1、2010 年华东地区治安学术研讨会论文1“社会管理机制创新”语境下的警务战略与选择-浙江经验浙江警察学院 金诚 1摘要：当前维稳工作形势严峻， “维稳”工作陷入一个怪圈，新生代流动人口的犯罪率居高不下上，新高危人群不断制造极端事件；公安机关角色的困惑，警力的困境以及警务战略的两难选择，是影响着当前公安工作顺利开展的三大因素；始终不渝地坚持社区警务战略，创新社会管理机制，推行社区警务信息化建设，采取“零容忍”战略，始终保持对犯罪活动的高压态势，是当前警务战略的正确选择。关键词：社会管理机制创新 转型期 警务战略近年来，依托于现代警务理念创新、科学技术应用，结合浙江省独特的地域特点及文化传统，各级
2、公安机关积极探索打击与管理机制的创新。在警务战略层面，浙江公安持之以恒地推行社区与农村警务战略，赋予“枫桥经验”新的时代内涵；在警务战术层面，浙江公安率先实施了情报主导警务，大力推行社区警务信息化建设，总结提炼了网上作战的经典技战法，提出了大情报以及情报信息深度运用的理念。浙江公安坚持不懈地推行“零容忍” ，对街面犯罪等严重影响群众安全感的犯罪活动，采取挤压战术，始终保持高压态势；在警务科学管理层面，浙江公安探索“全面质量管理”以及“精细化管理”等量化管理模式，将目标管理与过程考核有效地结合起来，提高了公安绩效管理的水平；在警务运行机制上，浙江公安探索 “数字化巡防” 、 “猫鼠同步” 、 “
3、错时上班”等勤务机制，有效地提高了警务工作的效能。然而，当前公安工作所面临的形势异常复杂，正如温总理就校园暴力事件接受“香港凤凰卫视”记者采访时所言：“社会矛盾的深化和存在不公平问题是导致（校园暴力事件）发生的根源” 。为此，本课题拟从公安工作面临的困境入手，对当前的维稳形势作出一个判断，分析当前公安工作在警务战略选择上存在的困惑或者疑虑，总结提炼近年来浙江省公安工作的创新理念和创新机制，对今后的警务战略选择、社会管理机制的创新提供一点思路，仅供决策者参考。一、当前公安工作所面临的形势和困境（一）陷入“维稳的怪圈”清华大学社会学系孙立平教授认为：我国当前的维稳模式已经陷入了一个怪圈。当前1 金
4、诚：浙江警察学院治安系副主任，教授。2010 年华东地区治安学术研讨会论文2各级地方政府的维稳模式，首先是表现在“维稳工作”上的巨大投入。数据显示：从奥运安保、到世博保安再到最近的学校安全问题，我国的维稳投入可谓全世界最高。据今年两会上的国务院报告，2009 年我国公共安全方面的财政支出增加了 16，而今年 8.9的增幅已超过国防开支增幅，总金额亦逼近后者，将高达 5140 亿元人民币。今年两会期间，北京有 60 万人维护治安，代价很大。我们实际上已经陷入“维稳的怪圈” 2。其次，各级政府虽然在维稳方面投入巨大，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加，在某种意义上已经陷入“越维稳越不
5、稳”的恶性循环。近年来，随着“维稳基金”在各级政府中的普遍设立， “花钱买平安”的“权宜性治理”方式也普遍起来，就是所谓“人民内部矛盾用人民币解决” 。此外，一些权益受侵犯者一旦进入维权过程，就等于踏上一条“不归路” ，他们又成为地方政府眼中“不稳定”现象的“职业制造者” 。而面对表现形式比较激烈的社会冲突时，一些地方政府往往轻率地把警力推到第一线。这不仅无助于矛盾化解，有时反而引火上身，造成警民对立、干群对立，使政府处于敏感而脆弱的位置。此外，当下的对地方政府的绩效考核机制，使地方政府面临着“零指标”和“一票否决”的巨大压力，地方政府不得不扩大编制增设“维稳办” 、 “综治办”等机构。只要进
6、入“敏感时期”或者遇到“敏感事件” ，就大规模动员，各个部门齐上阵“力保辖区平安” 。（二）新生代流动人口犯罪随着我国社会经济的快速发展，社会阶层的贫富差距进一步地加大。由于过度地强调“发展哲学” ，改革开放三十年以来，我们虽然初步实现了经济上的“发展”问题，但社会的公平正义尚未很好地建立起来。就一般社会公众而言，存在着信仰缺失、内心道德自律弱化的问题，由此带来了深层次的社会矛盾和隐患，已经在不同的层面显现。根据最新的统计数字：我国目前 13.9 亿人口中，大约有 2 亿左右的流动人口，其中约有 1.4 亿人由中西部地区的农村流向沿海发达地区务工经商。中国历来为传统的农业社会，在农村向城市化的
