1、IPTV 最大瓶颈是行业管理政策近 3 年来，中国 IPTV 只能说是缓步推进，发展速度远远低于人们的预期。所谓的“IPTV 热” ，似乎也只是在 2005 年的昙花一现。不管是学界还是业界，谁都不否认 IPTV 的光明前途，不管是电信业还是广电业和相关设备厂商，谁都明白 IPTV“井喷”后巨大的商业价值，但尴尬的现实是，在国际上正如火如荼发展着的 IPTV，在中国却似乎步入了一个找不到出路的迷茫阶段。如果说电视新媒体是一座诱人的金矿的话，中国电视业似乎还没有找到这座金矿的入口。我国电视新媒体发展滞缓的原因有不少，但最核心、最根本的原因，还在于现有行业管理制度造成的政策瓶颈。广电、电信行业利益
2、博弈下的政策壁垒阻碍了我国 IPTV 的顺利发展与基本上可以在广电系统内部靠自身推动完成的有线数字电视整体转换等工作不同，不管是从产业链中相关运营商的参与，还是从传输途径和受众接收终端看，IPTV 都难以说是广电系统仅靠自身推动能够完成的事。如从传输途径和受众接收终端看，IPTV 的传输网络除数字电视网外，还可以是宽带通信网、互联网，其接收终端除传统电视（需加配机顶盒）外，还可以是个人电脑或手机等其他移动接收设备。这其中，数字电视网是广电行业可以掌控的，但宽带通信网、互联网和个人电脑或手机等其他移动接受设备则都是电信、互联网行业的业务范围，归属信息产业部管辖。因此，横跨广电、电信、互联网三大业
3、务领域的 IPTV 自诞生之日起，就烙上了广电和电信两大阵营博弈的胎记。两大阵营的博弈，从上世纪 90 年代就已经开始。当时，为解决当时先进的有线电视网络仅能传播几十套电视节目的带宽浪费问题，各地有线电视网络公司纷纷在传统的有线电视业务之外，从事宽带接入等电信业务。但由于宽带是电信的传统业务，广电行业此举迅速引发了电信的不满，当时的中国电信为此上诉国家有关主管部门。当时的国家计委报请国务院，为缓解矛盾，国务院 1999 年特意下发 82 号文件，禁止两大行业相互渗透，在不允许广电网络涉足电信业务的同时，也明确电信部门不得经营广播电视业务。这一政策目前仍然有效。此后，电信宽带业务蒸蒸日上，广电行
4、业拥有技术实力却不能分享这巨大利润。不可否认，把 IPTV 引入中国首先要归功于中国电信业的两大固网运营商。但稍作分析就能发现，这也是它们面临激烈竞争下的理性选择。随着移动通信对固话业务的蚕食和语音业务 IP 化趋势的影响，固网运营商的业务收入（尤其是语音业务收入）和用户线路数都在下降。固网运营商期望引入新的业务来提高服务和业务收入，而 IPTV 就是固网运营商的一个较佳选择。因为引入视频业务，既开发了计算机终端的增值业务市场，又可向电视机用户拓展 IP 网络，新增了运营商收入来源。更重要的是，IPTV 契合了固网运营商从传统网络提供商向综合信息服务提供商战略转型的需要。固网运营商业务转型的目
5、标是从提供传统的话音业务，转为以用户需求为中心，快速提供种类丰富、形式多样的数字多媒体业务。为实现这一目标，固网运营商必须寻求创新的业务和创新的商业模式。IPTV 恰好提供了潜在的新业务、新收入、新商业模式，必将是运营商扩展新业务、实施战略转型的重要发力点和驱动力。IPTV 尽管由电信引入中国，但它在诞生之后便面临着广电和电信两大阵营利益博弈下的政策壁垒。连最基本的 IPTV 的定义及定位，都引发了两大阵营一场论争。在电信业看来，IPTV 就是 Internet Protocol TV，是 “TV over IP”。电信业更倾向于将 IPTV 直接翻译为“网络电视 ”，对其定位是通过宽带网络提
6、供的视频内容服务，属于电信增值业务（信息服务）的范畴。在广电业看来，IPTV 是 Interactive Personal TV，是 “IP over TV”。广电业更倾向于将 IPTV 翻译为“互动电视” 或“交互电视” ，对其定位是电视业务在多种网络传输渠道上的应用，只是传统电视的补充和延伸，应该纳入内容监管的体系中。在广电和电信的这一轮博弈中，广电取得了暂时的胜利。国家最后明确了 IPTV 业务的开展需要广电总局颁发牌照。广电总局在诸多文件和多次重要会议中都强调：IPTV 的主导权归属于广电部门，IPTV 的经营权属于国内各级电视台，任何其他机构都不得涉足IPTV 电视节目的制作和传播。
