1、基于区域主体功能定位的生态补偿机制郑志国 危旭芳（中共广东省委党校）我国“十一五”规划将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，要求按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。 1现在国务院正在组织编制全国主体功能规划，包括国家主体功能区规划和省级主体功能区规划，预计2008 年底基本完成。随着全国不同区域主体功能的定位，建立相应的生态补偿机制成为一种必然要求。如何对全国不同区域的主体功能进行科学定位并在此基础上建立生态补偿机制，是一个值得深入研究的问题。一、不同区域的主体功能划分和定位不论是自然生态环境，还是人类社会经济，
2、都具有整体性和统一性，各个区域不能截然分开。但是，不同区域的生态环境、资源条件和经济社会发展水平有很大差异，根据这种客观存在的差异来合理划分多种主体功能区，实行不同的区域发展战略和政策，有利于保护生态环境，也有利于经济社会发展。长期以来，我国主要按照行政区来组织经济建设，没有根据不同区域国土资源特点划分主体功能区。不论各区域自然和经济社会条件有多大差异，都得主要依靠自身经济发展来满足本地人民的物质文化需要，实际上要求各个行政区具备相同或相似的经济功能，生态功能的保护和修复未能得到应有的重视。虽然一些区域在经济社会发展中注意因地制宜，发挥本地优势，但是绝大多数地方都以经济增长为主要发展目标，并且
3、按行政区进行核算和政绩评估，存在着不顾国土资源特点而片面追求经济增长的倾向。以牺牲区域生态功能为巨大代价来增强经济功能，结果不仅引起生态功能退化，而且经济功能也受到制约。许多区域的生态环境遭到不同程度的破坏，经济同构化问题相当严重。在这种形势下，国家实行区域主体功能划分和定位，以此来规范空间开发秩序，优化空间开发结构，具有重要的战略意义。 2 国家“十一五”规划着重从经济开发角度把国土资源分为四类主体功能区域，并提出了不同的发展方向和评价重点，见表 1。这一划分对全国主要区域的经济发展功能和生态保护功能的定位比较明确，为区域经济走向科学发展指明了方向。其中优化开发区和重点开发区的主体功能是经济
4、社会发展，同时也要注重生态环境保护；限制开发区和禁止开发区的主体功能是生态环境保护，但是保护程度有差异。由于全国国土资源条件非常复杂，不同区域的主体功能划分和定位还需要进一步深入研究。实际上，上述四类区域并没有覆盖全部国土，例如，荒漠化和石漠化区域就难以划入表 1 中的任何一种区域。目前我国的荒漠化土地大约有 180 万平方公里，占全部国土的 18.75。党的十七大报告提出要加强荒漠化石漠化治理，全国主体功能区规划不能把荒漠化石漠化土地排除在外。 3表 1 从经济开发角度划分的四类不同的主体功能区区域类别 国土资源特点 发展方向 评价重点优化开发区域国土资源开发密度较高、资源环境承载能力开始减
5、弱。把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价。重点开发区域资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好。 充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区和禁止开发区的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展的人口集聚和重要载体。综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等。 限制开发区域资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，关系到全国或较大区域范围生态安全
6、。坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价 。禁止开发区域各类自然保护区域实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。主要评价生态环境保护。 参见中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要第二十章，人民出版社 2006 年。省级主体功能区的划分可以有所不同。例如，广东省把全省国土分为严格控制区、有限开发区和集约利用区三类区域。其中严格控制区总面积为 32320平方公里
7、，占全省陆地面积的 18.0，包括各种自然保护区和其他生态环境极敏感区域；有限开发区总面积为 85480 平方公里，占全省陆地面积的 47.5，包括重要水土保持区、水源涵养区、城市群绿岛生态缓冲区、山地丘陵地区的生态功能保育区；集约利用区总面积 62000 平方公里，占全省陆地面积的34.5，包括农业开发区和城镇开发区。 4广东省的主体功能区划分对经济发展区域和生态保护区域的定位也比较明确，总体上符合该省国土资源特点和经济社会发展要求。当然，国家“十一五”规划提出的四类区域划分对广东也是适用的。珠江三角洲总体上属于优化开发区，粤东、粤西和粤北地区部分属于重点开发区，部分属于限制开发区和禁止开发
