1、国企高管薪酬的法律规制及其合理化途径翻白翻翻窟黯 2014 年第 7 期国企高管蔬酬的法律规制及其合理化途径李栩楠频繁曝光的国有企业高管;天价年薪;事件折射出国有企业薪酬制度存在的问题，薪酬制度的失效无论在一般企业还是固有企业都普遍存在，而固有企业的特殊属性和功能意味着薪酬问题相较于一般企业更为复杂。国有企业委托代理链条的构成决定了其无法依靠公司治理机制有效调节高管薪酬;国有企业的市场化程度不足决定了其难以确定合理的薪酬标准。解决国有企业不合理薪酬问题，需要以立法的形式对固有企业进行规范，并实行差异化管理方式，除此之外，还应当提高国有企业现有红利上缴比例，完善固有企业信息披露制度。关键词 国有
2、企业;薪酬制度 ;分类改革;信息披露中图分类号 1D922. 29; F276. 1 文献标识码 lA文章编号 1004-518X(2014)07 -0147 -08 基金项目国家社科基金项目;国有企业区分理论与立法研究;(13BFX097) 李栩楠，湖南大学法学院博士生，江西财经大学法学院讲师。(湖南长沙 410082) 近年来频繁曝光的国有企业高管;天价年薪 ;事件把一、国企高管薪酬规制的必要性国企高管们推向了风口浪尖，2009 年 9 月人力资源社会保(一)一般企业薪酬制度的失效与规制障部等六部门联合出台了 关于进一步规范中央企业负薪酬制度的目的，是为了通过奖惩对企业经营者提责人薪酬管理
3、的指导意见，此后各行业主管部门也陆续供适度激励，以实现企业代理成本最小化，企业利润最出台了一系列的限薪政策。但这些政策并未达到民众的大化之目的。作为公司治理重要内容的薪酬制度，其实心理期望，民众普遍希望政府采取更强有力的措施来限质是企业所有者与经营者博弈的合约行为。所以，过高制国企高管薪酬，然而对于如何确定合理薪酬标准及如或者过低的高管薪酬所引起的问题，在理论上都属于公何规制井未达成统一意见。理论上，市场机制的自身力量司内部问题，都应在公司治理的框架下，通过规范公司可以调校企业高管薪酬水平的失衡，问题在于:虽然政企内部权力结构并根据市场规则加以解决。分离，但国有企业的独立法人人格尚未在实践层面
4、实现，自 20 世纪 80 年代开始，国外公司管理者薪酬进入了因而政府规制国企高管薪酬与一般企业高管薪酬的理由一个飞速增长时期，普遍存在公司治理结构低效的现应有所不同，国企高管的不合理薪酬问题是否有更深层象，使得高管具备自定薪酬的可能性。过快的高管薪酬的特殊原因，在一些根本性问题得不到完美解决的情况增长速度引起了公众的关注，普通公众对高管薪酬过快下如何设计现实可行的经验性解决方案。增长导致收入差距扩大表现出强烈的不满与愤怒，大多 147 江西社会科学 2014. 7 数公司股东质疑高管的贡献是否配得上他们获得的高高管收入增长过快，导致社会收入差距进一步扩大已成额薪酬。这种畸高、不合理的高管薪酬
5、严重侵害股东利为不争的事实。益，拉大了与员工薪酬的差距，极大地损害公司员工的上海荣正公司对国有非国有上市公司高管的薪酬积极性，并从整体上影响公司及国家的竞争力。1接踵而统计报告显示:从 20年开始，国有上市公司管理人员至的批评声也给政府规制企业薪酬提供了充分的理由，的薪酬就进入了高速上涨阶段，期间年薪环比涨幅最低各国政府也相继出台法律政策，对高管薪酬进行干预。时近 15%，2001 年和 2007 甚至超过了50%。根据统计显但本质上，高管薪酬数额的高低以及增长的速度，示，2006年调查的 902 家公司中国有控股的上市公司高是由市场定价机制确定的，无论立法还是司法都不宜出管人员平均薪酬为 3
6、4.88 万元，民企高管人员平均薪酬面作事前的限制或者事后的审查干预。法律规制高管薪为 31.68 万元，国有企业高管薪酬开始超越民企。根据酬的出发点与目的都不是由政府出面替代市场机制为 2012 年的最新数据，A 股上市公司中，国有企业高管平均公司制订出一个薪酬政策及其实施方案，而是充分发挥薪酬为 69.94 万元，非国有企业高管平均薪酬为 60.43 万法律、政策的导引作用，努力提升公司经营业绩与高管元，差距加大。4从国企高管与社会平均水平比较来看，薪酬之间的相关性。2所以，各国在规制企业高管薪酬时据联合国的调查数据显示，我国高管平均薪酬是人均都保持极为谨慎的态度，很少采用直接的实体性规制