7、这样的政策大背景下，电信运营商很难拿到内容运营的牌照，只能和拥有牌照的广电机构合作。传统电视媒体与拥有传输通道的网通、电信以及众多设备供应商之间的竞争，就主要集中在节目资源、传输方式和资金实力等方面的实力对比。但广电在颁发 IPTV 牌照中的胜利，并不代表它就是 IPTV 博弈中占据领导地位的赢家。因为，开办 IPTV 业务，一向需要 网上传播视听节目许可证 、 网络文化经营许可证 、 ICP 证和移动增值业务许可证四证齐全，其中，前两个许可证分别由广电总局和文化部负责颁发，其余两个由信息产业部颁发。同时，IPTV 产业链中必然涉及的传输网络、设备生产等环节都少不了信息产业部的话语权。这在近期
8、成为业界焦点话题的有关手机电视移动多媒体国家标准（以下简称“手机电视国标” ）的争执中，体现最为明显。2007 年 11 月 9 日，在国家标准化管理委员会于北京中苑宾馆召开的手机电视国标测试工作组和监理组第四次工作会议时，广电总局广播科学研究院与北京泰美世纪科技公司主动退出申报（参加申报的其他四个方案都是由信息产业部提交） ，一时让相关行业主管部门的矛盾公开于舆论的风口浪尖。广电方在接受记者采访时质疑国标委及其内部专家的公正性，指责此次评选实际上已经被主管部委所主导，国标委在设计检测标准时，就偏向于检测占优势的技术。 （手机电视标准选秀乱象 广电拒检背后 ， 财经2007年 11 月 13
9、日）事实上，在此前 HDTV、有线电视数字化、数字电视地面标准等多个项目的实施过程中，不同部门意见抵牾、久议不决的现象屡见不鲜。尤其是数字电视地面标准，由于争执不下，决策部门只好在代表不同部门利益的方案之间调和，推出所谓“融合标准” ，但仍存在融合难度过大和成本较高等问题。在这样的情况下，我国 IPTV 正因为两大阵营之间的争执和利益博弈，出现产业链上相关企业难以全力投入的不利局面。尽管不少设备供应商都对 IPTV 发展寄予厚望，华为、中兴、UT 斯达康、上海贝尔阿尔卡特等知名厂商都将 IPTV 产品作为其战略重点，但由于 IPTV 发展所必须的相关标准（包含业务需求、总体框架、机顶盒、业务平
10、台接口、运营平台接口、接入设备支持、视频编解码等七个方面的内容）还没有统一，各个运营商和制造商都是按照不同的标准实现，不能互联互通，不但成本下不来，而且谁也不敢投入太多资源去做一个还没有标准化的业务。这在事实上已阻碍了我国 IPTV 的顺利发展。我们相信，广电和电信两大阵营如果不能协调好在 IPTV 发展中的利益冲突，不能处理好阵营内外的利益分配，对 IPTV 发展的政策桎梏就很难彻底消除。但问题是，在现行的政策体系下，至少需要相当长的磨合期和“议价”期。进一步思考，广电和电信在IPTV 发展中的利益冲突，实际上自然又回到了那个讨论多年却难有实质进展的“三网融合”问题。2006 年颁布的国民经
11、济和社会发展第十一个五年规划纲要明确指出，加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进三网融合，健全信息安全保障体系。国家的政策很明确，三网融合是未来发展的方向，但是落实到具体业务上，如何融合就不是那么容易的事情。因为广电和电信过去都是独立经营，一旦三网融合，各自垄断的局面便被打破，垄断行业的利益问题就被牵扯出来。我们认为，如果不能在更高的决策层面来协调运作，三网融合是很难有实质进展的。诸侯割据的行业管理制度导致各地广电机构发展 IPTV 的动力缺乏从理论上讲，IPTV 与数字电视并不矛盾， IPTV 也是数字电视的一种形式。而且对广电行业来说，数字电视整体平移和双向改造后
12、也可以在数字电视网上推行 IPTV。单纯就技术而言，经过双向改造的数字电视网络平台上，已经完全可把 IPTV 的核心功能点播、定制，乃至增值业务都同数字电视业务整合在一起，这还比基于电信网的 IPTV 在接收质量上高许多；同时，在内容提供方面，广电机构与其他运营商相比也占据着绝对优势。但问题是，众所周知，现在整个广电行业主要精力都放在了数字电视整体平移和后续商业模式的建立上。在广电行业推进数字电视整体平移已花费了不少财力和物力的情况下，数字电视网络的双向改造并不是一件很容易完成的工程。一般来说，改造一户成本就要花 400 元左右，没有雄厚的资本实力是很难想象的。而且，就算双向改造成功，IPTV
