1、1第十四章 公共政策的伦理学分析进入 20 时机 80 年代中后期，政策科学研究出现了一些新趋势，其中之一是加强了政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。政策科学或政策分析不仅是描述性的，而且也是规范性的，是对一般选择理论的研究。所谓描述性是指对事实及客观存在的因果关系的分析；规范性涉及的是以某种价值判断为前提的评价活动，而选择则以价值作为基础。因此，价值或伦理问题在政策科学及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的学者如邓恩称政策科学或政策分析为应用伦理学。第一节 政策分析的伦理学基础从某种意义上讲，政策分析或政策科学是一门关于选择的科学，而人们的选择行为以价值判断或价值观作为基础。早在
2、1951 年，拉斯韦尔在“政策方向”一文中就指出，政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值目标。 1尽管人们在制定政策时潜意识地认识到在政策分析、政策制定以及政策评估等各个环节都存在有价值分析和价值判断的内容，但在实践中人们又往往忽视对这些价值因素的系统思考。登哈特（Denhardt）认为，在公共政策领域，人们并没有利用那些应该作为伦理学的研究或应用的支撑的哲学传统。这些哲学传统既包括作为哲学分支的伦理学（处理怎样发现、思考和解决伦理问题） ，也包括政治哲学（对现有公共管理来说，告诉关于管理者的恰当角色、行为和价值） 。伴随着威尔逊、古德诺等人的政
3、治与行政的二分原则的提出，再到韦伯的官僚制理论的盛行，公共行政领域的职业化倾向逐渐增强，公共行政领域作为一种价值中立的领域在履行着自己的公共服务职责。在这一领域中，技能性的东西几乎占据了整个空间，而价值问题则被远远地抛在了一边，无人问津。特别是二战以后，各国在重建政府的时候，几乎无一例外地直接或间接地把威尔逊和韦伯的理论作为航标，而且不断地激励知识界对威尔逊和韦伯的理论模式进行深分析和大力拓展，并及时应用到公共行政的实践中去，经过以后一系列的理论发展和实践求索，把公共行政领域的科学化推向了极致。 2公共政策作为公共行政领域中的重要内容，同样受到了这一趋势的影响，从事公共政策研究的是一帮技术精英
4、，他们的公共政策研究完全是一种纯技术性的研究活动，价值的思考在此被视为荒诞。此时，技术的理性统治着这一领域。政策中的伦理问题直到 20 世纪70 年代的水门事件以来，随着人们对社会机构的信任下降，伦理问题才重新成为公共政策领域关注的主题，并作为对政府缺乏信任的结果持续至今。 3因此，政策的分析研究离不开作为这一学科基础的伦理学以及价值分析。一、伦理学及其分支伦理学是哲学的一个古老而又重要的分支学科，它以道德问题和价值判断作为研究对象，是一门研究价值和价值观的学科，它所涉及的是“应该” 、 “不应该”的问题，探讨什么是道德上的善与恶、正当与错误，而不研究“是” 、 “不是”这类问题。因此，有时它
5、又1 Harold D. Lasswell ,“The Policy Orientation， ” in The Policy Sciences : Recent Developments in Scope and Methods. eds. By Dansel Lerner and Harold D.Lasswell (Stanford,CA : Stanford Universsty Press，1951)，pp.910.2 张康之 著 寻找公共行政的伦理视角北京：中国人民出版社，2002：198 页3 美卡尔 帕顿、大卫沙维奇著 公共政策分析和规划的初步方法 北京： 华厦出版社，2002
6、：25 页 2被称为道德哲学。从古至今，学者们从不同的角度给伦理学下了不同的定义。美国学者弗兰克梯利把伦理学定义为有关善恶、义务的科学，道德原则、道德评价和首先行为的科学。它从主、客观两大面对道德现象进行分析、归类、描述和解释。 1马丁把伦理学定义为道德哲学，并指出它包括四种主要目标和利益澄清道德概念，以“检测正确性、公平性和合理性”为核心的严格伦理准则评估；通过阐明道德理想和价值之间的相互联系；建构内容丰富的伦理理论；通过职业判断的提高而提供道德指导准则。2吉布森温特通过伦理学在社会领域所起的作用的描述，把伦理学定义为：“作为一种积极的进取精神，伦理学致力于澄清引导这个世界的合平逻辑的和恰当