7、方 GDP 的 20 倍以上，西方主要发达国家企业高管平均薪酬法，为企业制定薪酬方案或限定薪酬数额，更多是采用则均未超过人均 GDP 的 4 倍，未超过法定最低工资的 8 间接的程序性规制方法，充分保证公司内部董事会、监倍，未超过全国从业人员平均工资的 5 倍。5事会、股东、经理之间的制衡关系，使高管薪酬确定程序社会公众对国有企业垢病的主要原因在于收入差更公平合理，这些措施包括:要求公司设立独立董事和距过大，对于一般企业而言，企业高管薪酬即使远超出专业的薪酬委员会，减少高管自定薪酬的可能性;构建合理范围，也并不直接侵害国家和社会公众利益，政府公开详细的薪酬信息披露制度，加大高管的舆论压力，在规
8、制一般企业薪酬时，态度也更为谨慎、宽容，而国有降低股东的监督戚本;建立股东代位诉讼制度，强化股企业的公共属性决定了国有企业薪酬治理远超出私法东权利，开辟便捷的司法救济途径等。自治的范畴，属于社会公共问题。社会公众对于国有企(二)国有企业的公共属性要求加强薪酬规制业薪酬差距的质疑和不满不仅会直接损害企业高管的国有企业与一般企业在公司结构上并元本质差别，声誉和企业的形象，而且会牵涉作为国有企业;所有者;所以，国有企业也同样存在不合理薪酬问题，法律对一与;监管者;的政府。国有企业的公共性意味着国有企业般企业的薪酬规制方式同样适用国有企业。但我国的现必须承担一定的社会经济责任和体现国家意志，这有赖实国
9、情、国有企业有别于一般企业的特殊性又决定了国于政府对国有企业保持强有力的控制能力，企业行为也企薪酬问题比之一般企业更为复杂。必然带有政府色彩，国有企业在被当作政府实现社会经国有企业区别于一般企业的最主要特质是国有企济管理职能的工具使用时，是政府公权力的延伸，政府业的公共性，国有企业的公共性是指国有企业所有权全必须回应公众对收入分配的公平偏好，对国有企业薪酬部或部分归国家(全民)所有。公共属性的基本特征就是加以规制 O 削弱特权和保持稳定，因此国有企业内部各个层级之间过于悬殊的薪酬制度安排会扩大国有企业高管与社会二、圄企高管不合理薪酬原因分析平均水平的差距，造成社会公众对特权阶层的心理反(一)产
10、权制度下委托代理人对国企高管薪酬监管弹，从而招致社会公众和普通员工的谴责。J公众对收入缺乏利益联结分配有着本能的公平偏好，这种公平偏好越强烈，对国所有权与经营权分离形成的委托代理关系是现代有企业积蓄的不满情绪越大，近年来，国有企业，尤其是企业制度的重要特征，企业的委托代理关系的实质是企 748 国企高管薪酬的法律规制及其合理化途径业所有者放弃对企业的直接经营权，由代理人进行经任何一方的一厢情愿)，能同时满足双方的利益最大化营，并设计一种机制或合同，给代理人提供某种剌激和目标要求，因而是最有效率的薪酬机制。显然，此时的薪动力，使其按照有利于委托人的利益、目标去努力工作，酬是合理的薪酬，是能完全反
11、映高管的贡献、同企业绩并在这一过程中向代理人支付相应的报酬。效挂钩的薪酬。61 简单地说，健全的市场机制能够实现高对于一般企业而言，企业经营者的薪酬与企业所有管;按业绩说话，按能力领薪;。市场机制对薪酬的调节者利益密切相关，企业的所有者有充分的一旦动力去监作用同样适用于国有企业和非国有企业，而国有企业薪督被赋予经营权的高管，出现不合理薪酬也较容易得到酬制度的失效主要缘于市场化程度不足，表现在以下两矫正。但国有企业的委托代理关系相较于一般企业显得个方面。更为复杂，我国国有企业委托代理链条至少存在五层委第一，国有企业经营的非完全市场化。与一般企业托代理关系，分别是;全体人民一一国家一一政府一一具相
12、比，国有企业享受着不同程度的专属的国家优惠政体行使出资人权利的职能机构一一企业高管这种复策，如税收优惠、专项补贴等。更为显著的非市场化表现杂的委托代理关系极大地提高了监督成本并且极有可在于多数具备规模的国有企业都带有强烈的垄断色彩，能弱化监管效力。在这样的委托代理链条中，国有企业这些企业要么垄断着某些行业，要么垄断着某些生产要的所有权行使不可能由抽象棋念的;人民;、;国家;来完素，要么垄断着某些经营范围，要么垄断着某些产品价成，只能通过层层委托代理后，由具象化的职能机构来格。占用优质资产或天然具有垄断性的企业自然能够取承担，造成的后果是履行出资人职责的机构不可能是真得较好的效益，因而就能维持较