8、区。如果从生态环境保护的角度来划分，全国主体功能区还可以分为全面保护区、重点保护区、一般保护区和治理控制区，见表 2。全面保护区包括表 1 的禁止开发区，主体功能是单一的生态环境保护，不应附加经济发展功能；重点保护区包括表 1 的限制开发区，总体上发挥生态保护功能，同时可以局部兼有经济发展功能；一般保护区包括表 1 的优化开发区和重点开发区，总体上发挥经济发展功能，局部兼有生态保护功能；治理控制区包括荒漠化土地和其他需要治理或控制的国土，主体功能是防止生态退化，局部修复。表 2 从生态环境保护角度划分的四类不同的主体功能区区域类别 国土范围（同表 1 比较） 主体功能全面保护区域 禁止开发区
9、单一生态保护功能重点保护区域 限制开发区 总体生态保护功能兼局部经济发展功能一般保护区域 优化开发区和重点开发区 总体经济发展功能兼局部生态保护功能治理控制区域 荒漠化石漠化区域等 防止生态退化，部分修复表 1 和表 2 的划分就不同区域的主体功能来看，实际上分为两大区域：一是经济发展功能区域，二是生态保护功能区域（下文分别简称为经济区和生态区） 。无论怎样划分和定位，同现有的行政区划分都会有所不同。根据国务院关于编制全国主体功能区规划的意见，主体功能区的划分和定位必须充分考虑国土资源环境的承载力、现有开发密度和发展潜力，既要打破行政区界限，也要依托一定层次的行政区，国家层面的四类主体功能区原
10、则上以县级行政区为基本单元。不同区域主体功能的合理定位，将引起我国区域之间社会分工的深刻变化，增强不同区域主体功能的相互依赖、相互补充和良性互动，推动经济社会和生态环境的可持续发展。二、区域主体功能定位对建立生态补偿机制的要求事实表明，在区域范围内保护环境与发展经济之间存在一定的矛盾。设想所有区域在无损生态功能的条件下不断增强经济功能是不现实的。从国内情况看，有些区域的经济比较发达，但是生态环境遭到相当严重的破坏，丧失了一些基本生态功能，如缺乏清洁而充足的水源，在当地难以完全修复，只能依靠其他区域来提供；有些区域的生态环境质量比较好，但是经济欠发达，人民生活水平比较低，强烈希望加快经济发展来增
11、加收入，提高生活水平。这种愿望是合理的，不能要求后一类区域的人民为了保护生态环境而长期忍受贫困，或者同前一类区域相比长期处于低生活水平状态。但是如果按照过去的模式来发展，不惜在后一类区域牺牲生态功能来增强经济功能，最终可能导致严重后果，引起整个生态系统的崩溃，经济也难以持续发展。 解决问题的根本办法就是转变发展方式，在区域之间实行生态建设和经济建设的合理分工。从过去按照行政区组织经济建设转向按照主体功能定位来组织经济建设并加强生态环境保护，要求在不同区域之间实行一种新型社会分工，形成合理的生态功能和经济功能结构：经济区主要发挥经济功能，同时兼有一定的生态功能；生态区主要发挥生态功能，同时兼有一
12、定的经济功能。两类区域之间具有功能互补关系，见图 1。生态区向经济区提供各种生态服务，包括调节气候，提供清洁的水源、旅游度假场所等；经济区则向生态区提供各种经济服务，包括就业机会、经济收入和技术支持等。生态区 经济区生态服务经济服务图 1 生态区和经济区的功能互补关系生态区和经济区的功能互补存在着非对称性。在市场经济条件下，经济区向生态区提供经济服务一般要经过市场交换，除了部分无偿援助之外，大部分是有偿服务；与此不同，生态区向经济区提供的一些生态服务是通过生态系统的物质和能量运动自发实现的，并不能自动给生态区带来经济收入。例如，发源于生态区的江河流向经济区，上游生态区保护好水源和植被，下游经济
13、区自动受益，通常不需付费；但是经济区生产的各种消费品通过市场销往生态区，需要收费。如果两类区域之间长期存在非对称功能互补，就可能拉大区域经济发展差距。在区域主体功能没有明确定位时，生态区从自身利益考虑，倾向于加快发展经济以增强本地经济功能，不惜牺牲生态环境或破坏生态功能；在区域主体功能明确定位之后，生态区有义务保护生态环境，同时也有权要求经济区通过一定的途径给予经济补偿。生态补偿有双重内涵：第一，某些区域的生态环境因为经济建设而遭到破坏，在当地难以完全恢复，采取适当措施在其他地方加强生态环境保护，对前一类地区生态环境起到某种补偿作用，有助于从总体上保持生态平衡。例如，一个地方的工程建设毁坏了森
14、林，在另一个地方营造同样面积的森林予以补偿，以保证森林总量不减少。第二，某些区域为保护生态环境做出了贡献和牺牲，国家通过转移支付等手段对这些地方给予经济补偿。例如，某个水源地为保护水源及其周围的森林而限制工业项目建设，从而减少收入，国家通过财政转移支付从经济上给予适当补偿。这双重内涵反映了两种不同的生态补偿，对具有不同主体功能的生态区和经济区都是适用的。经济区的生态环境遭到破坏，在当地难以完全修复，可以在生态区加强生态建设，进行异地修复补偿，称为生态修复补偿；生态区为保护生态环境做出贡献和牺牲，通过财政转移支付等手段给予经济补偿，称为生态建设补偿。建立这种双重生态补偿机制，是按照主体功能区来进