7、的价值观，它对社会交流中突显和暴露出来的各种可能的行为办法和社会秩序中的伦理准则进行分析和评估。 ”在温特看来，伦理学是研究人类心灵指称不同对象能力的一门科学。因此，伦理学实践包括了更为仔细的系统思考指导我们做出行为选择的价值观，若没有这些价值观，我们只能以现实和政治为基础做出行为选择。 3普林斯顿则认为伦理问题就是关注什么是公正、公平、正义或善；关注我们应该做什么，而不仅仅关注具体案例是什么或什么是最容易被接受的，或什么是恰当的和权宜之计。4同样，伦理学也有各种不同的分支及理论。根据帕顿和沙维奇在政策分析和规划的初步方法一书中的说法，伦理学的分支如图所示：行为义务论 规 则（制度主义） 功利
8、主义1 美弗兰克梯利著伦理学导论南宁：广西师范大学出版社，2002：7 页2 转引自 美 特里L 库珀著行政伦理学：实现行政责任的途径中国人民大学出版社，2001：7页3 转引自 美 特里L 库珀著行政伦理学：实现行政责任的途径中国人民大学出版社，2001：8页4 转引自 美 特里L 库珀著行政伦理学：实现行政责任的途径中国人民大学出版社，2001：8页描述性伦理学应 用伦理学元伦理学目的论学说义务论学说义务论学说 行为功利主义规范性伦理学政策分析伦理学规划伦理学环境伦理学商业伦理学医药伦理学其它3（伦理学的分支）帕顿和沙维奇认为，伦理学有三种基本理论或分支，即描述性理论（Descriptiv
9、e theory）：试图形成一种针对伦理问题的人性理论；规范性理伦(Normative theory)：强调什么东西作为一种一般性原则是好的或正确的，并能导致一种规范性的论断；批判性理论(Critical theory)或无伦理理论 (Meta-ethical theory)：强调逻辑的、认识论的或语义学的问题，讨论伦理和价值判断的建立和正当化。伦理学自身主要包括在元伦理学和规范伦理学以及描述伦理学中都已得到确认后的各种学说理论。元伦理理论主要从语言和逻辑的角度，以分析的方法研究伦理，它在道德劝诫上是相对中立的，它的目的主要是求真。元伦理学的工作主要分为两个方面：一是探讨伦理学的基本概念及一些
10、重要的相关词的意义；二是考察道德推理的逻辑和伦理规范的证明。 1规范性伦理学有两种基本学说，即义务论（Teleology）学说和目的论（Deontology）学说。目的论也被称为功利主义或效益主义。目的论学说的一位代表边沁依据对人性中的趋乐避苦这一特性的假定为基础，提出了一个基本的道德原则“功利原则” （Principle of Utility） 。根据这一原则，功利指称倾向于给利益有关者带来好处、实惠、快乐、利益或幸福，倾向于防止利益有关者遭受损害、痛苦、祸患或不祥；如果利益相关者是一般的共同体，那就是共同体的幸福，如果是一个具体的人，那就是这个人的幸福。 2由此可知，目的论学说关注的是一种
11、产出的利益或者是一种对利益的保护，相信判断一种行动的正当性是以行动的结果为标准的，它所关注的结果或利益可以是自我的结果（利己主义） 、他人的结果（利他主义）或所有个人的结果（普遍主义） 。依照这种学说，为了判断某事是否为正确的、好的或应该做的，就必须首先了解规范意义上什么东西是好的，然后才能判断所涉及的行为能否带来好处。义务论者把“正当”和“应当”这类概念作为基本概念。他们认为，其他道德概念都可以用这些概念来定义，或者至少可以说，运用其他道德谓词的判断都要以这些义务性概念为基础的判断做出证明。典型的义务论者关注的是行动的过程，某些行为之所以内在地正当或在原则上正当，是因为它们属于它们所是的那种
12、行为；或者说，因为它们与某种形式原则相符，即这些行为或行为原则本身正当与否主要就因为它们本身的性质，而一般再不必他求。义务论者断言，除了行为结果的好坏之外，至少还要考虑到其他因素，是它们使行为或准则成为正当的，这些因素不是行为结果的价值，而是行为本身所具有的特性。依照这种学说，即使一个行动没有产生善胜于恶的结果，它在道义上也可以是正确的。义务论和目的论既可以以规则为基础，也可以以行为为基础。在以规则为基础的理论中，理论原则被用来产生引导个人行为的规则；在以行为为基础的理论中，个人运用一般性的伦理原则来对特殊情况做出决策。由于义务论学说和目的论学说在实践当中都有各自的局限性，人们便提出了一些折衷