13、高的分配水平，而那些正的;产权所有者只能是固有企业委托代理链中的下占用一般资产或具有竞争性的企业即使努力经营，分配一级;代理人其不享有企业的剩余索取权，不可能如水平也不可能太高。7可以说，一般企业与享有垄断优势市场经济中其他企业所有者那样基于利益联结去行使的国有企业在竞争中，输在了起跑线上，这也造成很难自己的监督权。作为代理人的主管部门在国有企业治理确定国有企业高管业绩哪些来源于个人努力，哪些来源结构中很可能怠于行使权利，不能与国企高管形成良性于垄断优势。的博弈状态，难以得出一个合理的薪酬。委托代理机制在国有企业中的普遍失效，使国企高即使是构建了形式上的国有企业委托代理关系，具管享有更大的薪酬
14、自由裁量权，而享有政策优势的垄断体行使出资人权利的职能机构的定位也并不纯粹。作为国企自然有更多提高薪酬的空间。有人曾对中国上市公;出资人;、;所有者;的具体职能机构还扮演者;监管者;司中的垄断企业(基本上全是国企)与非垄断企业的高的角色，但站在所有者立场上对企业的控制与站在监管管薪酬进行实证研究，通过比较发现国有垄断行业上市者立场上对企业的监督无论从性质上还是力度上都显公司高管薪酬高于同期非垄断上市公司的平均水平，且然存在差别，正如父亲对于子女的责骂和警察对于罪犯差距正在逐步扩大。2002 年，垄断行业与非垄断行业高的惩治显然存在根本差别。国有企业出资人机构从性质管薪酬的差距倍数为 1.12，
15、2010 年为 4.11 倍，薪酬差距上看，依然属于政府的组成部门或者特设机构;出资最大可达 4.28 倍(见表 1)081 可以说，垄断是导致收入差人;和;监管者;只是其机构职能的一部分，还需要配合距扩大的最大因素。至于垄断对收人差距影响力大小，政府完成某些社会公共职能，这使得主管部门为了达成有研究表明:当垄断行业的收入落入较为合理的区间特定的非经济目的，具备了放任、默许甚至袒护国有企时，我国的行业收入差距将会下降 20%左右，即垄断行业的理由。业的过高收入水平导致我国行业收人差距上升了25%(二)国有企业市场化程度不足左右;垄断行业要比非垄断行业的平均劳动报酬多出相在市场机制能正常发挥作用
16、的情况下，市场均衡形当于全社会各行业平均收入水平 70%的额度，其中不合成的薪酬水平是供需双方能同时接受的意愿价格(不是理的部分相当于行业平均收人水平的 11491 正是因为 0749 江西社会科学 2014. 7 从后备干部中选拔任命产生，与市场化选拔标准不同的表 12 脱-2010 年垄断与非垄断行业商管平均薪酬国企高管选拔标准导致国有企业高管在实际履行职责单位:元的过程中缺乏职位的竞争威胁，并且缺少明确市场定垄断行业非垄断行业年份垄断/非垄断平均薪酬平均薪酬价。这些官员或许具备较高的政治觉悟和行政事务能 2002 140067.3 130417 .3 1.12 2003 1 缸 l631
17、.7124573.6 1.45 力，但并不一定具备良好的企业管理能力，对企业所做京剧 233961.0 。9262.51.68 贡献与获得的薪酬并不匹配。2l5 去8772.0114859.8 2.34 2l6 362588.3 141085.0 2.57 非市场化的高管选任机制造成高管身份的模糊，企 27 895118.7 282371.8 3.17 业高管在任期内可以获得合法的高额薪酬，任期届满或 2008 746999.7 174532.6 4.28 2009 786512.3 196137 .7 4.01 中途也可谋求在行政序列继续晋升，反之，政府官员虽 2010 871 臼记 8.0
