1、省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法往返于行政诉讼与民事诉讼之间下其次，这也诉讼制度繁荣的结果，即民事诉讼与行政诉讼的分工的结果。众所周知，我国当代的司法审判体制走过了从刑民不分，到刑、民、经分立，再到行政、民事分立这样一个审判部门不断细分的演化过程。显然，这种部门细分的趋势走的是法国等大陆法系国家那种严格区分公法与私法的、多种法院和诉讼程序并存的道路模式, 而与英美法系国家的那种没有公私法之分、只有单一法院和单一诉讼程序(即没有民事诉讼
2、和行政诉讼之分)截然不同。我国虽然没有采取普通法院与行政法院分离的制度设计，但却存在民事诉讼与行政诉讼的分工，即两种诉讼分别由不同的审判庭依照不同的诉讼程序予以解决。这种审判部门不断细化的趋势虽然有利于案件审理的专业化，但同时却难免会产生各个部门之间的界限森严和彼此排斥的现象，从而使处理关联多个审判部门的案件时常常处于无所适从的尴尬境地。正因如此，在处理关联行政的民商事纠纷的民事诉讼中，就经常会遇到对行政行为的管辖权冲突问题。更有甚者，我国现行民事诉讼法对如何解决民事诉讼中的具体行政行为争议问题却未有涉及，迄今为止，只有最高人民法院在一些司法解释中，对于民事诉讼中如何解决某些民事案件的行政关联
3、问题进行了间接规定。例如，最高人民法院在关于贯彻执行中华人民共和国民法通则若干问题的意见第 49 条中规定：“个人合伙或者个体工商户，虽经工商行政管理部门错误地登记为集体所有制企业，但实质为个人合伙或个体工商户的，应当按个人合伙或者个体工商户对待。”按上述规定，似乎表明在民事诉讼程序中可以越过工商行政管理部门登记这一具体行政行为，直接认定当事人的主体效力，而不是必须经过行政诉讼程序进行审查。 从而给案件的处理平添了难度。再次，产生这类纠纷的根本原因在于现代社会行政权的扩张、司法权对于行政权的退让，以及我国的一些特殊国情所致。传统的民商事行为日益受到行政行为的染指，并且集中地表现为经济法在民商法
4、的基础上产生出来甚至日显重要。这就使得越来越多的民商事行为由传统单一的民商法调整转而由民商法和行政法共同调整了，由此也就自然产生了司法对于行政的退让，以及两种法律手段之间的冲突与协调问题。在我国，计划经济时代的社会治理几乎是政法不分、行政独大的模式，由此形成了强行政、弱司法的传统，这种传统虽然在法制建设日益进步的今天已经有不少的改观，但是其根本却依然如故。当然，时至今日，政法不分、行政独大的时代已经过去，公、私权分治的局面初步形成，并且已经深入人心(这对于我国来说实际上是一种司法对行政的进步)。因此，我们所面临的不仅仅是公法私法化的问题，而且同时还有私法公法化的问题。对于后者具体而言，一方面，
5、我国行政权对于司法权的扩张表现为，除了大量的行政登记、许可行为外，行政权还进一步插手于技术性较强的道路交通、医疗和工伤事故的责任认定，以及公益性较大的劳动争议、土地权属争议、房屋拆迁争议、商标专利权属争议的行政裁决。另一方面，司法权对于行政权的退让则表现为，企业、金融纠纷案件经常由于行政政策和行为的影响而中止审理、延长诉讼时效，甚至还常常以司法解释的方式把具体的行政行为(如行政确认、惩罚行为)作为受理民商事案件、以及认定民事行为效力的前置条件来对待。关联行政的民事纠纷问题就表现得更为突出。蹊径与方法一、蹊径问题出现的原因已经找到，就必须“正名”，也就是说先行找到路径和与路径相关的概念和法学理念
6、。必须了解民事审判权(民事司法权)与行政权各自的属性;民事审判权与行政权对民事行为介入的目的手段方法及民事行为与前两者的关系;公、私法二元化问题;诉讼职能分工原则;处理路径上的应然与实然、公正与效率上的考虑;(一)行政权与司法权各自有着不同的主要特性。行政权的特征主要是执行性、主动性和优益性。所谓执行性，是指行政权从根本上说，是执行国家法律和权力机关意志的权力。因此，国家行政机关在组织管理社会生活的过程中，一般都采取积极主动的行动去履行职责，而不需要行政相对人的意思表示，否则就是失职。所谓优益性，则是指行政主体在行使行政权时，依法享有一定的优先权。司法权与行政权都可以被看作“执行权”，因此容易