7、过渡过程中，很多原本纯朴的农村青少年，由于脱离了原来乡土社会的道德约束，从一个熟人社会向完全陌生的城市社会迁徙，成为“新生代流动人口” 。但是，我们传统的社会管理机制、户籍制度却很难让流动人口实施社会的融入，赋予其平等的公民权利，其中的一部分人，就可能因贫富差距、阶层矛盾而导致心理失衡，加之失去了原本乡土社会监督，就可能“越轨” 。常言道：“兔子不吃窝边草” ，农村劳动力到城市以后，由于失去了德、礼的约束，加上缺乏内心的自律，会迅速地走上犯罪道路。二十世纪初兴2学者：维稳新思路 勿将利益表达与社会稳定对立 ，载中国青年报2010 年 04 月 19 日。http:/ 年华东地区治安学术研讨会论
8、文3起、由芝加哥大学的 Robert Ezra Park、Ernest Burgess 教授及其他城市社会学家所建立的美国犯罪芝加哥学派所提示的犯罪现象和社会问题，已经在我国发达的沿海地区显现。该学派所创立的同心圆理论，即指出五种经常在城市发展中出现的同心圆区域，当中包括被视为最易爆发危机或分崩离析的“转变中区域” ，揭示的人口迁徙与犯罪的影响关系问题。该理论对解释我国当前的流动人口犯罪，具有一定的理论指导意义。以浙江省为例，虽然我省流动人口犯罪只占全部流动人口的 0.4%，但却占全部犯罪成员的 70%-80%。如前所分析，当前由于人们普遍的信仰缺失，导致人们的心中缺乏必要的自律，导致富人在敛
9、财上不择手段、穷人在劫财中穷凶极恶。虽然各级公安机关开展了对违法犯罪的高压态势，但犯罪高发的态势却很难得到有效的遏制。孔子在论语为政中提到“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格” ，意思是刑法意义上的惩戒毕竟有限的。因此，探索社会管理机制创新，实施流动人口的社会融入，显得尤为重要。（三）新高危人群依传统观点，具有犯罪纪录的流动人口，往往被公安机关视为违法犯罪的高危人群而列入重点管控。但从最近发生的若干起校园暴力案件看，实施这些个人恐怖主义行为，往往是当地的弱势群体，即事业不成功、婚姻家庭缺失的人群。无论是犯罪的恶性程度还是对公众安全感的影响，这些群体严重影响着当前的社会
10、治安。由于这些案件的偶发性，且很难防范，就如美国的校园枪击和系列杀人案件，并不能按照一般的统计学进行研究。从深层次的原因分析，当下中国社会发展到了目前这个阶段，这些犯罪可能就不可避免了。最近，最高院发布通知，要求全国各级法院系统排查“民告官”进京上访案件。对上访案件进行排查，说明中央已经意识到了影响社会稳定的深层次矛盾。如果地方政府一味捂住问题，并不是问题解决的根本之策略，反而会引起矛盾的激化，甚至酿成个人恐怖主义行为。许多经济学家在分析中国的犯罪现象时,常常用城乡收入差距过大、地区收入差距过大和大规模农村流动人口进城等来解释。其暗含的逻辑似乎是,农村流动人口是犯罪的主力军,进城后由于受到不公
11、平的待遇和“仇富”心理导致犯罪率上升。尽管这个逻辑听起来是合理的,但我们不能把犯罪的帽子先入为主地扣到农村流动人口身上。因为他们在城里打工毕竟会得到比农村更高的收入,收入增加会降低犯罪的动机。即使不能及时拿到工资,我们看到的是他们更多以自杀等“自残”的方式相逼。而且,实在生活不济,农民还可以回家种地,有土地作为最好和最后的保障,所以他们实施严重暴力犯罪的机会成本是很高的。而对于城镇低收入群体特别是失业人员来说,如果他们没有保障性住房,又没有土地作2010 年华东地区治安学术研讨会论文4为最后的保障,这样几乎一无所有的他们犯罪的机会成本是很低的。而且他们攀比的欲望又很强,这又导致他们的犯罪动机很