18、213301.2 4.11 没有像企业高管一般的高额薪酬，但手握与企业利益息数据来源于土市公司年报汇总统计息相关的政治权利，官员也可以在任期内或退休时就任垄断导致了国有企业与非国有企业薪酬差距的扩大，企业高管职务;高管;与;高官;成为一个封闭的循环系因而中国社会科学院2013 年反腐倡廉蓝皮书也建议，统，彼此身份互换无阻带来的后果必然是政治权利和经调控垄断行业国有企业高管的过高薪酬。济利益的交换，并且公开化、制度化、合法化。实际上，社第二，国有企业高管选任的非市场化。高管市场化会上存在的对国有企业领导人高收人的意见，更准确地的实质是企业经营者竞争选聘机制。经营者市场的竞争说是对这种国有企业领导
19、人;党政官员;和;企业家;双选聘机制的基本功能在于克服由于信息不对称产生的重角色制度设计的不满意。川;逆向选择;问题。它一方面为企业所有者提供了一个广泛筛选、鉴别经营者候选人能力和品质的制度;另一方三、国企高管薪酬合理化途径面又保证了所有者始终拥有在发现选错候选人后及时(一)核心途径是对国有企业进行分类规制改正并重新选择的机会。经营者市场竞争机制不仅有助国有企业的薪酬问题根源在于国有企业的市场化于克服;逆向选择;问题，竞争的压力还有助于降低经营定位与国有企业非市场功能的内在冲突，所以，要从根者的;道德风险;。因为充分的经营者之间的竞争，很大本上解决国有企业薪酬问题，必须以国有企业功能、目程度上
20、动态地显示了经营者的能力和努力程度，使经营的为导向进行改革，对国有企业进行分类改革和管理。者始终保持;生存;危机感，从而自觉地监督自己的机会关于分类改革的理论研究，已积累了较为丰硕的成主义行为。川果。虽然关于固有企业分类问题在理论与实践上尚未从我国国企高管的身份演变历程来看，在传统计划达成一致，但大都支持将国有企业区分为竞争性和非竞经济体制下，国有企业高管具有国家干部身份，具有相争性两类。也有观点主张，非竞争性国有企业还可以进应的行政级别，同政府官员一样，受到行政晋升激励，享一步区分为公益性、垄断性或战略性国有企业。关于分受附着于行政级别的各种制度化福利。改革开放以来，类改革研究的逻辑起点，大
21、都是从国有企业的特殊性质在国有企业市场化改革进程中，国企高管的国家干部身和功能进行论述，由此区别以盈利为主要目的的一般企份日益谈化和隐性化。但与之同时，国有企业职业经理业。国外大多数国家也倾向于根据国有企业的性质与功人制度却发育迟缓，尚不存在竞争充分的国有企业经理能，将国有企业划分为两大基本类型:一类是承担特殊人市场。(11虽然我国部分大型国企曾在 2003 年至 2006 年社会职能的公益性国企或垄断型国企;另一类是竞争尝试通过市场竞争机制对外公开招聘高管人员，但与庞性、市场化的国有企业。对于承担特殊社会职能的国有大的国企高管群体相比，这只占很小比例，且实践效果企业，国家倾向于采取全资或控股
22、的方式进行管理，以不甚理想。目前国企高管产生多以党委组织部门考察，社会目标优先，盈利目标次之;而对于竞争领域的国企，750 国企高管薪酬的法律规制及其合理化途径则倾向于参股管理而非控股管理，考核企业的主要目标公司法人治理结构，真正实现政企分离，取消企业高管是股东利益最大化。13与政府官员的身份流转制度，取消企业编制，国家也应当前，中央、地方政府及相关部门均在努力探索国当帮助企业逐步有序核销计划经济时代遗留的历史呆有企业分类改革。国资委副主任邵宁在;第十届中国企账、坏账，以减少企业完全市场化后承载的历史负担。这业领袖年会;上首度提出;具有公益性质的国有企业;概样的改革才能使健全的市场化薪酬制度在
23、一般类国企念，他认为，固有经济结构调整将使国企向两个方向集中发挥适合的激励作用，通过市场的资惊配置作用，使中，这两个方向分别为公益性质的国有企业和竞争领域企业高管得出与劳动贡献相匹配的薪酬水平。的国有大企业。公益型国有企业;在中央层面包括如石对于特殊类国有企业的改革，则需要对其进行专门油石化、电网、通信服务等领域的企业，而在地方包括供立法将特殊类国企进一步分为公益性、垄断性或战略性水、供气、公共交通等方面的企业;竞争型国有企业如国有企业三类，依据各自特点细化规制内容。特殊类国宝钢、中粮、一汽、中国建材等企业。14十八届三中全会企可能承担政治功能或者社会公益职能，但无论哪种职通过的中共中央关于全
