公务员法令，进一步完善了国家公务员的考核评估法律体系;丹麦在80 年代初提出“回应性国家”的概念，要求政府把公民当作顾客而不是选民，美国在 1993年的全国绩效评鉴委员会报告中，提出塑造“降低成木、提升效能的”企业 型政府的新概念。他们的改革在放权分权、政府服务外包、政府内部的企业化改 革、精简公务员等方而取得了S 著的成就。与政府改革的 实践一致的是，西方国 家的政府理论从公共行政理论发展到了新公共管理理论。关于政府绩效也提出了 以“3 E”:经济(economy)、效率(ef
26、ficiency)、效益(effectiveness)为主要内容的绩效评 估标准；指出政治和价值观是影响政府绩效的重要因素；研究公平与效率的矛盾关 系等等，更有学者直接提出了对政府绩效进行评估的“理性设计模式”、“社会互动 设计模式”。尽管这些理论之间还存在种种矛盾甚至是冲突，这些模式也与现实有 定距离，但它毕竞为我们提供了宽阔的思考空间。 2.1.3我国公共部门绩效管理分析基于这样的理念.我们设计政府绩效评估体系至少应该包括这样一些内容： 第一评估的指标应该既包括“硬指标”，又包括“软指标”.所谓“硬指标”就是指 可量化的指标.其中以经济审计为主要内容和评估的主要途径;“软指标“是指难以具
27、体量化的公众的满意度.其中以社会评价为主要内容.评估的主要途径应是中介组 重庆大学硕士学位论文 2国内外研究现状织进行的社会调查。当然.这里的“软指标”有些也是可以转化为“硬指标”的.如公众 对政府的支持率、政府决策的实现程度、社会的发案率等。第二评估的方向应该是多向的。一是自评，一是系统内进行的多向评估.即政 府机构内.上下级之间、同级各部门之间.领导与一般工作人员之间的相互评估；另一 个是系统外进行的多向评估.即公众对政府、公众对行政领导、公众对政府公务员 的评价。这样的评估内容.实际上是难以量化的其中个人偏好会对评估结果起较大 的影响作用所以公众参与的而应尽可能广一些。第三评估的时效应该
28、是长短结合的，既有年度评估，又有任期评估；既有对短 期发展计划的制定和执行，又有对长远可持续发展规划的制定和实现。这种主要 针对行政领导的、强调评估时效长短结合的评估内容设计，关键是为了纠正以往“政绩型”评估模式只注重投入和过程，忽视效率和结果的弊端。第四，评估的内容应该是经济效益与社会效益兼有。政府是非营利组织，不 以追求经济效益为第一目标，但这不等于政府运作可以不必计箅经济效益，也不 等于本地区的经济成就都可以算在政府的功劳簿上。这里要区分两种类型，一类 是因政府的正确决策和执行，而在其管理辖区内取得的经济和社会效益，另一类 是政府内部管理的经济性，以及因此产生的良好影响，即产生的社会效益
29、。2.2国外研究现状到目前为止，国内外政府绩效评估发展最具代表性的评估方法主要有三 种:“3E“ 评价法、标杆管理法和平衡计分卡法，他们分别代表政府绩效评估的三个 不同发展阶段.“3E“评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端，标杆管理法预示 着对政府绩效全面评估的开始，平衡计分卡法明确提出政府要以长远的眼光对社 会的发展傲出愿景规划，思考其在社会发展中应承担的使命，指导政府绩效评估。 因此对这三种方法的分析比较有助于对国外政府绩效评估精髄的完整理解，以指 导我国的公共部门绩效管理实践 2.2.r3E” 评价法随着行政权力的不断膨胀，政府财政支出逐渐增加，政府面临日益加剧的財 政危机，为了更好地