13、的或中间的理论，如规则功利主义和行为义务论（制度主义） 。在规则功利主义中，功利原则适应于规则而非个人行为，它允许道德规则与功利主义原则共存，并用首先道德规则来1 何怀宏著伦理学是什么北京：北京大学出版社，2002：39 页2 边沁著道德与立法原理导论北京：商务印书馆，2000：58 页4判断；行为义务论学说认识到有许多应该遵守的伦理规则，但它们往往互相冲突，而且每个人都必须在每种场合选择直觉上正确的原则。事实上，在公共政策过程中，并非完全遵守某种单一的伦理价值观念，而是各种政治价值和政策伦理观在现实政治制度构架之中协商的结果。罗尔斯在正义论一书中认为，位于最深的基本道德和政治价值层面的是公共
14、理性的观念，它是属于秩序良好之宪政民主社会的一种构想，关怀怎样理解政治关系的问题；这一概念的内涵是由一组关于正义的政治概念所赋予的，而不是通过某种单一政治概念获得。因此，公共政策的伦理价值体现的是一种交迭的共识，这实际上是一种民主精神。二、政策分析与伦理学的相关性伦理学与社会科学诸学科（政治学、经济学、法学、社会学、公共行政及政策分析等学科）的关系紧密，尤其是在研究社会正义的方面。由于伦理学越来越多地倾向于关注社会伦理而非个人伦理的内容，所以，这些学科必须吸收伦理学的内容，以解决一些关于社会中的道德问题。政策分析与伦理学的相关性主要体现在，伦理学是政策分析的一个重要学科基础，而伦理分析或价值分
15、析构成了政策分析的一个基本方面。西蒙指出，在任何决策中均包含有事实因素和价值因素两个方面。所谓事实因素就是制定一项决策所依据的外部客观事实。决策者依据这些信息去认识问题，进而找出问题的症结，从而制定出有针对性的政策。但决策者在进行任何一项决策时都不可能仅仅依据事实因素，在这一过程中他必定受自己已经养成的思维习惯和个人好恶等主观因素的影响，而这些因素属于人的价值观范畴，往往与道德伦理因素有关；不同的人其所要追求的目标以及价值观是不同的，对问题的看法和目标的选择也是不同的。因此，决策总要与一些“值不值得”这样的问题联系在一起，对这些问题的回答就不仅仅依据客观存在的事实因素，而是涉及到个人所持的价值
16、观念和伦理道德等精神因素的影响，决策就是这样在决策主体本身已经形成的价值观这一背景下产生出来了，伦理价值的烙印自然也同时被打了上去。政策分析的研究要解决以下几个问题：（1）描述性问题。探讨公共政策的原因和结果方面的问题，对这些问题的研究涉及到对政策问题的调查与研究，对政策过程中存在的事实状况和政策所产生的结果等方面信息的收集与分析；（2）评价性问题。涉及对一项政策的价值认定，一项政策的产生就是为了满足有关主体的某些需要，这些需要便构成了这项政策所要实现的目标，一项政策的好坏就是依据主体对需要满足程度的判断。在这里，政策的价值认定问题的依据便是决策者本人的价值观；（3）倡导性问题，对这一问题的研
17、究主要是为了提供有关的行动方案，决策者此时行动方案的选择也主要依据个人的价值偏好。行动方案的优劣在不同的人看来是不同的，其中的依据在很大程度上就是决策者依据个人的价值观念来进行取舍的。所以，邓恩在其政策分析中的价值、伦理观和标准一文中认为，政策分析采用各种探讨和论证的方法提出有关政策的信息并转换其形式，政策分析的范围和方法部分是描述性的，目的在于提出关于公共政策的原因和结果的信息；然而，政策分析也是规范性的：它的另一个重要目的是产生这种后果对过去、现在和将来几代人具有何种价值的信息。RM克朗在 系统分析和政策科学 一书中将价值分析看作政策分析（系统分析）方法论的一个方面。他认为，系统分析方法论
18、包括三个相互关联的基本范畴：（1）行为研究；（2）价值研究；（3）规范研究。行为研究（事实分析）要回答的是“是什么”的问题，前提是能够了解到事物的本来面目，事实真相是能够被发现的，它要对事物、事件、关系和相互作用等进行描述、观察、计数和测度；价值研究要回答的是“喜欢什么”的问5题，价值分析旨在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好” ，它通过价值的确认与分析而直接面对价值问题；规范研究要解答的是“应该是什么”的问题，它寻求的是通过确定和肯定为达到预定目的而采取的行动和手段，来证实“应该如何”的论断或假设。从某种意义上讲，一项政策是特定制度的产物，是决
19、策者在这个制度框架内综合平衡的结果；而制度的产生从一开始就含有制度设计者本身的价值目标和价值倾向，一些基本原则随之也就产生了。例如，廉政制度的建立就反映了制度设计者对公共权力的行使者的一种限定，它包含了对公共权力行使者本身的职责认定问题，防止个人利益侵害公共利益，从而为权力的正当运行提供了一种保障。从政策过程来看，价值观的影响渗透到政策过程的各个环节之中。人们都是以各自所已形成的价值体系去认识这个世界的，个人对世界的感受不同，对自身的需求也就各异。在一项政策的实践活动中，政策制定和执行的目的就可能反映了那些涉及政策制定和执行过程中人们的内心主观愿望和他们对过去、现在和未来的看法。价值观深深地影
