1、1鲁东大学法学院 201020 11 学年第 二 学期社会保障法课程论文课程号： 1220590 任课教师 成绩 论文题目：（可指定题目，也可说明题目范围。 ） （默认字体和行距）中国社会救助法制建设的现状分析与对策研究论文要求：（对论文题目、内容、行文、字数等作出判分规定。 ）1. 主题鲜明，观点明确，论据充分2. 结构清晰，逻辑严谨，层次分明3. 语言通顺流畅，标点明确，格式规范教师评语：教师签字：年 月 日(以上内容请保持在本部分范围内，结构不要改变，版面要求工整)正文 （字体：宋体 3 号，行距：单倍行距）一社会救助的含义与类型1、社会救助的含义社会救助，亦称社会救济，是指当人们在不能
2、维持其最低限度的生活水平时，由国家和社会依照法定的程序和标准，向其提供满足生活需要的物质和其他援助的一种社会保障制度。社会救助作为社会保障体系的组成部分，承担着实现社会保障制度最基本的目标和任务，即依法维护社会成员的基本生存权利，为陷入贫困和其他生存风险的人们提供最基本的生活障。它是社会保障的最后一道防线，是构建和谐社会维护社会稳定的长效机制。学院_专业_法学_班级_4_本专 学号_姓名 _密封线 学生须将文字写在此线以下22、社会教助的类型社会救助制度的体系构成较为复杂。常见的分类是将其划分为一般性，特殊性，紧急性和辅助性，社会救助这四大类型，从国内外社会救助的实践看，其常见的分类方法首先，
3、从救行为的支付方式不同分为现金救助和实物救助。现会救助，是以直接提供现金的形式给予对象的救助；实物救助则是根据救助对象实际情况和需要，用救助款购买衣服、被褥等生活用品、食品、药品甚至生活资料给救助对象，这种支付方式较为灵活，某写些情况下甚至更有针对性和实用性。如灾害救助中，只有向灾民提供食品、帐篷、药品等物资，才能在第一时间满足灾民的需求。其次，以救济行为的时间长短不同分为长期救助和短期救助。长期救助是对由于各种原因生活长期达不到最低生活标准的社会成员给予的社会救助对象主要包括城乡最低生活保障，农村“五保”供养，农村特困户生活救助，城乡医疗救助等专项救助；短期救助是对生活暂时陷入困难，但很快能
4、达到或超过最低生活标准的社会成员的短期救助，如自然灾害下对民的紧急，应急救助，对低收入人群的救助和对城市生活无着落的流浪乞讨人员包括流浪儿章的救助再者，以救济产生的原因可分为突发性致贫救助和非突发性灾难致贫救助自然灾害救助指因自然力破坏或疾病造成重大困难，影响一些社会成员的基本生活时所提供的救助，如交通意外、火灾；非突发性致贫救助是因家庭成员长期患病求医等带来经济困难时国家和社会予的社会救助。如尿毒症患者救助基金会，中华骨髓库等为无力支付昂贵医疗费用的患者提供社会救助。最后，以救济性形式的性质可分为扶持型救助和提高型救助。扶持型社会救助重点针对那些单亲母亲、年老者、残疾者，只要收入水平在贫困线
5、下就可以申请享受诸如低房租的住房、医疗补助等救助；提高型社会救助旨在尽可能为贫困者提供摆脱贫困的条件，如规定最低工资标准、国家出钱补贴的各种职业培训，以保证贫困者走出恶性循环的生活模式，享受教育和就业等方面的“同等机会 ，避免沦为贫困者.此外，根据社会救助的区域范围，可划分为城市社会救助和农村社会救助。现阶段，我国城市困难群众的生产生活问题在不断解决完善，城市低保在救助过程中发挥巨大作用，农村虽然有改革前的“五保“供养制度，自然灾害和扶贫开发的绝大部分资金都流向农村，但农村的社会救助体系与制度建设还非常滞后，农村低保制度建设仍将是未来一段时间内我国社会救助工作的重点、难点。二、中国社会救助法制
6、建设存在的主要问题3中国现行的社会救助法制建设虽然取得了一些成就，有力地推动了中国社会救助事业的发展，也为全国性的立法积累了一定的经验，但在当前社会救助制度改革和发展中，由于缺乏法制的支持，一些重大问题难以明确，有些工作难以正常开展。社会救助法制存在着现实的迫切需要与立法相对滞后的矛盾，社会救助立法还是不能适应社会保障制度战略建设和依法治国的需要。从整体上看，国社会救助法制建设存在着明显的不足和亟待改进之处。(一)社会救助法理念落后在相当长的历史时期，社会救助被看作是一种慈善或施舍，而不是公民的法定权利。中国古代社会救济的思想渊源大都是统治者的道义观和仁政观。政府与被救济对象之间的关系是种道义
