1、1西南林业大学环境资源法实习论文题目：浅议我国环境公益诉讼制度的建立教学院系：人文社会科学系 专业：法学学生姓名：杨永春2010 年 6 月 25 日2目 录前言 21.环境公益诉讼概述 31.1 公益与私益 31.2 公益诉讼 41.3 环境公益诉讼 52.国外关于环境公益诉讼的立法现状及启示62.1 美国 62.2 英国 72.3 法国 72.4 其他国家 72.5 启示 83.我国关于环境诉讼法律制度的现状 84我国建立环境公益诉讼制度的重要意义 95.我国环境公益诉讼立法的可行性 105.1 公众环境权理论的成熟 105.2 从立法层面上看 115.3 从实践层面看 115.4 民众素
2、质的提高和环保团体的发展 116.对我国环境公益诉讼的立法构想 126.1 取消对原告主体资格的限制，实现诉讼主体多元化 126.2 实行因果关系的举证责任倒置 126.3 立法应体现环境公益诉讼的激励机制 12结束语 13参考文献 143浅议我国环境公益诉讼立法摘 要：随着各国经济的快速发展，环境问题越来越成为人们关注的焦点。大气污染、水污染、噪声污染等仍在横行，严重威胁着人类的生存和发展。我们都知道，环境问题有很大一部分是人为原因造成的，为此便产生了污染破坏者、受害者、环境主管部门这三者间千丝万缕的关系。而且其中的受害者往往不是单个主体，而是大多数人，针对侵害环境公益的行为应该怎样解决呢？
3、这就需要一种创新机制。在国外，环境公益诉讼得到广泛的运用，成为了遏制环境侵害行为的有效机制。对此，我国应该借鉴这一通行做法。关键词：环境公益诉讼；诉讼主体；举证责任前言环境公益诉讼制度能够在排除环境侵害、保护环境公共利益的同时，更好地维护公民的生命、健康、财产以及良好的生活环境等合法权益， ，是符合现代社会发展需要的一种新型环境诉讼形式。在西方发达国家这一制度得到不同形式地确认和体现，形成了一套系统完整的体系，如美国的公民诉讼制度、德国的团体诉讼制度、日本的民众诉讼制度，在司法实践中得到了广泛的运用。但是，在我国，这项制度还属于“真空地带” 。环境公益诉讼作为一种环境司法手段，它可以有力地支持
4、和弥补环境行政执法手段之不足，有效地制止环境侵害行为，从而大大地促进我们生活环境和生态环境的改善，同时也是实现人与自然和谐相处的有效手段，值得大力推动。1 环境公益诉讼概述1.1 公益与私益4牛津法律大辞典将利益定义为“个人或个人的集团寻求得到满足和保护的权利请求、要求、愿望或需求。 ” 利益依据不同的标准有不同的分类：按利益主体可分为个人利益、国家利益、社会利益；按主体利益实现的远近程度和时间范围，可以分为长远利益、短期利益，等。通常利益按照性质可以分为：公共利益和个人利益。公共利益及公益，与个体、私人利益相对。如果说私人利益是指单个社会主体的利益，那么公益则是着眼于所有社会主体的共同的整体
5、利益，它包括社会全部或部分成员所享有的利益和国家的利益。 1.2 公益诉讼1.2.1 公益诉讼的起源及发展公益诉讼的法律制度起源于古罗马时代，在罗马法中，有“公益诉讼”和“私益诉讼”之分。公益诉讼是指对于危害社会公益的行为，所有市民都有权提出诉讼。而私益诉讼是指对于危害个体利益的行为，只有特定的人才能提起诉讼。 近代，公益诉讼出现于 20 世纪 60 年代。美国经历了剧烈的社会变革后，许多公益活动都在展开，也尝试了许多法律制度和概念，那些为了保护消费者、有色人种、未成年人等弱势群体或者为了保护公众利益而进行的诉讼被称为公益诉讼。20 世纪中叶至 20 世纪 70 年代，随着环境问题的出现，法学
6、界环境权的提出，环境公益诉讼在美国迅速发展，美国也因此成为了现代环境公益诉讼比较健全的国家，即使在现在，美国仍是现今环境公益诉讼最为发达的国家。1.2.2 公益诉讼的含义古罗马法学家们认为，是对有关国家利益案件的审查，是涉及国家和政府的诉讼。在我国没有严格意义上的法律定义，根据古罗马法的释义，一些学者对公益诉讼做出定义：“以私人资格发生的，旨在保护私人权益为目的的，叫私益诉讼；相反，以保护公益为目的的，叫公益诉讼。另一些学者则认为，公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织、个人，根据法律的授权，对违反法律规定，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动