15、行经济建设的必然要求。三、构建双重生态补偿机制的思路和措施国家在条件成熟时可以专门制定生态补偿法，对有关原则和事项做出明确的法律规定。下面分两个方面提出在区域主体功能定位基础上构建双重生态补偿机制的思路和措施。(一)生态修复补偿机制1、实行谁破坏谁补偿的原则。这项原则要求补偿和破坏主体相一致，一个主体在经济建设过程中破坏了生态环境，有义务进行修复补偿。但是不要求必须在原地修复补偿，如果在经济区的破坏是不可避免的，允许到生态区进行修复补偿。这并不意味着在经济区可以随意破坏，不进行任何修复。必须努力把破坏降到最低限度，只是在经济区无法完全修复的部分，才到生态区进行修复补偿。投资者和建设者在项目上马
16、之前就必须做好补偿安排和预算，投资总额必须包含适当比例的补偿费用。2、自行补偿和委托补偿。实行谁破坏谁补偿原则，主要是指破坏者必须履行补偿义务，支付补偿投资或成本。既可以由经济区的破坏者直接到生态区进行修复补偿，也可以委托专门机构或生态区进行修复补偿，并由前者承担全部费用。例如，修建高速公路给生态环境造成一定破坏，可以由高速公路的建设者进行异地修复补偿，也可以由投资者和建设者向有关单位交纳一定的补偿金，由后者专门进行异地修补补偿。可以成立专门从事生态修复补偿的实体，按照不同的破坏类型、范围和程度进行异地修复补偿。3、等量补偿和加倍补偿。为了从总体上保持生态平衡，应当区分不同的情况，实行等量补偿
17、和加倍补偿。等量补偿就是破坏量和补偿量相等。例如，在一个地方破坏 1 公顷森林或草地，在另一个地方营造 1 公顷森林或草地。有些破坏可能没有明确的计量单位，可以通过综合测算相关生态功能来进行等量补偿。加倍补偿就是补偿量大于破坏量。例如，在一个地方砍伐 5 棵树，在另一个地方种植 10 棵树并保证成活。对表 2 中一般保护区的破坏可以实行等量补偿，但是对全面保护区和重点保护区或重点保护对象的破坏，应当实行加倍补偿。4、治理补偿。对生态环境的某些破坏不易实行异地补偿，如排放各种污染物，除了就地治理之外，还可以进行异地治理。破坏者向专门机构交纳一定费用，在治理控制区或其他区域进行异地治理，对整个生态
18、环境可以起到某种修复作用。可以在表 2 所列的治理控制区划出部分区域，专门用于异地治理和修复补偿。（二）生态建设补偿机制1、实行共享共建原则。所谓共享，是对生态区的生态环境保护和建设成果而言，不仅生态区受益，而且经济区也分享生态保护和建设成果。所谓共建，就是由生态区和经济区按照合理的分工共同进行生态建设。其中生态区具体实施保护和建设；经济区承担部分保护建设费用，也可以派出部分人员直接参与建设和提供技术指导。共享共建是构建生态建设补偿机制的利益基础。2、以上级财政转移支付为主要补偿途径。如上所述，区域主体功能定位要依托行政区，生态区和经济区通常由不同的行政区管理，一般不能由生态区直接向经济区索取
19、生态建设补偿费用，而只能通过国家或上级政府在经济区征税，然后以财政转移支付形式向生态区提供生态补偿费用。从全国来看，经济区是财政收入的主要来源，需要通过法律规定，按照财政收入的一定比例提取生态补偿费，建立生态补偿基金。建立科学的生态保护和建设业绩评价体系，由国家或上级政府组织对生态区环境保护实效进行全面评估，实行转移支付。3、合理确定生态补偿水平。需要全面考虑生态区和经济区的多种因素：（1）生态区保护和建设生态环境的成效；（2）生态区保护和建设生态环境的直接成本，包括人财物的投入和消耗；（3）生态区保护和建设生态环境的机会成本，主要是生态区为保护生态环境所放弃的本来能够得到的经济收入；（4）经
20、济区的经济发展水平和支付能力。其中（2） （3）两项由生态区和经济区按一定比例合理分摊。4、飞地补偿。所谓飞地补偿，是指两种主体功能区各划出部分区域，分别由对方来建设和发展。这是目前条件下的一种生态补偿途径。见图 2，A 、B 分别为生态区和经济区，经济区分享了生态区的生态服务，通过转移支付对生态区给予生态补偿。除此之外，在经济区划出一块地方 b，由生态A（生态区） B(经济区)生态服务转移支付图 2 生态建设补偿途径ba区来进行招商引资，发展经济，取得的收入用于满足生态区的需要；在生态区划出一块地方 a，由经济区来投资进行生态建设。a 、b 两个小区域对经济区和生态区来说称为飞地。在某些生态
21、区和经济区之间可以建立更加紧密的合作关系，生态区组织劳动力到经济区就业，经济区为生态区提供某些用于生态环境保护的技术服务。应当指出，上述双重生态补偿的作用是有限的。经济区不能放弃对生态环境的保护，应当尽可能把破坏降低到最低限度；生态区除了禁止开发区之外，限制开发区也可以发展循环经济和清洁生产项目，在不损害生态功能的前提下增强经济功能。参考文献1 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 ，人民出版社2006 年。2国务院关于编制全国主体功能区规划的意见 ，中国中央人民政府门户网站。3 胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗 ，人民出版社 2007 年。4广东省环境保护规划编委会：广东省环境保护规划 ，中国环境科学出版社 2006年。（英文翻译：张东霞）