7、上的施恩关系。在这种关系中，贫困者不是法定的权利主体，政府也并非法定的义务主体，社会救济行为缺乏规范性、稳定性和约束性，是否救济、救济谁、救济多少、如何救济等都是随意的。这就造成了极其消极的后果，即政府成为施恩于民的政府，民众对政府的救济感恩戴德。这种落后的社会救助理念对当今中国的社会经济产生了深远的影响，即使在社会保障已成为政府自觉的施政纲领的今天，不把社会救助看作是权利的人依然普遍存在， “大多数国民对社会保障权颇感陌生和疑虑，这也就使得人们对于社会保障是否是权利，是什么性质的权利，对于百姓、政府与雇主有什么样效力，都不甚明白。 ”社会救助理念也是如此，例如，中国目前出现的社会救助及社会捐
8、赠，往往是在对方接受有损于人格尊严的附加条件下才予以实施；社会救助本来应是人人享有的、普惠式的公民权利，但是“城乡二元分治”价值观的存在及影响，实际上就是没有把社会救助看作是公民权利的旧思维方式的典型反映。落后的社会救助理念，显然不利于建立科学、规范的现代社会救助法律制度，成为公民社会救助权实现和中国社会救助立法的思想障碍。(二)社会救助基本法律缺失“先立法，后实施，是社会保障制度的内在要求”制定高位阶的社会救助法律是世界各国社会救助制度建立和完善的基本经验。作为社会救助发源地的英国，早在 1601 年就制定了世界上第一部济贫法 ，首次以法律形式规范了国家在救灾济贫问题上的职责，1834 年又
9、颁布济贫法修正案 ，1848 年再次颁布国民救助法 ，正式确立了国民救助制度，此后，英国的社会救助法不断得到发展和完善。美国在 1935 年就颁布了社会障法 ，规定了公共救助制度，后经历届政府的多次修改和补充，形成了比较完善的社会救助法律制度。在中国，迄今为止，我们尚没有一部由全国人大或其常委会审议通过的4对社会救助问题进行全面、系统调整的社会救助法 。中国现行社会救助制度建立的依据基本上是“条例” 、 “决定” 、 “办法、 “通知”等法规或政策，它们大多是在形势所需的背景下颁布的，无论在内容上还是在体系上，都缺少统一原则的指导和全面规范。目前的社会救助工作不是依靠法律，而是主要以政府部门的
10、权能为基础，依靠行政手段的强有力干预来实施的，这使社会救助呈现出了较大的随意性和主观性。这种状态，既阻碍了中国社会救助事业的可持续发展，也与“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的基本要求相离甚远。(三)社会救助法适用范围狭窄世界各国的社会救助法律制度都遵循普遍性原则，并且能够惠及全体国民。联合国大会 1948 年通的世界人权宣言第 25条规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；遭到失业、疾病、残废、守寡、年老或者在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享有社会保障。 ”1966 年通过的经济、社会、文化权利国际公约也确
11、认了人人免于饥饿的基本权利，承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。但中国现行的社会救助法规的适用范围明显过窄，享有社会救助的对象非常有限，覆盖全体公民的、城乡一体化的社会救助制度还没有真正建立。中国社会救助制度的主要规范性法律文件只是城市居民最低生活保障条例 ，该条例的适用对象仅限于拥有城市户口的居民，大量的进城务工人员是在该制度的覆盖之外，他们很难与城市居民一样依享受社会救助。(四)社会救助制度实施机制薄弱突出，这主要表现在四个方面。第一，法规条文过于简略，增加了执法的难度与偏差。例如，颁布于 1999 年的城市居民最低生活保障条例 ，
12、总共 17 条，仅 3000 字左右，这种粗线条式的法规，既增加了地方政府执法的难度，也增加了执法者的自由裁量权，为政府官员滥用权力提供了极为方便的广阔空间。第二，社会救助的实施机构、监管机构没有实现职权方面的严格划分，容易造成社会救助管理职能的交叉重叠，同时也容易导致各部门在实际工作中互相推诿，影响救助工作的开展和成效。第三，各级政府对社会救助的财政投入缺乏硬性约束机制，挪用、挤占、侵占社会救助金的事件频频出现，使救助资金不能够落到实处，极大地影响了救助的社会效果，造成了极为恶劣的社会影响。第四，公民社会救助权利的司法救济措施不完善。中国不仅没有建立专门处理社会救助纠纷的机构，也没有便捷、高