20、响着政策研究者对政策问题的分析态度，一种问题在某些人看来是个大问题，但对另外一些人来讲则不以为然，由此产生了对问题的界定不同，进而影响了对方案的选择。同样，政策执行者对一项政策的接受与执行与其所认同的价值观相一致的，影响到对一项政策的执行力度；公众对一项政策的认同与否也直接与其所认同的价值标准相联系的，否则会因为公众的反对而使一项政策“流产” 。价值观还影响了一些公认的伦理道德准则，人们以此来评价一项政策的优劣；同时，价值观也影响着政府自身的角色定位，以使政府做自己应该做的事情。因此，整个政策过程都是在价值观的影响下运作的，这些价值观念的正确与否直接关系到一项政策的绩效。这也是人们把价值分析当
21、作政策分析（系统分析）的研究方法论的一个基本方面的原因。三、价值、价值观和政策价值观1价值价值和价值观问题是现代人相当普遍关注的人生问题，人们做出的每个决定、每项政策都是以一定的价值或价值观为基础而做出的。如：“人固有一死，或重于泰山，或轻于鸿毛。 ”这一句话就道出了人们对于死这一问题抱有不同的价值取向。因此，价值（观）是隐藏在一切选择行为背后的最根本的基础。何谓“价值”？“价值”一词最初是从经济学的角度来使用的，主要指的是一种交换价值。从 19 世纪以来，在若干思想家和各种学派的影响下，价值的意义开始延伸到哲学、政治学与社会学等学科领域中来了。哲学上的价值是指物的有用性，是一种客体的属性，这
22、一属性相对于主体的需要来说是有用的，也只有这样才能被主体肯定为有价值；并且满足主体需要的程度越高，客体的价值也就越大。马克思认为：“价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的。 ”1主体对客体的需要和客体对主体需要的满足从实质上讲是一种关系范畴，表明客体的属性和主体的需要之间的一种特殊的效用关系。只有客体的属性满足主体的需要，为主体服务时，客体和主体之间才能构成一种特定的价值关系。正如马克思所说的：“人在把成为满足他的需要的资料的外界物，进行化价，赋予它们以价值或使它们具有价值属性” 。 2一件事物、一个人或一个集团，当其满足了他人或社会的利益，便被认为是有价值的。1 马
23、克思恩格斯全集（第 19 卷） 北京：人民出版社，1963（第 1 版） ， 406 页2 马克思恩格斯全集（第 19 卷） 北京：人民出版社，1963（第 1 版） ， 409 页6在这里，价值作为人类需要和利益的现实性因素，出现在个人行为和社会运动的系统中，成为人们选择具体行为、形成动机和目的的基础。对主体个人而言，价值如果仅仅只是效用的获得，那么需要得到满足以后，行为便可以终止了。这种标准如果只用以衡量孤立的个体活动也许是可行的，但一旦用于整个社会，便会引起混乱。当人们以物的“使用价值”或其他效用、效益标准来说明价值概念时，无疑把价值定位于满足人们需要的手段上。而人们的需要未必总是合理的
24、，基于需要的“价值”的价值合理性也就难以保障，这样就难以揭示出一些属于人格价值、人与人的情感和道德价值等属于人的价值范畴的内容，也即属于人类本质的一些高级价值。人的价值规定是一切价值决断和取向的最高标准，也是人类价值活动和文化创造的最终目的。我们应该在功利和效用的基础上，进一步发掘价值及其决定人类整个价值系统的最高本质。目前学术界给价值下的定义多种多样，代表性的定义有：“价值这个概念所肯定的内容，是指客体的存在、作用及它们的变化对于一定主体需要及其发展的某种适合、接近或一致。 ”1“所谓价值，就是客体能够满足主体的一定需要。 ”2价值是“客体事物满足人的需要的一种属性。 ”3因此，就一般的哲学
25、含义而言，价值（观）是刻画主体与客体关系的一个范畴，它表征主体（人）同满足其某种需要的客体的属性之间的关系，是指某种事物或现象对个人、群体或社会组织有意义，能满足人们的某种需要，成为人们的兴趣、目的所追求的对象。也就是说，价值是人感到之所以要生活的向往的东西。价值包含着丰富的内容，或者说有各种各样的价值。学者们力求对价值做出分类，提出了各种各样的类型学。罗奇（MRokeach）在人类价值的本质 （1973）一书中提出了一种基本价值类型学，主要包含如下两类：终极价值（观）它是对“良好的生存最终状态”的信念；机械价值（观）它是对“良好的行为模式的信念” 。他列出了下列 18种终极价值和工具价值：罗