7、混为一谈。其实，司法权与行政权有实质性差别，是两种不同性质的权力。早在 100 多年前，托克维尔就将司法权视为“判断权”，1而行政权则是一种管理权。判断属于思维范畴，管理属于行动范畴。管理贵在神速和有效，因而行政权的价值取向具有效率优先性;判断贵在公正和准确，因而司法权的价值取向具有公平优先性。古今中外，司法权虽不一定都是独立的权力，但都被视为判断权。作为司法的判断由三个要素构成：(1)它以社会上既存的纠纷为对象;(2)由第三者即法官出面来解决纠纷;(3)判断的尺度是法律。2他们之间其它有关的区别是：司法权具有稳定性，行政权具有应变性;司法权具有权力专属性，行政权具有可转授性;司法职业具有法律
8、性，最初意义上的行政主体不具有法律职业性特征;司法具有终极性，行政权效力具有先定性;司法运行方式的交涉性，行政权运行方式具有整体单向性;司法的价值具有公平优先性，行政权的价值取向具有效率优先性。 因此，两者不同的属性决定了他们只能发挥不同的作用，在国家权力构成中只可能是分工协作的关系，而不可能是“谁干预谁”的关系。(二)法律赋予行政机关调整民事行为的权力与司法机关的民事审判权之间的内在关系。首先，赋予行政机关管理民事行为的权力并不意味着剥夺了法院解决民事纠纷的权力。随着社会的发展，在社会关系复杂多变的现代社会，法律赋予了行政机关管理民事行为的权力是非常必要的，但是，人民法院却并没有被剥夺解决这
9、些领域民事争议的权力。这是一个行政权和司法权的共管领域。在共管领域，他们都是可以管的，只是方式、顺序和目的不一样而已。其次民事司法权(民事诉讼)与行政权及于民事行为的目的不同。民事司法权的目的是运用程序，判断民事行为的法律事实，从而解决民事实体纠纷。行政权是为了控制一定的资源、保护某种特殊的权利、最大限度地防止纠纷的发生、从效率出发一定程度地解决纠纷而干预民事行为。虽然两者在一定程度上有所重叠，但民事司法对于解决民事纠纷是本，而行政行为则为未。再次司法在法治社会，是最终一道屏障。那就是说，虽然法律赋予行政机关解决民事争议的权利，但是最终解决争议的权力保留在法院手中，任何争议都应当可以通过司法途
10、径来解决。这是法治国家的应有之义。因此，法律赋予行政机关解决民事争议的权力与司法机关的民事审判权是两个不同的概念。(三)公法、私法二元化原则本问题的产生最为基础的条件是，公法、私法二元化。自罗马时代将法律区分为公法与私法以来，大陆法系国家基本上一直延续这一传统。尽管至今尚未对准确区分公法与私法的标准达成共识，但公法与私法的界限已变得模糊不清。可是公法与私法存在各自固有的法律原则，因此大陆法系国家在解决公法与私法纠纷时，遵循不同的诉讼规则和诉讼程序。行政行为的效力属于公法问题，因此，不能完全采用私法的诉讼原则和规则解决。具体说，就是一般应当采用行政诉讼的途径解决行政行为的效力问题。我国在制度设计
11、上和实践操作中也有公法与私法的区分，因此，对属于公法范畴的行政行为效力问题，我国也应当采用不同于私法的诉讼原则和规则予以解决。在具体执行上需要正确把握私法与公法之间的辩证关系。一般来说，私法要件决定了民事行为的法律效力，而公法要求则只能对外发生对抗效力。因此，不能够以只有外部对抗效力的公法条件来决定内部民事行为效力;当外部的对抗力缺失或者无效时，并不等于内部民事行为也无效，因为公法的外部性条件可以事后补办，而民事行为的合法性效力则需要由其自身内在的私法要件来决定;只要内部民事行为不违背公共利益，就应该尽量维护民事行为的稳定性和有效性。而且，只要当事人自己没有提出民事行为的外部性问题，法官一般就
12、不应该主动干预这一问题。(四)诉讼职能分工原则按照公、私法二元化的要求，相应的民事诉讼与行政诉讼所解决的关联行政的民事纠纷中的不同问题。民事诉讼能够解决民事纠纷中民事行为的公信力问题，而不能解决民事纠纷中行政行为的公定力问题，后者需要由行政行为自身来解决(包括进一步由行政诉讼来处理) 。但是，公定力最终也应该以公信力为本，即以保护民事权利为最终目的。这里的公信力相当于是实质正义，具有较强的公正性;而公定力则相当于是形式正义，具有较高的效率性。(五)司法权尊重行政权不能理解成是“司法权应当避让行政权”。笔者认为，目前理论界和实务界特别是实务界对司法权应当尊重行政权存在着误解。认为司法权尊重行政权