12、高,所以,他们更可能实施严重的暴力犯罪行为。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚森在身份与暴力一书中曾指出,暴力缘于身份的单一化,缘于别人或自己给自己贴上了唯一的身份标签。如果城镇的低收入群体,既无法在城镇立足,又无法在农村得到最后的保障,就会越来越孤立,越来越被忽略,而忘记了自己同其他人共有的身份,比如国籍、居住地、职业、语言、社会角色和个人爱好等,那么他们身上的暴力因子就容易一触即发。因此,对于政府来说,除了要持续关注农村流动人口,还要特别关注城镇的低收入群体,如果他们已经被“逼”成了准精神病患者,要给予他们更多的社会关爱,让他们逐步摆脱唯一的身份标签。对于那些没有明显精神病征兆的城镇低收入群体,
13、政府要尽量给他们最低的生活保障,或者一份体面的工作,并进行持续的心理干预,让他们找到属于自己的精神和物质家园。 3二、转型期警务战略的两难选择（一）公安角色的困惑相比西方国家所强调的警察职业化制度，警察的角色往往表现为执法和服务等两个层次。但无论是执法还是服务角色，西方警察均以执法者的形象呈现在公众面前。以我们目前的执法状况，笔者认为当前我们民警角色复杂，徘徊于“德与法”之间。以美国警察为例，美国警察一般以执法者的形象出现，体现执法的合法性，警察的执法权威性不容挑战。美国的职业警察形象，往往是全副武装，每位警察人手一本详细的执法手册，规范了每一项执法行为，限定警察的自由裁量权。警车巡逻时，受到
14、公众广泛的敬畏；警察在执法中正当使用枪支的行为，也往往受到法律的保护。虽然滥用致命武力的案件，见诸于报端，但所换来的是警察职业形象以及执法权威的不容挑战性。我们不妨对比一下中美警察的执法权益和执法权威，我们会发现我们的民警在执法中往往在德与法之间徘徊。以中美警方对落水者施救的不同做法，就可理解中美国警察的角色不同。根据美国警察城市警察的执法手册，美国警察并不承担对落水者直接施救的责职。警察只要正确、及时地履行了通知专业施救人员的义务，就认为是作为。这是一种以“法”的标准的判断。近来，我省各地出现的民警对溺水案件处理，褒贬不一，民警被赋予很高的道德期望，至于具体的施救职责，却未体现在执法程序条款
15、当中，这是一种以“德”为标准的判断。据了解，目前杭州市公安局规定每个民警都要会游泳，并作为一种基本的技能要求。对此，我们无可厚非，但会游泳与施救完全是两个概念，遇到实际情况，又很难处理。因此，民3崔宇：校园血案暴力因子，载南方周末，2010年4月30日。2010 年华东地区治安学术研讨会论文5警在接警中遇到“溺水事件”等类似的事件时，自由裁量权的行使显得异常困难，民警将一直游走于“德与法”之间。警察角色的复杂，也导致了警民关系的尴尬。当前在农村与社区警务战略实施中，民警的执法形象也不能得到老百姓的普遍认同，使警民关系处于尴尬的境地，陷入了一个怪圈。笔者在杭州市某区某派出所调研时，该派出所所长用
16、这样的词句描述当下的警民关系：“本地人怕外地人，外地人怕警察，而警察则怕本地人” 。再有，随着转型期社会矛盾不断加剧，传统的社会管理机制无法调适不断激化的社会矛盾与冲突。在传统的社会管理机制下，公安机关始终处于矛盾的“风口浪尖” ，体制性的矛盾又让公安机关无法回避，民警在履行维稳工作、打击犯罪、塑造亲民形象等方面，陷入了角色尴尬的境地。（二）警力的困境笔者今年赴宁波、嘉兴、温州、杭州等地公安一线调研，虽然地域不同，问题大小不一，但基层领导所反映的问题，却基本相似。这些问题不外乎表现为以下几方面：一是基层的反映，警力不足，外来人口增加好几倍，但警力的增加不成比例；二是执法的要求提高，执法规范化的
17、要求，信息警务的要求，大大地提高了民警的工作量；三是执法权威大不如以前，对犯罪分子的羁押效率很低；四是队伍不稳定，相比政府的其他行政机关，政治待遇、经济待遇低。美国警务科学的最新研究成果表明：警力的增加与犯罪防范相关性，到目前都没有证据来中以证明。以美国为例，美国各层次警察的人数，并非以犯罪率成比例，而是文化的差异所造成的东西地区警察与人口比率的差异性。如美国东部的警力一般在万分之四十，而美国西部的警力却在万之二十以下。截止今日，也没有有力的实证研究证明警力多少与犯罪率高低存在着显著的相关性。美国东西地区警力的差异，只是文化和传统因素所造成的。“协辅警”制度的创设和不断演进，成为具有中国特色的