26、奇的基本价值类型学终极价值 手段价值舒适的生活激动人心的生活成就感和平的世界美的世界平等家庭安全自由幸福内心和谐成熟的爱国家安全愉快灵魂的拯救自尊雄心思想开阔有能力令人愉快洁净勇气谅解帮助诚实富于想象力自立理智有逻辑性富于爱心恭顺1 李德顺价值论北京：中国人民大学出版社，1987：13 页2 张岱年论价值的层次中国社会科学 1990（2） 3 司马云杰文化价值认济南：山东人民出版社，1990：1 页7社会承认真正的友谊智慧有礼貌负责自律2价值观价值观是人们在人生历程中所持的价值观念，包括价值判断、价值取向、价值创造与实现。价值观与人生价值相联系，体现了人与人、人与社会之间的一种伦理道德关系。邓
27、恩在“政策分析中的价值观、伦理观和标准”一文中认为，价值观有广义和狭义之分。广义的价值观表示一个异常广阔的选择行为方式范围：包括向往、希望、爱好、愉快、需要、兴趣、选择责任和明显的道德义务。因为进行评价的主体即人对价值观非常感兴趣，所以，政策分析可以研究许许多多不同的对象公共事物，它们的好坏、对错、公正与否。正是在这个意义上，伊斯顿将政策定义为“价值的权威性分配” 。狭义的价值观指评判标准，包括据以提出鉴定性和辩护性断言的假设、决策规划以及评判标准。价值观或价值论则主要从主体的需要的角度，考虑和评价各种物质的、精神的现象及人们的行为对个人、群体和社会组织的意义。换言之，个人、群体或社会组织的价
28、值观是不依具体情况而转移的期望和评价标准。价值观联系着人的直觉，影响着人的信念和选择的合理性，决定着人的生活方式和投身其中的事业。价值观规定着政治进程和管理过程，并且是资源分配的指导原则的核心。也可以说，价值观是棱镜和滤色镜，人们通过它们来观察世界。价值观导源于社会环境、文化传统、个人修养及社会联系等，它是由复杂的历史、地理、心理、文化和社会经济因素所决定的超理性的现成的东西，而不是某种合乎理性的决策过程的结果。任何社会的价值观都是历史的价值观，都必然随着社会发展而发展，社会经济的增长、社会经济关系的改变以及社会经济制度和体制的变革都会引起价值观念的转变。价值观的独立性是相对的，它要随着现实历
29、史条件的变化而变化。某种价值观在特定的历史阶段是合理的，但在进一步的历史发展中却可能成为一种习惯势力或惰性力量，从而影响社会的稳定和阻碍社会的发展。尤其是在我国当前社会转型时期，我们已从过去那种抽象的整体主体意识转化为现实的多元主体意识，从过去的大公无私观念向今天对个人利益的尊重等观念上的转变，这些观念上的转变都使价值观表现出一种多元化的趋势，并且不同的价值观之间的冲突也越来越明显。价值观的多元化及其冲突是一种社会意识、现象，它集中体现着一定群体的利益和要求，在市场经济这一大的背景下，造成了社会上充斥着各种各样的价值追求，如果不对这些观念进行有效的引导，必然会造成社会意识的混乱，从而导致社会的
30、不稳定，甚至会导致社会的分裂。所以，我们应该制定一系列的政策来培育一些代表社会正确发展方向的主流价值观念，从而使不同的价值观念得以有效的协调，从而使社会稳定地向前发展。价值观与行为规范是辩证统一的。人们总是根据一定的价值观来决定自己的行为，就价值观的本性而言，它总是与个人的或社会的偏好、愿望、利害、责任观念、认识程度直接相关，与主体性、历史性、地域性乃至民族性相关，因此，任何特定的价值观念必然都反映着人类在一定程度上的选择自由。 1人们行为受着潜在于某种文化系统中的特定价值观所支配，价值观是在社会实践的基础上形成的。人们所处的社会生产方式、经济地位、文化背景赋予一个社会群体的价值观以共性。人们
31、的先天禀赋以及后天的文化教养与生活道路，又赋予每个人的价值观以个性特征。价值观一旦形成，它就在人的意识中起着或显或1 美AH马斯洛人类价值新论石家庄：河北人民出版社，1988：2 页8隐的支配作用。价值的评判与活动的选择，决定着社会中的人心所向，积久而形成为一种时代精神。3政策价值观政策价值观与价值观是一般与特殊的关系，政策价值观既具有一般价值观的内涵与特点，又具有自身的内在规定性。政策价值观指的是公共政策的价值取向模式。公共政策的价值取向就是对政策系统行为的选择，即对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择。按照公共政策词典的解释，政策价值观（values）是指“政策制定者以及其他涉及决策过