24、面深化改革若干重大问题的决能都是有别于一般企业的盈利职能，正因为如此，在国定，明确提出要准确界定不同国有企业功能，进一步深家法律或政策层面，就可以赋予其垄断地位。这些国有化国有企业改革，这是官方第一次以文件的形式明确了企业所经营的领域不可能对民营企业开放，因而它们也国有企业分类改革方向。上海走在了固有企业分类改革就无需与普通企业进行市场化竞争。而且，国家完全可的前沿，2013 年 12 月上海市国资委启动了新一轮国资改以对这些国有企业予以特别政策支持，普通企业无权就革，对外发布了关于进一步深化上海国资国企改革促此要求平等待遇。16由于政策支持和垄断特权的赋予可进企业发展的意见，明确提出对国有企
25、业按照竞争类、能对市场机制产生潜在的威胁，所以该类企业必须受到功能类、公共服务类三个类别进行分类，并实行差异化更为严厉的法律规制。就目前我国国有企业薪酬问题来管理，其中规定竞争类企业，以市场为导向，以企业经看，企业享受垄断特权及政策支持，盈利过于丰厚，有失济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益，努力成为国公平。更为可怕的是，其垄断特权有政府公权力保驾护际国内行业中最具活力和影响力的企业;功能类企业，航，权力机关的很多举措明显有违法律规定。特殊类国以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标，兼顾企履行职能的优劣状况直接关乎全体民众的民生福祉，经济效益;公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳而一旦懵
26、越自身定位功能极易破坏市场机制并导致权定，实现社会效益为主要目标，引人社会评价。;15力寻租。因此应当以法律形式明确特殊类国有企业的边我国应当根据国有企业的功能作用，将国有企业划界，规定该类企业的性质、目的、设立程序、规模大小、经分为一般类国企和特殊类国企两大类别，并采取差异化营管理方式、组织架构等问题，这些企业的数量规模也的管理模式。对一般类国企而言，应当坚持以市场化为必须受到严格的控制。非以盈利为主要目的也决定了企导向的公司化改革路线，让一般类国有企业完全适用商业员工并不能适用一般的市场薪酬制度，对于该类企业事法律规则和市场经济制度。一般类国企的定位应当与商管层面人员应当恢复和确立员工的准
27、公务员制度，政其他市场经营主体一样，把盈利作为首要甚至是唯一目府主管部门应当保持至少对于高管级别人员的行政控的。同时，它也应当和其他市场经营主体一样，在统开制权，对于企业员工的考核应当建立与企业性质相匹配放的市场中展开自由平等的竞争，国家应当开放一般类的非经营业绩考核体系，由政府根据该类考核标准制定国有企业的经营领域，取消该类国企的一系列税收、土明确的薪酬。该立法应由全国人民代表大会审议通过，地、专项补贴等优惠政策，把该类国企完全推向市场，并其立法草案应当经过充分且严密的昕证程序，这也符合承担该类企业可能存在的被兼并、破产风险。为了与市我国立法法第 8 条所确立的法律保留原则。场经济制度相匹配
28、，一般类国企自身还应当进一步完善只有对国有企业进行分类规制，唯有基于战略性要151 江西社会科学 2014. 7 求、政治性要求或社会公益要求才能赋予国有企业垄断此办法第 9 条规定:对于国有独资企业上交净利润的比地位，这样才能从根源上平抑垄断国有企业所获得的垄例，要区别于不同的行业，分三类执行:( )第一类为断利润在国有企业利润总额中的占比，减少;天价年薪;10%;行业有电力，电信，煤炭，烟草等大多数为垄断性现象的出现。国有行业企业。(2)第二类为 5%;行业有钢铁，电子，贸(二)辅助途径是提高国有企业上缴利润比例，压缩易，钢铁，建筑材料等大多数为竞争性行业企业。(3)第分配空间三类实行暂缓三年上交或者免交，主要为军工企业，科国有企业的分类改革涉及面较广，改革戚本过较研院所等企业。这种利润上缴比例显然是利益主体讨价大，改革阻碍较强，并非朝夕之事，因而在当下，要解决还价的结果，而不是按照国有企业的资本结构及利润分国有企业高管薪酬这一迫切问题，可以通过提高国有企配方案制度化的结果，显得随意性较大。而按国际惯例，业利润上缴比例从