7、。还有些学者认为，公益诉讼是指任何组织和个5人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。” 我个人比较认同第三种说法，因为“公益”所强调的是国家利益和社会公共利益，同时也是任何组织和个人的切身利益，由他们作为主体来指控侵害公益的行为再好不过了。1.2.3 公益诉讼的特征与“私益诉讼”相比，公益诉讼具有以下特征：（1）所保护得对象具有公益性。公益诉讼本来就是为了保护国家利益、社会公共利益，而国家利益、社会公共利益本身具有公益性，它是社会每一个个体成员的共同的合法权益的体现，而非局部的、个体的权益。（2）原告主体资格
8、的广泛性。公益诉讼案件的原告应当不限于其具体合法权益或哈发财产受到损害的特定人，只要违法者的违法行为侵害了国家利益、社会公共利益，对国家或不特定人的合法权益造成损害或者具有损害的潜在可能性时任何组织和个人都有权起诉该违法者，提起环境公益诉讼，保护公共利益。（3）造成的损害具有间接性。在现实生活中，对普通人来说，违法行为所侵害的往往不是“直接利益上的损失”，仅仅具有“不利的影响”，很多受害者不便、不敢提起诉讼，因而公益诉讼便有了存在的空间，刚好可以弥补这一漏洞。（4）此种诉讼一般具有深远的影响和典型的代表性。公益诉讼维护的是整体利益、国家利益，往往涉及的人员众多、意义深远，甚至会对一国法制建设有
9、典型意义。1.3 环境公益诉讼1.3.1 环境公益诉讼的产生前面已提到过，现代意义上的环境公益诉讼是随着环境问题的产生而产生的，直到 20 世纪 60 年代才在美国得到迅速发展。既然环境问题给人类造成了损害，有损害就有救济，那么环境公益诉讼便走上了人类的历史舞台，渐渐进入了人们的视野。61.3.2 环境公益诉讼的含义环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。由此可以看出环境公益诉讼包括两类：环境民事公益诉讼，即被诉对象是公司、企业或其他组织及个人；环
10、境行政公益诉讼，即被诉对象是行政机关或其他公共权力机构，甚至对于国家的的污染破坏的计划、规划和政策，也可以提起环境行政公益诉讼。对环境公益诉讼的理解应从以下及方面来思考：（1）原告为任何组织和个人。（2）诉讼标的为损害国家、社会或不特定多数人利益（公共利益）的行为。（3）目的：制止损害公益的行为并追究公益加害人相应法律责任。（4）这种诉讼并不是一种独立的诉讼类型和领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段，它既可以在行政诉讼中应用，也可以适用于民事诉讼程序。如环保组织为了保护公共环境利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态的企业提起的诉讼，即属环境公益诉讼。1.3.3 环境公
11、益诉讼的特征环境公益诉讼主要着眼于损害环境行为的抑制和预防，以及增进环境保护行为的生成和鼓励，而非环境损害的事后赔偿性补救。环境公益诉讼借鉴了民事法律领域的集体诉讼、代表人诉讼、等理论依据和实践模式，逐步形成了自己所特有的一些特点：（1）环境公益诉讼中，被诉行为侵害的是“公益”，一般不直接侵害原告私人的利益。也正因为这一点，当公益一旦受到损害，普遍存在着无人起诉等问题，不仅不能解决问题，还会放任这种侵害行为。（2）环境公益诉讼的原告范围不同于一般诉讼的原告范围，它更广泛。环境是一种公共产品，它涉及到了每个人的利益。因此，只要有任何侵害环境公益的行为，任何个人和组织都可以提起诉讼，其原告范围是多
12、元的。（3）环境公益诉讼具有预防性。刚刚已提到，不再重复。72.国外关于环境公益诉讼的立法现状及启示2.1 美国美国国家环境政策法要求所有的联邦机关在对“一切对人类环境有影响的联邦行动”中应充分考虑环境利益。联邦机关的此类行动均可进入司法审查的对象范围，若它们没有遵守国家环境政策法所规定的环境影响评价程序，公民或社会团体就可以此为由请求司法审查。 清洁空气法还首创了著名的 “公民诉讼条款” ，以此建立了公民诉讼制度。 美国公民诉讼不论是针对排污者的诉讼还是针对行政机关的诉讼，目的都在于维护公共利益。公民诉讼虽然以“公民”为名，但实际上任何个人、团体、包括企业、州政府，都可以提起诉讼。 2.2
13、英国与美国略有不同，英国只有法务长官才能代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为。但是，如果该问题能够引起司法长官的注意而他拒绝行使其职权，个人就可请求司法长官由自己去督促诉讼。如果司法长官允许，就可以由他提起诉讼，即公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济。这种为公民用来寻求环境等公益司法救济的检举人诉讼制度可以认为是公益诉讼的一种过渡型形态。2.3 法国法国的公益诉讼在大陆法系国家是非常著名的，如 1804 年拿破仑法典规定，检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼。法国新民事诉讼法第423 条则更明确规定：“在公法秩序受到损害时，它 (检察机关)可以为维护公法秩序