18、一种现象。从制度层面讲，“协辅警”制度，是有效地解决当前警力“量能”的一种制度设计。然而，解决“量”问题，却暴露了诸多“质”的问题，变相“执法” 、 “权力”寻租、甚至“黑白”两道，问题不少。浙江省公安厅近期赴各地调研“协辅警”队伍，也向我们释放了一个信号，即这支队伍的建设存在问题亟待需要解决。今年初，笔者到杭州位城郊结合部的一个派出所进行调研，该派出所每天的 110 接处警量列全市第一，最高的一天接处警量达到 120 起。该所管辖的区域，流动人口大约为 10万人规模，常住人口约 3 万人。派出所具有民警编制为 46 人，协警 290 人，正式民警与协2010 年华东地区治安学术研讨会论文6辅
19、警的比率达到 1：6。据笔者调查，杭州市其他的一些治安情况较为复杂的派出所，该比例基本达到 1：5。以杭州为例，若将协警与警察的总量相加， “警察”与人口的比率并不低，甚至高于国外大城市的水平。此外，从调研的情况看，以下问题值得关注：第一，协警的能力不比民警差，在接处警过程中经验丰富的协警指挥新民警、向新民警分派任务的现象，并不鲜见。有些协警经验丰富，在当地工作的时间长，情况熟悉，基层派出所所长在完成考核指标时，还需要得到这些并无法定执法权限的“协辅警”的支持；第二，协警参与实质性的执法活动。虽然不具有实质的执法权，但参与执法管理活动的广泛性；第三，协警的素质问题，工资待遇、职业期待，与当地的
20、一些势力相互勾结等。例如去年湖州市两名协警强奸当事人案件，被法院认为临时性强奸，引起了网民一阵热议。此案的发生对“协辅警”队伍，甚至对公安队伍都带来了一些负面影响。（三）警务战略的两难选择在当前，各级公安机关的领导最为关注应该是以下三个问题：一是刑事案件能否控制得住（特别是恶性案件） ；二是群体性事件能否处置得了；三是群众的安全感和满意度如何。要科学地解决以上问题，我们需要从理论上解析有关犯罪预防与控制的一般理论。1、犯罪到底是否可防？实证研究证明：侵财型犯罪具有可防性，而暴力犯罪一般认为不可防。传统犯罪学派认为：犯罪主要是由社会解体和人格障碍引起，警察对犯罪的干预微不足道。因此，在犯罪控制与
21、预防问题上，警察与犯罪学家往往走不到一起。近三十多年来，犯罪学者们一直在探索有关“街面犯罪”的成因，由此而产生了新的犯罪学分支，即环境犯罪学。环境犯罪学不同于传统犯罪学，它并不是解释产生犯罪的根源，分析人们为什么去犯罪，而是把重点放在分析犯罪的机会，人们在不同情况下的犯罪动机，犯罪活动中受害人受保护的程度，以及犯罪发生时的周边环境等问题。换言之，环境犯罪学并不诠释一个特定的罪犯为什么实施特定的犯罪行为，而是试图揭示犯罪的不同层面及其诱发因素，以确定什么样的行为模式和环境因素会给犯罪创造机会。环境犯罪学由几种相关的理论整合形成的，主要包括：理性选择理论、犯罪模式理论、日常行为理论、被害人重复理论
22、、二八定律、犯罪替换理论，利益扩散理论及机会理论等。环境犯罪学的重复受害人理论（Repeat Victimization）认为：曾经受到过侵害的人和场所再次受到犯罪侵害的可能性要比从来没有遇到过侵害的人和场所的可能性大得多。该理论将易受到侵害的人和对象分为四种热点：一是热点人群，如妇女和老人；二是热点物品，如2010 年华东地区治安学术研讨会论文7手机、电脑、机动车等；三是热点区域，如大型商场、社区；四是热点目标，如便利店、酒吧、快餐店等。环境犯罪学中另一重要理论就是“二、八定律”(80/20 Rule)。犯罪学家通过观察发现：几乎 80%的事件结果往往只是和 20%的人和事有关。反映在犯罪现
23、象上，就是多数犯罪行为人只是重复地对少部分的人群和场所作案，很小一部分地区却覆盖了绝大部分的犯罪案件，少数犯罪行为人却和大多数案件有关。2、什么警务战略是合适的？社区警务战略是否应继续坚持？ （1）社区警务战略的兴起社区警务战略发端于上世纪 60、70 年代的美国，并于 90 年代处于鼎盛时期。社区警务战略并非如某些学者所认为那样是一种“自下而上”的警务改革。事实上，社区警务战略的提出，是美国迫于当年国内的种族冲突、暴力犯罪升级后，国内政治上的一种需求，完全是一场由政府推动的 “自上而下”的警务改革运动。社区警务战略旨在通过改善警民关系，利用社区广大公众的资源，共同实现社会治安的共同治理。所以