32、程的人共有的偏好，个人愿望和目标；价值观可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向；价值观关心的是一个人认为是称心和美好的东西。 ” 从不同的角度，政策价值观有着不同的含义和表现形式。从个人角度看，政策价值观是以选择、愿望或兴趣的形式来表现的。人类除了本能无意识以外，更重要的是后天获得性的文化无意识。这种无意识在一定条件下释放出来，便成为人们的要求愿望、选择等等；从标准角度来看，政策价值观则意味着对一些特定情况的论断。一个典型的个人或团体处在这些情况中持有某种价值准则，例如，当代中国人认为“效率优先，兼顾公平”是可行的；从理想角度研究，政策价值观则意味着判断。这种判断不能简化为个
33、人角度的价值表现，也不能简化为标准角度的价值论断。这种判断以论证政策的对或错、好或坏、公正或不公正的评判准绳为依据。4政策价值观的构成要素政策价值观是抽象的观念总体，是虚在的、无形的，在具体政策行为中政策价值观表现出来的是具体的政策价值观念，主要由政策理论、政策理想、意识形态、政策评价标准等所组成。（1）政策理论。政策理论就是对国家政策系统和政策过程的基本看法和意向，它直接反映了社会经济运动和生产方式的状况，直接体现了社会阶级关系以及不同阶级的地位和利益。社会各阶级都有着自己的一系列基本看法和意向，并通过本阶级的政治思想家们形成理论化、系统化的政治思想体系，来指导本阶级的政策实践活动，直接影响
34、政策主体的政策过程。政策理论是政策的行动指南，任何政策尤其是那些表明社会发展前途和方向的重大政策，都是在特定的理论指导下做出的。（2）政策理想。政策理想是对政策体系和政策过程的期望和对未来发展的设计，是社会的定向因素和精神支柱，从而规定了政策动机、政策目标、政策方向和指导原则。政策理想在政治社会化的作用下往往转化为一些坚定不移的政治信念，政治信念是政策价值观中最重要的方面，它在相当的程度上决定人们的政策行为。这种信念大体上可分为两个部分：第一，政治原则方面的信念，这类信念确定了政策过程的原则和标准；第二，政策理想方面的信念，就是希望政策系统和政策过程能达到一种期望的状态。（3）意识形态。意识形
35、态是指一定的阶级、政党及利益集团对政治现实、政治关系、政治发展的认知理解，集中表达了政策主体的根本利益的愿望，是政策主体政策行为的出发点和归宿。意识形态是一种观念体系，它包含了人们稳固的、长期的基本政治态度。不同的意识形态要求人们有不同的政治行为，意识形态总是以某种价值体系为其核心组成部分的。政策理论、政策理想、意识形态属于政策价值观的政治层面的因素，影响政策价值观的还有心理层面的因素，如政策认知、政策态度、政策感情等因素，这些心理因素通过人的媒介影响政策系统。政治的和心理的各因素之间相互渗透和转化，共同作用和影响政策过程。9（4）政策认知。政策认知就是人们对政策系统和政策过程的看法和观念，包
36、括人们对政策系统功能、作用、结构、关系等的认识。价值是客体属性满足主体需要的关系。在价值认识中，存在着不同的价值认识主体。政策认知构成系统中的各个个体对政策系统和政策过程的认识。这种认识贯穿在政策制定、执行、控制、评估和终结等各个环节。（5）政策感情。政策感情指人们对政策系统和政策活动的各种不同的感情倾向。政策系统的每一个环节的活动和每一层次的关系，都可能激发出一定的感情倾向，如爱或憎、信或疑、认同或逆反、热切或冷漠的感情。这些感情倾向虽然往往是感性的，但对人们的价值取向和价值行为的选择有着很大的影响。对于政策系统的感情如果过于强烈，不仅对政策系统和政策过程无助，而且会导致过高的政治期望值，影
37、响政策主体的反应平衡，产生对政策系统的失望，因此保持适度的“系统感情” ，适度的期望和适度的怀疑精神都是必要的。（6）政策态度。政策态度即人们在政策过程中所表现出来的精神状态和反应倾向。如参与政策过程的积极或消极的态度，对国家政治决策的服从或反抗的态度等。政策态度倾向对人们价值行为的影响和支配作用是相当显著的，因此，分析政策态度，就成为分析预测政策过程的重要侧面。5政策价值观的功能政策价值观构成了公共决策的一个基础。它影响、制约政策主体和政策客体（目标团体）的活动，渗透到政策过程的各个环节。通过政策主体的政策实践活动观念形态的价值观转化为现实的政策力量。（1）政策价值观对政策主体的影响政策主体