30、控制政府财政支出，节约成本，在20世纪60年代，美国会计 总署率先把对政府所作的审计重心从经济性审计转向经济性(economy)、效率性 (efficiency),效果性(effectiveness )并重的审计，从单一指标扩展到多重指标，这就 是政府施政绩效评估的雏形，俗称“3E”评价法的所谓“经济”是指投入成本的降低程 重庆大学硕士学位论文 2国内外研究现状度;“效率”指标反映所获得的成果，与作过程中的资源消耗之间的对比关系;“效益” 指标通常用来描述政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到政府的目 标，并满足公众的需求，可以看出，效率只注重数量，而效益或称为效能更强调 质量，强调结果
31、的满意。因此，效益指标是最具综合性的一个评估指标从三个指标的内涵可以看出，“ 3E“评价法更强调成本的节约，强调经济性， 这是“3E“ 评价法的根本价值准则这一方面是因为最初的绩效评估缺乏完善的行之 有效的考评措施，另一方面更重要的原因在于该方法被应用于公共部门的目的和 意图在面临严重的财政危机的情况下，美国政府的措施不得不更强调经济上的实 用性，强调对成本的控制。1972年，美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到 其总工作量的86%,足见绩效审计在美国政府审计中的地位。为保证审计的顺利进 行，其审计部门是独立于政府行政部门的，美国政府所采取的一系列措施保证“3E_ 评价法在一定程度上达到 实
32、施目的，此前相比政府的财政支出更加有度与合理 由于政府在社会中所追求的价值理念(如公平、公益、民主等)和“3E“评价法单 纯强调经济性之间存在矛盾、冲突，“3 E“评价法暴露出一系列的不足，需要补充 和完善，因此后来又加入“公平“(equity) 指标，发展为“4E”但是这些改进和完善都 无法消除这一方法本质所内含的不足。一方面是因为“3 E ”评价法本身只强调经济 性，较为片面，缺乏统揽全局的能力；另一方面由于政府是国家这一政治共同体内 部进行价值的权威性分配的非赢利性管理组织，其作用主要表现在为经济发展创 造条件并提供服务，以增加社会福利政府公共部门的非盈利性、目标的弹性和软 目标性，使得
33、政府投入尤其是产出难以量化，为避免“ 3E审计”的片面性，美国的 政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署 承担的对政府的绩效审计，软性指标是由社会大众对政府的评价，定期发布政府 支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。 2.2.2标杆管理法“3E“评 价法存在的内在矛后促使政府绩效评估方法的进一步探索，随着新公 共管理理论的发展，企业化政府、市场化政府呼声的髙涨，政府管理借鉴私营企 业的做法越来越多，标杆管理法的应用就是其中之一。美国俄勒同州是以标杆管理法的成功实施而著称的一个州级城市，这里以该 州的成功经验为样本，分析政府在采用标杆管理进行绩效评估时
34、应注意的核心问 题：指标体系设计问题2她纪80年代由州政府直接领导的俄勒网州进步委员会 (Oregon Progress Board)式成立，全面的标杆管理法就由该组织集中推进该组织 重庆大学硕士学位论文 2国内外研究现状认为，“标杆管理测评旨在使一个机构、城市或社区的祸社走向特定的境界和理想 的状态”，这种理解显示的是一种对内部情况的关注，所谓的“最佳”不是由外部某 个政府机构树立的，而是组织对自身未来前景的展望。在20年的时问里该方法促 进政府绩效的明显好转，成功的核心就在于制定一套科学、合理、全面的指标体 系该州在指标体系设计方面的成功经验.可以归纳为以下几点：社会在未来时间内所希望达到