24、，从本质上讲，社区警务战略是一种哲学理念，体现一种崭新的警察文化，它区别于传统的以“打击”为主的警务风格，试图改变警察以往的传统“亚文化” ，努力倡导一种具有亲善感，以服务为导向的崭新警察文化和警务理念。（2）我国社区警务的开端本世纪初，发端于西方的社区警务战略正式引入我国。西方的社区警务理念与我国的传统文化结合之后，更显示了其强大的生命力，在改善警民关系，实现公众参与社会治安治理方面功效十分显著，不仅获得了老百姓的广泛支持，更得到地方党委政府在政治上的认可。相比美国，我国文化传统似乎更适应这种警务战略，我国的警察文化也更容易接受社区警务战略。总之，我国的社区警务比美国的社区警务走得更为彻底、
25、更为成功。（3）社区警务的困境初显然后，正当社区警务战略在全世界风靡一时的时候，美国的很多研究却发现：并没有确切的实证研究可以证明社区警务战略在犯罪防控与犯罪预防方面起着明显的作用。不少研究甚至认为，通过社区警务战略在改善警民关系方面的作用十分有限。社区警务战略只是适合一些治安较好地区，特别是中小城镇、中产阶级社区。而在一些犯罪热点地区，黑人居住区等存在种族冲突的社区，社区警务战略往往无法开展，警民之间无法实现良好的沟通。此外，美国的实证研究还证明：虽然对实施社区警务战略的警察局而言，警察文化开始发生一些变化，但整体而言，传统意义上以“角斗士”形象为主流的警察文化，并没有因为实行社区警务战略而
26、发生根本的变化，多数警察仍然不能接受以“服务”为主流的警察文化。况且，美国的社区警务战略，从来都是以“小分队”的形式在不同的警察局进2010 年华东地区治安学术研讨会论文8行试点，从未全面的铺开。从操作层面来看，目前美国主流的警务运行模式，仍然是常态化巡逻。无论是经历何种警务改革，以巡逻为主导的警务模式从来没有发生根本的动摇。一是社区警务文化的认同感，警察亚文化的问题。宁波考察，主要安排一些老民警、军转干部，会做群众工作。年轻民警主要的办案。社区民警专职化带来的问题。民警的个人发展受到局限，长期不办案，不利于民警自身的发展，民警个人对社区警务战略的认同问题。二是社区警务的绩效很难评估，社区民警
27、的工作很难量化和评估。美国的研究，也没有证明，社区警务战略与犯罪率的下降有直接的关联。美国的社区警务，自从小布会以后，就走下坡路了。很多警察局为了争取经费，克林顿的社区警务计划，他 1993 年即们，社区警务大约从 1994 年开始起步，短短几年即获得长足的发展。克林顿提出 5 年内投入 64 亿美元用于社区警务计划，完成了 10 万名社区警务的计划。美国现有 76 万警察。到 2000 年，国会又通过法案，5 亿美元，增加 5 万社区民警。综合分析，当前虽然各种现代警务战略盛行，但在实务中应当具体采取何种战略组合，对我们公安机关的决策者而言，甚为困惑。三、创新社会管理机制下的警务战略与选择（
28、一）社区警务战略仍然是我省长期坚持基本警务哲学综上分析，尽管西方理论界对“社区警务战略”的绩效提出了诸多质疑，但从我省的社区警务实践而言，该战略仍然是我省各级公安机关应当长期坚持、并不断深化的基本警务战略。具体的理由有三个方面：第一，坚持社区警务战略，是解决当前社会矛盾和利益冲突的政治的需要，是解决基层政权组织涣散，凝聚人心的需要，同时也是构建和谐稳定对公安工作的基本要求；第二，坚持社区警务战略，是解决当前公安机关警力严重不足，有效挖掘民力资源的最佳路径，也是在当前公安工作“大情报”理念下收集、掌握情报信息的重要途径；第三，坚持社区警务战略，是当前社会治安的现实需求，是提升公众安全感、警察满意