38、的行为受一定的理论、信仰、态度、感情、认知的支配和影响。在政策过程中，政策价值观对政策主体的影响是多方面、多层次的，发挥作用的方式和途径主要有以下几个方面：一是规范功能。政策价值观是约束政策主体自己的思想和行为的规范，是认识客体对政策系统的利益关系，从而做出选择性决策的指导性原则。一定的政策价值观模式对决策者的行为就有某种原则性的要求，只有当决策者的行为符合这些原则要求时，才能被社会公众所接受，通过他们的输出过程才会被实现。当他们的行为违背或超出这些原则时，公众的反应可能是反面的。通过这种机制就将决策者的行为控制在一定的范围内。二是引导功能。一个社会普遍认同并提倡的某种政策价值观，即可引导政策
39、主体的价值取向和价值判断标准，并以这些判断的结果决定自己的政策行为，以自己所认同的政策价值来指导行为。一定的政策价值观倡导决策者特定的政策行为，无论是决策者自己的意识，还是公众的取向，在他们采取任何行动之前就已经具有某种确定的方向。三是调节功能。政策价值观对决策者个人的行为具有调节作用，当个人的行为不符合他们所隶属政策系统所应有的价值取向时，系统的共同取向将实际地产生对个人的压力，要求适当地调整其行为，使各种主观选择达到更大一致性。人们行为是处在经常性的变化之中的，作为决策者的政策行为也是如此。而这个变化往往是通过政策价值观对政策行为的调整来完成的。政策价值观对决策者行为的调整作用使政策过程与
40、政策价值观保持理性，而不至于相互矛盾、尖锐冲突。只不过其行为有时是依据公众的政策价值观的改变，有时是由于自身政策价值观的改变。（2）政策价值观对目标团体的影响政策价值观对社会某一团体的政策行为的影响与对个人的政策行为的影响是大致相同的。团体政策行为是个人政策行为的集合，在同一政策系统内，这一集合成为有机的组合。政策目标团体对政策与政策系统的态度、感情、认知等要素，影响其对政策系统和过程的10要求，决定了他们执行政策的能力和程度。政策价值观对目标团体的政策行为的影响表现为引导和支配作用，包括三个方面的内容：第一，政策态度影响。任何一种政策价值模式都会要求社会成员依据一些完整的、相互联系的信念建立
41、一定的相对固定的政策态度，而人们的政策态度又会决定人们对政策做出反应的方式，积极参与、消极服从、不闻不问、信任或怀疑等。第二，政策情感影响。一定的价值观包含着某种情感的取向，也就是阿尔蒙所说的那种“系统感情” ，正是这类感情的存在，才使系统成员在任何时候都能在行动上自觉地维护系统存在的各个方面。这种感情往往是着意培养出来的，而不是随意滋生的。这种感情是政治系统为了获得成员的维护和支持所要求的，因为这种感情是正面的还是负面的在某个重要方面可以决定成员的行动取向，成员对系统的感情依恋程度决定着他们对系统支持的程度。第三，政策认知影响。一般社会成员的政策认知受到一定的政策价值观的制约，这种政策价值观
42、制约着认知的性质，总的说这一政策价值观必须与系统的存在相吻合，要求认识是正面的、积极的。然而，对同一政策目标的认识，往往由于社会成员属于不同的社会利益集团，或所受的教育和所处的环境的不同而表现出显著的差异。认知性质和程度的差异必然影响政策行为的方式和程度。（3）政策价值观对政策过程的影响在政策过程中，政策价值观实现了从观念形态到物质实践的过程，通过这一过程的信息收集和反馈，不断地调节政策过程本身。政策价值观对政策问题的认定、政策目标的确定、政策方案的选择、政策的执行和政策的评估都有着直接的影响。第二节 政策研究中的价值分析一、公共政策价值分析的兴起尽管伦理学是政策科学的一个重要的学科基础，伦理
43、分析构成政策分析的一个基本方面，但是在政策科学或政策分析发展的相当长时期，公共政策的伦理学分析或价值分析是被忽略或有意排除在外的。原因在于，二战后迅速发展起来的政策分析这一学科的动力主要来自于运筹学、系统分析和应用经济学，而这几个学科特别抵制和反对作伦理推论或伦理分析。同时，政策分析的多学科的广阔视野扩展了传统的社会、行为和管理科学的边界，从而引出了大量新的不熟悉的研究任务。这也使得政策分析学者不愿把这一学科的边界超出对政策的原因与结果的科学研究或理性分析的范围之外。大部分政策分析者（不管来自于经济学领域还是来自于政治学领域）都坚持实证观点或理性主义观点。在 20 世纪 70 年代中后期出版的