13、 的盈利模式是否成熟，也是让网络公司难以确保的事情。更为关键的是，现有诸侯割据的广电行业管理制度，使得网络公司凭借自然垄断的地位，靠用户收视费、卫视落地费过着不错的日子，缺乏双向改造和发展 IPTV 的驱动力。或许，如果允许做语音业务会是一个动力，但目前这个禁令并没有被取消的迹象。所以，尽管广电行业独享着 IPTV 的准入资格，但在各地广电机构的工作中，除了上海、哈尔滨、杭州、深圳等少数地方外，IPTV 基本上都要让位于数字电视，在不知不觉中被数字电视边缘化。除了各地广电机构工作重心在数字电视整体平移的客观原因外，IPTV 被边缘化也是由于各地广电机构担忧 IPTV 会影响有线数字电视的发展。
14、应该说，这种担忧是有事实根据的。IPTV 对于传统有线电视业务的确是一场革命。当前，IPTV 和数字电视尚未实现差异化竞争，IPTV 的频道数量和当地有线数字电视差不多或者更多；IPTV 还有点播等互动优势，并可以和宽带捆绑销售并提供语音服务。在这种情况下，只要 IPTV 相比有线数字电视的价格不要太高，IPTV 对客户的吸引力就比有线数字电视大。也正是因为这些原因，才出现了轰动一时的泉州、浙江等地叫停 IPTV 业务的事件。值得借鉴的国际 IPTV 管制经验在国际 IPTV 的管制政策方面，一些经验值得我们吸取。1、欧盟国家的 IPTV 管制政策欧盟 1997 年发表融合绿皮书迈向信息社会之
15、路 ，明确指出不同的网络平台都能一同传送电话信息、电视信息、电脑信息和数据；2003 年又开始实施电子通信网络与服务的统一监管框架 。两大政策推动了欧盟各国电信和广电业务的融合发展，欧盟大多数国家均开放了有线电视和电信市场，允许彼此进入。欧洲各国对 IPTV 的管制方式并不统一，但基本没有针对 IPTV 的特殊管制，一般根据现有法规判断 IPTV 应属于哪类业务，参照现有法律框架进行管理。法国、德国、澳大利亚、荷兰、加拿大等国家政府都允许电信运营商建造和经营有线电视网络，监管政策相对宽松，法国成为全球最大的 IPTV 用户国家，有超过 5 家电信运营商提供 IPTV 业务，其中法国电信的用户数
16、已超过 60 万。2、亚太地区国家的 IPTV 管制政策中国香港现行广电和电信管理体制相互融合，并没有专门的 IPTV 管理政策，只是把IPTV 业务作为收费电视业务进行监管，传输牌照的发放程序简便，宽松的管制环境对IPTV 的发展起到了非常大的促进作用，也直接促成电讯盈科成为全球大型的 IPTV 运营商，IPTV 发展快且用户数多。日本实现了广播和电信的管制机构融合。日本由总务省负责广播和电信相关管理和管制工作。为了应对电信与广播传输网络的融合，日本在 2001 年开始实施利用电信设施提供广电业务的法律，放松了对利用电信设施提供广播业务的管制。该法的实施，使通过电信宽带网络承载电视节目成为可
17、能，大大促进了三网融合在日本的发展。对电信运营商来说，消除了进入广播电视业务的障碍，对内容提供商来说，也可以通过租用电信设施来进入广播电视运营市场。韩国与中国内地情况类似，对 IPTV 的管制机构分立，是另一个受管制政策影响而不能发展 IPTV 的实例。由韩国广播委员会管理广播产业的相关事务，信息通信部对电信产业实施管制。广播和电信管制机构的分离，使得当跨产业的新业务出现后，由于缺乏相应的政策和制度，其发展受到很大的阻碍。对于 IPTV 应该按照广播业务管制还是按照电信业务管制，韩国广播委员会和信息通信部意见相左。事实证明，允许电信进入电视领域不会影响电视行业的发展，而且能够加速三网融合的趋势
18、，促进行业的共同繁荣。这里的融合有几层含义；一是管制机构的融合，电信和广播处在一个管制机构内；二是管制方式的融合，即对承载施以同样的管制，内容和承载的管制相分离。总之，根据海外的成功经验，中国内地 IPTV 业务的快速发展需要以管制政策的放开为前提。如果广电或电信均只从自身利益的角度考虑，拒绝三网融合的趋势，单方面限制对方进入自己领域，我国 IPTV 就不可能取得大的进展。当然，这势必涉及对国务院1999 年下发的 82 号文件的修订问题。我们认为，如果政府监管机构融合难以解决，也可以先允许三网业务融合，允许广电、电信对称性互相进入，并设立专门的内容监管机构，对内容提供商统一实施监管，把好内容产品的制作、审批关，保证各种网络上传播的视频内容的合法性、健康性和有益性。