29、度的重要抓手。（二）推行社区警务信息化是社区警务战略与情报主导警务战略的完美融合社区警务信息化，是情报主导警务理念下社区警务战略的深化和发展，是社区警务战略与情报主导警务战略的完善融合。社区警务信息化，提高了社区警务战略的绩效和可评价性，是社区警务战略在实施过程中更具操作性和实效性。 41、 “社区警务信息化”体现了社区警务战略与情报主导警务战略的融合从上世纪 90 年代开始，以纽约市警察局长威廉布莱顿创导的“计算机统计会议”警4 金诚：社区警务信息化的五点意见 ，载现代世界警察2010 年第 4 期。2010 年华东地区治安学术研讨会论文9务战略，迅速发展成为一项新的警务改革。但这项改革并未
30、颠覆美国传统的警务理念，而只是通过信息技术、地理信息技术（GIS） ，通过全新的犯罪分析技术，将预防与打击犯罪的效能提升到了一个新高度。相比社区警务战略，情报主导警务战略在犯罪预防与控制的实践中所达到的效果，要来得更为明显，更能够引起警察部门的兴趣和地方政府的重视。公安部孟建柱部长提出了当前公安工作的“三项建设” ，内涵深刻。三项建设，不仅包含了构建和谐警民关系，更提到了警务信息化建设。去年，公安部还提出了“社区警务信息化”建设问题，以进一步深化社区警务改革，试图将社区警务战略与情报主导警务战术较好地融合在一起。综上分析可以得出，国内这些警务改革理念的提出，与国外警务战略发展之脉络不谋而合。2
31、、 “社区警务信息化”是“三基工程建设”的实现方式“基础信息化，信息基础化” ，基础工作是公安工作永恒的主题。面对社会转型期各种社会矛盾的不断凸现，公安机关“维稳”压力逐渐加大，公安机关的职责范围也有扩大之趋势，社区警务工作的半径和服务范围也不断地扩大。从调研看，派出所设立的“社区警务室”已经成为地方政府工作的前沿阵地和一线窗口，社区警务已经不再是单纯的警务工作，还需承载着各种政府职能。社区民警在工作中，需要收集各类深度信息，以满足来自政府各部门的需求。社区警务战略成为当前公安机关收集情报信息最为重要的渠道和方式。江西省瑞昌市公安局肇陈派出所社区民警周俊军，长期扎根山区，不断创新农村警务工作模
32、式，被农民称为“身边的信息警察” ，是农村地区社区警务信息化的典范。周俊军所采用的方法，简单易行，谁都会用，无非是一辆摩托车、一台笔记本电脑和一台数码相机，但他内心所追求的“农村警务信息化”理念，却是警务理念上非常了不得的一次突破。通过社区警务的工作模式，依托实用的信息平台，周俊军就像一只勤劳的小蜜蜂，每天不辞辛劳地进行采集，到了关键的时候，这些信息都有了回报，都派上了用处。社区警务战略，已经从一般意义上的警民沟通、融洽关系，发展为情报信息收集的工作模式，正是这两者的融合，在犯罪预防和控制方面带来了预想不到的效果。我省宁波市海曙区公安分局，四年磨一剑，创立了“社区警务 E 超市”模式，不仅体现
33、了社区警务信息化的理念，更建立一个平台、一套机制。打开宁波海曙区公安网的“社区警务 E 超市” ，三维彩色的楼宇、道路、单位、场所等一一呈现，四级缩放更可以随着鼠标的移动、点击，可以快速探访到每一个楼宇里的单位、个人的相关信息。由该公安局民警自主研发的这套系统，正是社区警务信息化理念得以实现的一个载体和平台。首先，宁波市率先实现了社区民警岗位的专职化。就社区警务战略而言，虽然理念很2010 年华东地区治安学术研讨会论文10好，但由于长期以来考核机制并没有相应的调整，社区民警仍然背负着“打击”等考核的指标，无法全身心地投入到社区警务工作当中。该市在推进社区警务改革中，全面推行社区民警专职化，剔除
34、了对社区民警“打击”考核指标，明确了社区民警的职责定位，即做好两件事：一是做好犯罪预防、二是收集情报信息。社区民警专职化是深化社区警务战略的机制保障。其次，社区警务信息化还需要依靠一个很好的技术平台。宁波市海曙公安分局开发的这项技术平台，就是将民警日常收集的口袋信息，分门别类地整理，就如一个超市一样，大量的采购，需要时到指定的货架支取。同时，该平台还运用了“地理信息技术” ，将信息通过更为直观的方式表达出来，便于收集和利用。此外，从技术层面而言， “社区警务 E 超市”也充分体现了“犯罪地图”技术的应用前景。目前在美国，有超过 70以上规模较大的警察局运用“犯罪地图” （Crime Mappi