44、有影响的政策分析教科书或专著都采取这种态度。例如，斯托基和扎克豪斯在政策分析入门 （1975）一书中主张，政策分析“应该把重点放在预测的差异上，而不是放在价值的差异上” 。安德森的公共政策制定 （1975） 、托马斯戴伊的理解公共政策 （1978）和韦达夫斯基的向权力讲真理：政策分析的艺术和技巧 （1979）都认为，科学的解释和预测是政策分析的合理目标，而政策倡导和其他形式的价值判断、规定和命令则不是。那时的政策分析者往往受逻辑实证主义的影响，反对将价值分析作为政策分析方法的一个基本组成部分。他们坚持逻辑实证主义的事实与价值分开的观点，主张政策分析的“价值中立性” ，认为价值分析势必影响政策分
45、析的科学性，政策分析应把重点放在对事实的分析和对事物发展的预测上，而不应放在主观价值的分析上。政策分析应严格区分事实11与价值，政策分析完全是处理“是”的问题，而不是处理“应该”的问题。其实，逻辑实证主义之后的科学哲学尤其是历史主义学派已经证明了实证主义哲学的“价值中立性” （事实与价值严格区分）观点的错误。运用“观察渗透理论” ，可以证明价值观对于科学发现、理论检验、发展和评价、理论选择等都有着重要作用。在政策分析领域，纯粹的“客观的”事实分析或行为研究是不存在的。事实分析或行为研究在许多方面都涉及价值观或价值判断：（1）系统边界条件的界定和分析人员的兴趣问题。系统的确定反映了人们和集体的爱
46、好（价值观） ，而当问题出现时其中固有的价值观念又和选择什么样的系统有关。 （2）在事实的选择和对事实的观察过程中，行为研究或事实分析就表明了它的价值观，因为每一种这样的选择，都意味着对许多其他选择的直接或间接的拒绝。 （3）在对自身的目标进行行为研究时，价值观与这种研究的整个前提关系极大；在人类组织系统中和进行分析的人当中，倾向于用他们的整套价值观来确认事实的性质。20 世纪 70 年代末 80 年代初以来，公共政策的伦理学方面或价值分析受到人们的重视，公共政策伦理学以及公共管理伦理学（行政伦理学）逐步成为政策分析和公共行政学的一个相对独立的研究领域。80、90 年代以来，涌现出大量的关于这
47、一领域的著作，但这些著作往往被看作是“杂乱无章的” ，关于公共政策的伦理学分析也没有得到一个公认的界定。二、什么是价值分析价值分析在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好” ；它要回答的问题包括：“因为什么？为了什么目的？为谁？许诺什么？多大风险？应优先考虑什么？”等等。价值研究通过价值的确认与分析而直接面对价值问题；它的假定前提是在人类系统中价值观是所有行为的主要决定因素。价值分析要回答以下一些问题: （）为了什么目的？（ 2）多大风险？（3）应优先考虑什么？在政策分析中，价值研究与行为研究及规范研究是怎样的一种关系呢？价值分析构成了政策分析研究的
48、三个相互区分的范畴之一，而且价值研究在政策分析的三个范畴中处在核心地位。价值研究回答“喜好什么？” ；而规范研究要解答“应该是什么？” ；行为研究要回答的问题是：什么事情？什么时候？什么程度？有多少？即对事物、事件、关系和相互作用等进行描述，前提是了解事物的本来面目。纯行为研究是不涉及价值观念的，或者说至少是试图将事实与价值观念区分开来，然后再在更大的价值观念的范围之内考虑这些事实。事实上在人类系统中从来不能将事实和价值观念截然分开。规范研究寻求的是通过确定和肯定为达到预定目的而采取的行动和手段，来证实“应该如何”的论断或假设。因为规范研究工作中要表明应该如何，它具有一种内在的理想主义成份。规
49、范研究在三个方面与价值问题相联系：首先，想取得某种结果，原因就在于对它们是喜好的（即觉得“好” ）这就是一个价值判断；其次，在选择手段时要考虑其是否合意、可行、可用和有效；第三，在规范研究中要假定受到未来政策影响的人和机构，对所产生的结果不会面临价值对抗。 行为研究涉及的是在过去和现在“发生了什么”的问题；价值研究既涉及过去和现在，也涉及将来；而规范研究则涉及未来的期望。在整个研究过程中，这三个范畴的研究不能也不应该各自孤立地进行。复杂的人类系统中的实际情况是，个人的、组织的偏好，对现存事物的观察和对未来应该如何的规定都混和在一起，系统分析必须对所有这些方面加以综合。 三、价值分析的标准与原则价值分析的作用主要是制定和应用评判标准来评价政策价值观与政策选择，力求给予12政策实践的人们以指导。因此，价值分析的内容主要是提出并评价价值论点正确性的判断标准。价值分析的中心问题是用什么标准证明政策行为的正确、有益或公正。1价值评价标准的类型（）义务论标准。断言某些政策行为之所以是正确的，是因为在本质上符合某一传统原