13、就是只要行政机关处理过的事项，人民法院就不能处理该事项，否则，就构成对行政权力的侵犯。相应地，对于民事争议，只要行政机关处理过，即使处理违法，人民法院也只能对错误的行政行为表态，却不能对争议的事实表态，继续任由行政机关作出可能再次错误的裁判。笔者认为，这种看法是有些片面的。 正如前面笔者所指出的那样，在当代社会，司法权和行政权的管辖领域已经有一定程度的重合。在这些重合的领域，司法权为什么就不能代替行政权对民事争议迳行裁决呢?3二、方法(一)方法的路径解决关联行政民事纠纷在学术界上有以下五种观点：第一种观点为“证据审查说”即针对民事诉讼中的行政附属问题，如果是不涉及行政法规、行政规章适用的“事实
14、性附属问题”或“证据性行政附属问题” 则可以成为争讼质疑的对象，“对于不具有困难性的附属问题”人民法院只要依据法定程序，全面客观地审查核实证据即可;第二种观点为，先行政后民事说“即民事诉讼中涉及到行政附属问题“应采取行政权优先原则“建议当事人通过行政诉讼解决“ 然后再根据行政诉讼的结果确定双方当事人之间的民事关系，此观点为目前司法实践中的普遍做法。第三种观点为“行政附带民事诉讼说“即在行政诉讼过程中，人民法院在审理和确认行政主体的具体行政行为是否正确与合法的同时， 根据当事人或利害关系人的请求，合并审理与被诉的具体行政行为有关联的民事争议的活动以及该活动所产生的诉讼关系。此观点被最高人民法院有
15、关司法解释部分采纳;第四种观点为“司法最终原则说”即将行政机关对民事争议的处理视为对初审不服的当事人可以提起民事诉讼，由法院作最终裁决有利于对交叉争议的审理和解决。笔者认为，要解决问题，必须从事物的本质入手。其解决方法必须符合以下原则，一是能一次性解决纠纷，不导致诉累，即尽量采用一种诉讼解决民事纠纷。二是不能削弱司法权或行政权的权威性，使民事司法权与行政权之间各得其所，做到“尘归尘，土归土”;三是要从应然角度出发符合法理学原理;从实然角度出发符合中国国情。应然与实然是将事物的价值与事物的存在相区分而产生的哲学概念，应然是“应该怎么样的”，而实然则是“实际上是怎样的”， 在最为基本的语意层面上，
16、应然表现了一种可能性，一种价值上的判断，而实然则表现了一种现实性，一种实际的规则。4应然作为一种判断，其所追求的是一种完满的状态，带有强烈的精神色彩。法官角色与合议制的应然状态应从两者的精神与价值来作分析。具体来说，从不导致诉累的效率角度分析，按民事诉讼职能分工可以得出，民事诉讼解决民事纠纷中本质问题，即对讼争民事行为的裁判。而行政诉讼只能解决行政争议，解决行政权的公定力，不直接解决民事纠纷中的民事行为争议，不必然消除民事纠纷。当在关联行政行为作为民事行为前提与基础时，事实上关联行政行为成为民事行为不可分割的一部分，先解决了行政争议就等于解决了民事纠纷，因此，对此类的关联行政行为应采取行政诉讼
17、先行原则;当讼争行政行为不作为民事行为的前提而只是民事行为的外部因素，行政诉讼不能改变民事行为更不能解决民事纠纷。因此，对此类的关联行政行为可在民事诉讼中加以解决;尚有一部分关联行政行为与纠纷所涉民事行为没有任何联系，但其介入能平息民事纠纷，同理民事诉讼当然也能。因此，对此类的关联行政行为应采取先受理先管辖原则。但上面的三种解决方法，是否符合前述的其它条件呢?下面作一分析：1、行政诉讼先行的解决方式。这一模式是用来解决私法中规定的作为民事行为要件的行政行为所引发关联行政的民事纠纷。这类行政行为一般是国家对公共利益、公共资源或某一政策目的的支配，如采矿许可、特种行业许可、土地使用权许可等等，是民
18、事主体为一定民事行为的前提，诚然，这是行政机关的专属权利，是公法规则，只能用行政诉讼加以解决。2、民事诉讼先行的解决方式。这一模式是用来解决行政行为发生在民事行为之后，成为民事行为生效的外部条件与对世效力，或为了公示权利房屋产权登记、婚姻登记;或为了对民事行为事实进行确认，大多是为了减少民事纠纷而设立的;或为了快速解决纠纷;是对民事行为的一种裁决或判断。而民事诉讼本质也是一种判断，因此，此类行为是对民事司法的一种侵蚀，不能舍本逐未，民事问题必须先行解决。3、并行解决的方式。这一模式是用来解决的行政行为对某种侵权行为的处理权与民事司法的保护对象相吻合，而行政机关又不作为引起。因此，两取其一即可。