35、ng）技术开展犯罪预测和犯罪分析。从国内应用情况看，运用犯罪地图技术的系统大致可以分为两类：一类是警用地理信息系统，该系统定位于犯罪分析、警情布控; 二类是三维地图技术用于人口管理和信息收集。 “社区警务 E 超市”属于后面一类，地理信息系统（GIS）在社区警务信息化建设中，将具有十分广阔的应用前景。3、 “社区警务信息化”体现了“创新源自于基层、创新源自于需求”的原则实践证明，只有基层民警才真正了解现实斗争的需要，是最具改革和创新的群体。目前，各地公安机关在警务信息化建设中，往往通过采取了由专业公司开发的模式，投资很大。不少专业公司为了增加利润，盲目增加一些不实用的功能，不仅提高了开发成本，
36、还造成推广困难。另一方面，专业公司的研发人员对公安工作并不熟悉，不了解应用单位的现实需求是什么，造成投资和效益不成比例。 “社区警务 E 超市”的设计理念和主体架构，均来自于民警的智慧，整个开发成本只有区区 50 万元，充分体现了实用、够用、乐用的设计理念和应用原则。4、 “社区警务信息化”建设，还需因地制宜，以需求为导向，不追求大而全，应符合“够用原则”“社区警务 E 超市”系统是当前社区警务信息化建设中一种较为成功的案例，比较适用于治安情况复杂、经济实力较强、民警素质较高的发达地区。在我国的一些中西部经济欠发达地区，可以开发一些警务信息平台的简易版。江西的周俊军开发的“山寨版”信息平台与宁
37、波海曙开发“社区警务 E 超市”相比，虽然在技术上不在同一个档次，但其内在的警务理念却是惊人的相似，而且符合了够用的原则。这也是为什么周俊军所建立的“农村社区警务信息化”版本，倍受大家推崇的原因所在。2010 年华东地区治安学术研讨会论文11（三）坚持不懈地开展零容忍战略什么是零容忍战略？“零容忍” ，是以“破窗理论”基础的一种警务战略。该理论认为，轻微的违法或犯罪行为与严重暴力犯罪行为存在着相关性。通过对轻微违法或犯罪行为的打击，可以有效地预防严重暴力犯罪行为的发生。 “零容忍”战略最初的践行者，就是在大名鼎鼎的美国纽约市前任警察局局长威廉布莱顿。威廉布莱顿的执法生涯开始于美国陆军宪兵队，1
38、967 至 1968 年，曾经在越南战争中服役。1970 年转到民事执法队伍，加盟波士顿警察局。1990 年任纽约地铁警察局局长。1991 年回到波士顿，1993 年担任波士顿警察局局长。1994 年出任纽约警察局局长。1996 年离开，成立了自己的咨询公司，2003年，布莱顿又回到警界，担任洛杉矶警察局局长。他具有丰富的实践经验和理论水平，并在哈佛大学肯尼迪学院担任访问学者。上世纪 90 年代，美国纽约地铁的犯罪率非常高。为有效地解决纽约地铁的犯罪高发问题，时任地铁警察局局长的威廉布莱顿，从整治纽约地铁站的逃票行为开始。这一招非常灵验，长期困绕公众的纽约地铁站高犯罪率，得到有效的控制。零容忍
39、战略的成功经验，验证了“破窗理论”关于轻微治安违法行为与暴力犯罪的关联性。笔者到杭州市拱墅分局调研时，该局杨军局长在谈及控案经验时，着重介绍了该局近年来始终对“一条街” 、 “夜排档” （违规设摊）等“零容忍”打击态势，使该区的刑事恶性案件呈现明显下降的经验。今年以来，以北京整治娱乐业大佬“天上人间”为标志性的严打活动，已经在全国务地展开。尽管法律界人士对重启“严打”这一特殊刑事策略持谨慎态度，但从“零容忍”战略层面讲，打击娱乐业的涉黄涉毒行为，其最终的目标是打击黑恶势力和严重暴力犯罪。此外，有关社区警务战略与零容忍战略的适用性问题，美国警务专家进行过长期的实证研究。多项研究认为，社区警务战略
40、的实施，具有明显的“社区适用性” ，即社区警务战略的实施，比较适合于小城镇、组织健全的社区、中产阶级以上的社区。而针对存在治安乱点或犯罪热点的社区、中下阶层社区，社区警务战略并不能有效地解决警民关系的和谐，形成警民共同体来预防和控制犯罪。针对治安乱点抑或犯罪热点地区，零容忍战略的长期坚持可谓一种明智而有效的警务策略。这一研究成果，对“零容忍”战略在我省的实践，具有一定的理论指导意义和价值。（四）拓宽情报主导警务战略的应用情报主导警务战略是当今世界警务发展的一种崭新战略。情报和犯罪分析，已经在打击、控制和预防犯罪过程中发挥了极其重要的作用。环境犯罪学中“犯罪更替”（Displacement of