35、的愿景，以及政府所制定的中长期战略保持 绝对一致广泛征求社会各界人十的意见，广泛征集包括州政府、地方政府、立法机 关、普通市民、商业团体、权势集团、慈善机构、学术研究者等各方关于指标内 容的意见，在此基础上进行筛选，提炼。在以组织战略为导向的基础上，集中于社会亟待解决的问题这样，指标体 系大致分为两部分:一是，长远发展有关的战略指标;二是，当前有关的应急指标依据以上原则所设计的指标体系由三个层次组成:(1)描述指标体系的所属领 域;(2)在层次一的基础上选取每一领域中若干具有代表性的测评价值的部分;(3)在 每一部分确定最终具有针对性的测评指标通过分解最终构成政府绩效评估的测评 指标图中列举的
36、前两个层次的代表性指标对于某一个具体的部分又包括若千具体指标，比如经济领域里的“商业活力” 这一部分，又具体包括诸如该州新公司诞生数在全国的排名、新工作机会增加数 等7个具体指标，都贯彻在测量性原则中。因此，该州的标杆管理之所以能够取得 成功，促进本州经济、社会、文化的快速发展，原因之一在于确定、完善的指标 体系，对社会发展起到引导作用与3 E评价法相比，标杆管理法在指标体系构建上更加全面，完善3 E评价法的 指标仅限于经济、效率和效益，比较片面和单一，在评估内容上侧重于对历史事 件既定结果的审计，以对下一年度的财政拨款做出预测这种评估方法相对于政府 行为的复杂性来说过于笼统而标杆管理的指标体
37、系比较全面，除经济层面的指标 外，还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所 作努力的指标等指标体系的内容在一定程度上引导着政府努力的方向，因此，标 杆管理，可以使政府全面考虑自身在社会中应承担的责仟.从而对社会的全面发展 重庆大学硕士学位论文 2国内外研究现状起到领导作用另一力面标杆管理在评估方法上具有独特性，通过比较来实现评估 标杆管理法的第一步是确定标杆，作为政府奋斗的目标，在每一个实施阶段结束 后都把结果与确定的标杆相比较，进行阶段性的总结评估，以对下一阶段的方法 做出调整，直至最后达到标杆水平，确定更好的标杆这里比较和评估完全融为一 体，通过比较实现评估，以评
38、估促进，；更高水平的比较而“3E“评价法仅仅集中于 实施结果的审计，缺乏标杆的引导和激励作用 2.2.3平衡记分卡法OT衡记法原理分析平衡计分卡简称BSC (Balanced Scored Card) 它由美国哈佛大学教授卡普兰 (RobertKaplan)和诺顿研究所的 执行长诺顿(DavidNorton)首先提出。他们合 作开展了“未来组织绩效衡量方法“研究计划，基于“財务绩效指标对于现代企业组 织而言是无效的“这一研究假设，通过对几十家企业的调查研究，最终开发出了BSC 这样一种着眼于组织发展战略的管理理念和新型的绩效管理工具，并使BSC成为了 系统化的组织绩效管理方法。BSC提出后，便
39、迅速在美国，然后是整个发达国家和 部分发展中国家的企业和政府公共部门中应用，并被哈佛商业评论评为“75年 来最具影响力的管理概念“。该方法从四个角度来管理组织的绩效：顾客、財务、内部业务和内部创新学习， 并要求彼此之间保持适度的平衡，平衡记分卡在公共部门同样存在适用的可能性。 从平衡记分卡本身的思想精髓及其具体内容来看，该方法在公共部门应用的关键 有：1)公共部门(这里主要讨论政府部门)对自身战略、使命的准确分析和把握， 和对该战略在政府内部各部门的分解，“国家的存在是经济增民的关键，然而国家重庆大学硕士学位论文 2国内外研究现状又是人为经济衰退的根源”，政府实为一体政府在社会中扮演的独特角色