13、效的解决纠纷的程5序。目前社会救助纠纷的司法救济仅限于抚恤金利益纠纷，其他社会救助纠纷，并没有被纳入司法救济轨道，公民的社会救助权无法得到充分的救济。三、健全我国现代社会救助制度的对策(一)制定全国统一的权威性的社会救助法，健全社会救助监督机制社会救助立法是国家或政府的核心职能之一，任何国家或政府都应该认真履行该项职能。只有社会救助法律化，才能使社会救助的运行有法可依，才能保证社会救助做到公开、公平、公正。救助法必须明确规定社会救助是国家和社会的责任和义务，获得救助是每一个公民的基本权利。救助法还应明确社会救助的管理机构及社会救助运行的法律程序，明确政府、社会团体、民闻组织及个人的权利、责任和
14、他们各自的生存发展空间。只有这样，才有助于宣传社会救助工作，更好地发挥社会救助工作的社会效益。在强调立法的同时，还必须对社会救助实施过程进行有效的监督，这是十分必要的。监督主体应包括权力机关、行政机关、执政党、某些社会团体及民间组织，尤其是群众。监督的内容主要有，对社会救助机构及其从业人员进行监督，对救助资金与实物管理进行监督，对社会救助的社会效益进行监督，对社会救助的公正度进行监督等。(二)重视利用社会力量，促进救助工作社会化政府应该积极支持社会力量参与救助事业，本着能让社会做的事情，尽量放手由社会来做的方针，积极发挥社会力量的作用，共同做好社会救助工作。实践证明，许多社会救助工作由社会去傲
15、，结果比政府做得更好救助工作社会化已成为国际惯例，它代表着现代社会保障的发展方向我国政府应鼓励民间慈善事业的发展，积极鼓励社会团体，非赢利性机构和个人致力予兴办社会保障事业，并借鉴美国、加拿大等国的做法，对这些民间组织实行减免所得税等优惠政策。实际上，政府救助和社会互助完全可以相互补充，者之阔可以建立起很好的合作关系。面对我国仍拥有数千万贫困人口、贫困问题突出而政府救助能力不足、反贫困的任务依然艰巨的国情，我们完全应该在完善、健全政府救助的同时，创造条件开发社会救助资源，推进非政府组织和社会成员之间的社会互助，形成以政府为主导、以非政府组织为补充的、立体交叉、纵横交错的、面对社会各类弱势群体的
16、社会救助系统。(三)拓展社会救助筹资渠道，提高救助水平首先要对我国现行的救助资金投入体制进行改革和调整，加大各级政府对救助资金投入的力度，形成综合投入机制，确保社6会救助经费与国民经济的发展同步增长。应该在中央、省、市(地)三级建立社会救助专项调剂资金，用于补助贫困地区县级财政困难的地方，以降低园地区发展不平衡而造成的社会救助不公平的程度。其次，要建立健全完善的社会捐助工作机制，使社会捐助和互助互济活变成经常化、制度化、规范化的工作。拓展筹资的社会化渠道。弥补政府救助资金投入的不足，从而提高社会救助的标准。(四)建立一个覆盖全国的比较完善的贫困监测网络这个监测网络由自然灾害监测、城镇贫困指标监
17、测和农村贫困指标监测三个部分组成，在条件成熟时，也可实现三者有机整合，形成一个能够预知贫困发生，反映贫困状况，反馈救助效果的城乡统一、相互联系的贫困监测网络自然灾害监测网络建设要采用现代化技术手段和装备，以及时、准确地掌握、反馈灾情和受灾人口状况为目标。没有这样的网络。面向灾民的紧急援助就很难有效、科学地进行。城乡贫困指标监测网络主要是对城乡居民的家庭收入进行调查和计算，准确核实贫困家庭的经济状况和实际生活水平，为制定科学合理的保障标准，为准确实施社会救助提供技术保障。总之，在全球化背景下，我们在继续发扬我国特色的社会救助制度的同时，应该充分利用交通的便捷和网络的普及使社会救助运作的手段更具先
18、进性和国际化，社会制度的法制设计越加规范化和标准化，笔者提出的有关建议希望能提到抛砖引玉的作用，希望通过理论观点的探讨为我国社会救助的完善找到基础的路径依赖，找到准确的切入点来推进社会救助制度的完善和创新，保障制度的绩效得以正常发挥。1 郑功成著论中国特色的社会保障道路M武汉：武汉大学出版社，19972 郑功成主编中国社会保障制度变迁与评估M北京：中国人民大学出版社，20023 时正新主编中国社会救助体系研究M北京：中国社会科学出版社，20024 时正新著中国医疗救助及其发展对策M】 北京：社会科学文献出版社社，20025 洪大用著转型时期中国社会救助M辽宁：辽宁教育出版社，200576 顾昕著中国社会安全网的制度建设M】 浙江：浙江大学出版社，20087 杨桂红著城镇贫困与社会救助M】 云南：经济科学出版社8