41、 Crime） 5理论认为：犯罪形态一直在发生变化和更替，一种犯罪形态2010 年华东地区治安学术研讨会论文12得到有效控制后，就会有另一种犯罪形态产生；某一区域的犯罪得到控制后，另一区域的犯罪就会增加；低水平的犯罪会被高层次的犯罪所替换。当前，我国的犯罪形态变化很快，新型犯罪不断地从境外、国外涌入，以侵财型犯罪为主体的犯罪形态在相当长的时间内会成为我国最主要的犯罪类型。当前，我国警察与人口数量比一直维持在很低的水平，如果我们还是采取传统的警务模式和运行机制，根本无法适应现实需要。情报主导警务战略的本质，就是通过犯罪分析来发现犯罪规律，从而决定警务的战术和警力的分配。换句话说，就是用最少的警力
42、实现犯罪控制和预防的最大效果。目前，我省温州地区率先研发推广运用的“警用地理信息系统” （犯罪地图技术） 、杭州市拱墅分局开发的“警情常量指导警务” ，以及宁波市海曙公安分局开发的“社区警务 E超市”等，均是我省民警智慧的结晶，是情报主导警务战略在我省公安工作中的具体运用和实践。（五）提高视频监控系统的应用效能环境犯罪学的另一理论贡献，还在于揭示了犯罪具有可防性。长期以来，虽然警察对自身在犯罪预防和控制中所发挥的作用充满自信，但面对居高不下的犯罪率，推陈出新的犯罪伎俩，打不胜打的犯罪态势，往往会丧失信心，甚至怀疑自己的能力。犯罪是否可防，警察能否有所作为，长期以来一直困扰着我们。环境犯罪学中的
43、“理性选择理论”认为：如果给某人适当的机会，原本没有犯意的人也会去犯罪，但如果犯罪的风险太高或者犯罪的回报太低，有犯意的人也会放弃犯罪。犯罪就是一种机会，如果警察善于控制这种机会，减少这种机会，运用“犯罪三角理论”努力消除这种机会，犯罪最终可以得到有效控制。当然这种控制存在一定的底线，底线以下需要社会经济的协调发展来实现。我省的义乌市是视频监控系统建设的一个样本，义乌市政府对视频监控系统的投入巨大。近五年来，每年财政专门投入 3000 万（不含交通） ，用于设备及维护；其中，维护经费 4-5%左右。 （公安经费的投入 3 亿左右。 ）相当于 10%。从维护和管理方面讲，监控分为三类：一类为 2
44、4 小时监控、二类是重点时段监控；三类是一般是设备检查。目前，义乌市建成视频监控 3354 个，476 名专职协警进行日常维护，并安排三班维护，平均每人 30 个左右。从视频监控的效率看：2009 年，通过视频监控，刑事拘留 441 人，行政拘留 832 人，抓获逃犯 40 人，破获刑事案件 211 起（全部为 4000 起） ，占 5.2%。针对视频监控系统的效益问题，2006 年中国人民大学毛寿龙教授曾组织了一个课题组专门对义乌市开展了实证调查，以看守所羁押的犯罪嫌疑人为调查重点。该实证调查显示：犯罪嫌疑人在犯罪实施的地点选择上，大多考虑到了视频监控的设置，有意地避开视频监控系统。另外，根
45、据5 Clarke & Eck, 2003. Become a problem-solving crime analyst in 55 small steps. London: Jill Dando Institute of Crime Science.2010 年华东地区治安学术研讨会论文132009 年省城调查队的调查，该市的群众安全感达到 98.5%，可见视频监控系统对提高公众安全感、实现犯罪阻却方面起着较大的作用。该市人大、政协的委员多次在人大、政协会议上提到视频监控系统对城市防控的重要作用。对于一个高犯罪率与高安全感并存的地区，视频监控系统在犯罪预防与控制中起到了十分重要的作用。当然，目前视频监控系统的应用过程中也存在着一些问题，比如，视频监控存在着盲点、城市的配套工程建设不够完善（亮灯工程有待于普及） ，视频监控系统的工作人员责任心不够，人机配合效果欠佳等等。（完）二一年七月