40、和占据的 重要地位，使政府这一组织尤其要关注自身的战略定位，这种定位不仅关系到政 府自身的生存和发展，更多的是整个社会的生存和发展1) 公共部门对服务对象即”顾客“的正确认识国家诞生以来，政府由于权力的 拿握和暴力工具的使用，使得政府扮演着社会控制者、管理者的角色随着新公共 管理的兴起，政府逐渐从管制型政府向服务型政府过渡，政府也同样需要树立“顾 客意识，对于政府来说其顾客就是全体公民。2) 公共部门内部的不断学习、变革和创新氛围的形成，建立学习型政府平衡 记分卡在公共部门应用条件的满足，要求实施者在绩效测评时对指标体系进行恰 当设计与构建，否则就只能是空中楼阁，因此，指标体系的构建成为该方法
41、运用 的关键规范化的平衡记分指标体系分为三个层次：第一层次包括四个领域，即財务、顾客、内部业务和内部学习与创新第二层次即上述毎个领域所包含的内容财务领域主要是指组织怎样满足股为 的需求，一般情况下主要指为合伙人。顾客领域就是政府(或各部门)所面临的服务 对象，服务对象可能特定(如运输部门的顾客)，也可能不特定(如政府作为整体时 的服务对象就是不特定的)，内部业务领域主要是政府在业务领域内所必须擅长的 技能，这一特征可以借用“竞争优势”来表现，尤其是在公民有足够自主选择权的情 况下，政府的竞争优势更为重要。内部学习和创新领域主要是政府人员的自我学 习和提高的能力。第三层次即每一领域内的每一内容上
42、的具体量化的测评指标因此，平衡记分 卡的指标体系有一定的规范性，尤其在前两个层次上。总的来说，“3E“评价法主要集中于经济层面，仅仅包括经济指标（Economy)、 效率指标（Efficiency)、效果指标（Effectiveness)三个方面；标杆管理法除“3E“ 评价法的经济层面的指标外，还开始建立了一些初步的社会、环境、人文指标， 重庆大学硕士学位论文 2国内外研究现状但仍不全面；平衡计分卡明确提出了政府在进行绩效评估时首先要以长远和平衡 的目光对社会的发展做出愿景规划，思考其在社会发展中应承担的使命，然后再 确定对公共职能部门评估的指标及其权重，从而将政府绩效管理与战略管理结合 在一
43、起。无疑，平衡计分卡是一个更全面和更平衡的评价方法。 衡计#的功能首先，平衡计分卡将公共部门的绩效管理与组织的战略管理紧紧的联系在一 起。它以一种明确而又简单一致的责任描述，使战略在组织各个层面得以具体体 现，使组织整个上下焦点都集聚在战略上。这种通过战略图和计分卡来描述战略 的方法是一个重大的突破，各个部门和员工的平衡计分卡代替预算成为了管理过 程的核心。因此，平衡计分卡从实质上来看首先是一个战略管理系统，其次才是重庆大学硕士学位论文 2国内外研究现状业绩评价系统。从实质上来看，平衡计分卡首先是一个战略管理系统，其次才是业绩评价系 统。它以一种深刻而又简单一致的方法描述了战略在公司各个层面的
44、具体体现。 在开发平衡计分卡之前，管理人员缺乏一套简单一致而被普遍接受的、用来描述 战略的框架，而无法描述的东西是很难实施的。因此，这种通过战略图和计分卡 来描述战略方法是一个重大的突破。如图2所示，计分卡代替预算成为了管理过程 的核心，这是一种新战略管理的运作体系，平衡计分卡使公司整个上下焦点都集1996年丨/2号其次 ，平衡计分卡将公共部 门经济指标与非经济指 标相结合，进行绩效管理 传统的业绩评价系统主要是以财务指标（如利润、投资回报率）为主。财务指标 本身并不能揭示业绩的动因或业绩改善的关键因素；另一方面，财务指标主要是 偏重于组织内部评价，忽视了对外部环境（如社会公众、社会外部环境）
45、的分析， 而平衡计分卡则弥补了上述的不足。它通过财务、社会公众、内部经营、学习与 I“计 划与资本g g 1 围绕着长期战略观麵设计的视平娜系图2.1平衡 计分卡 战略远景图 F ig 2.1 The balanced score card long term strategy把平衡计分卡作为战略管理体系的基石1 ,哈佛商业评论重庆大学硕士学位论文 2国内外研究现状成长等4个方面的内容，做到了财务指标和非财务指标的有机结合，实现了组织内 部和外部之间、财务结果和这些结果的执行动因之间的平衡。重庆大学硕士学位论文 2国内外研究现状12再次，平衡计分卡将公共部门业绩的短期评价与长期评价相统一。财务
46、指标重庆大学硕士学位论文 2国内外研究现状13描述的是已经完成了的事情，而以财务指标为主的传统经营业绩评价系统，对于 指导和评价信息时代是远远不够的。通过平衡计分卡的4个方面内容，组织管理者 可以计量和控制组织及其内容各单位如何为现在和未来的客户进行创新和创造价 值，如何建立和提髙为社会公众更好地服务的能力，以及如何为提髙未来社会效 益及部门经济效益而对员工、系统和组织程序进行投资。欧美发达国家运用平衡计分卡的案例分析以美国北卡罗来纳州夏洛特市政府（Charlotte North Carolina USA)为例，探 讨平衡计分卡在公共部门中的应用过程。美国的各城市之间经常互相竞争以吸引新的商业
47、以及其他城市的纳税人迁居 到自己的城市。在20世纪70年代和80年代早期，夏洛特市的许多市民和企业纷纷 迁移到了偏远的市郊或其他城市，这导致该城市的税收基数下降，严重威胁到城 市未来的发展。在该市发起平衡计分卡项目的前10年，夏洛特市曾用了多种方法 试图解决这个问题，均未取得明显成效。夏洛特副市长领导的平衡计分卡行动对 该城的历史发展是一次突破，他们的努力使夏洛特市比其他南方城市拥有了更好 的发展前景。这个案例讲述了夏洛特市政府开发战略主题、战略目标、市政府计分卡、主 题计分卡、部门计分卡以及如何运用激励机制等情况。1) 高层领导的重视和支持，使得组织战略主题优先确立夏洛特市的平衡计分卡项目是
48、由一位市领导发起并亲自领导的。对于公共组 织来说，其使命是特别广泛、多元的，其战略部署必然有先有后，有主有次。市 长和市议会首先明确提出了市政府的使命和发展愿景，共同从高级职员递交的15 个备选战略主题区域中挑了5个作为他们首个平衡计分卡战略重点的关键区域。它 们是发展本地经济、重组市政府、改善交通运输、提高社区安全、改造和完善老 城区。2) 将战略主题转化为平衡计分卡4层面的目标，向下分解，制定主题计分卡和 部门计分卡市政府成立了一个项目小组，进一步明确了这些战略重点区域，并把它们转 化为市政府平衡计分卡的关键战略目标。市政府计分卡设计出来后，项目组选择 一些社区的居民作为他们的客户，并把社
49、区居民放在本市平衡计分卡的最上层。 项目组让财务角度紧跟在客户角度的后面。3) 将组织战略目标向下分解，制定主题计分卡和部门计分卡，井使之相互联 系和呼应市政府计分卡设计出来后，项目组开始针对预先确定的五个战略主题，分别 设定了特定的战略目标，以市政府的平衡计分卡为样板，挑选与自身有关的目标重庆大学硕士学位论文 2国内外研究现状14来发展各自平衡计分卡，这些主题计分卡不属于任何一个部门，而是与多个部门 有关。主题计分卡为推动各部门讨论如何跨越职能障碍而实现目标提供了一个平 台。各部门在专注于自己的职责范围，影响和控制之外，能够同时把重点放在五 个战略主题上。这样，各个部门间也发展为一种良好的伙伴合作关系使得整个市 政府运作获得极大的效益。接下来市政府要求相关部门开发它们自己的平衡计分 卡。以交通管理部门为例，该部门从城市计分卡中找出了那些与它们有直接关系 的16个高层战略目标作为它们制定部门计分卡的导向，详细分析了每个目标与交 通部职能的关系井据此为每个层面的目标设定相关绩效指标，另外还根据本部门 特点设定了滞后指标和领先指标，共计32个指标。4) 将战略目标与每个公务人员每天的工作相联系既然战略主题的实现基于一系列目标和行动的完成，那它的实施就必须落实 到具体的行动主体，即组