14、而提起诉讼。” 2.4 其他国家8如德国、日本等国都在民事诉讼制度中规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件提起民事诉讼。另外德国还有宪法诉讼，它规定本国公民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义，都有权向法院提起宪法诉讼，请求宣布该法律违宪而无效。此外，菲律宾高等法院在 1993 年的一个判例中，法官亦授予 42 名儿童以诉讼权，使之能够以自己的名义和子孙后代的名义提起诉讼，要求政府停止大规模出租国家森林给开发公司砍伐，最后，法官判决对原告的诉讼请求予以支持。原告的胜诉，使大片森林资源，特别是大片原始热带雨林得以保全。2.5 启示：由以上对国外公益诉讼的
15、了解，得出了以下启示：（1）许多国家都根据自己的国情建立了环境公益诉讼制度；（2）通过检察官提起环境民事诉讼这种民事检察制度得到许多国家的采用，检察机关提起公益诉讼已成为各国通例。许多国家在采用民事检察制度的同时，也允许公民提起环境公益诉讼。3.我国关于环境诉讼法律制度的现状我国环境保护法第 41 条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”侵权责任法地 6
16、5 条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”行政诉讼法第 2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由此可见，在我国，对于环境侵权纠纷的解决可以通过以下两种方式进行：其一，通过行政程序，由环境保护行政主管部门依照相关法律进行处理；其二，通过诉讼程序，由人民法院依照民事诉讼法和行政诉讼法的规定解决。但是这些规定都是保护私益的，并不属于环境公益诉讼的范畴。另外，不可否认的是行9政处理方式在环境侵权纠纷解决上发挥了重要作用，但相比之下，根据司法最终救济原则，作为最权威的救济方式，环境侵权诉讼在环境
17、纠纷解决中具有无可替代的地位和优势。然而，我国现行的环境纠纷诉讼法律制度存在着明显的缺陷：（1）原告主体资格的限制。我国民事诉讼法第 108 条规定提起民事诉讼的条件之一是原告与本案有直接的利害关系，同时，行政诉讼法第 41 条规定原告起诉应当符合的第一个条件就是认为该具体行政行为侵害了其自身的合法权益。根据上述规定，这就排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为他人或公共利益提起诉讼的可能性，即合法权益没有受到侵犯或者没有法律上利害关系的人不能向法院起诉。同时对侵害环境公共利益的抽象行政行为，仍不能通过诉讼途径得到救济。而我国诉讼制度遵循的是“不告不理”的原则，即没有公民、法人或者其他组织的起
18、诉行为，法院不得启动审判程序，这就使得环境侵权纠纷在一定程度上无法得到司法救济。 （2）团体作用的限制。民事诉讼法第 15 条规定：“机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉” ，但这仅是支持起诉的体现，并没有说机关、团体、企业事业单位可以以此为依据提起环境公益诉讼。这样，如果一个得到环境行政机关行政许可的区域性开发行为可能危及该区域的生态安全时，如果所有潜在的受害者不敢起诉，而环境团体又由于不具有原告资格又无法起诉，那么该侵权行为不能得到及时有效地排除。正由于此，在现实中环境公益诉讼往往面临着许多尴尬，很多环境公益诉讼的案件以败诉告
19、终。如律师金奎喜诉杭州市规划局一案，认为根据杭州西湖风景名胜保护管理条例，杭州市规划局不应该核发规划许可证，允许在西湖风景名胜区范围内建造浙江老年大学，破坏西湖的原有风貌，而西湖区人民法院则认为杭州市规划局颁发建设许可证的行为对金奎喜无实际影响，属“主体不适格”，裁定不予受理。这类案件层出不穷，但却屡屡败诉。法院驳回的理由很简单，就是“原告与被告之间没有直接利害关系”。因此直接利害关系成了环境公益诉讼面的一块绊脚石。说到底，这是由于环境公益诉讼缺乏理论上的有力支持。10正因为此，在我国构建环境公益诉讼制度具有迫切性和必要性4我国建立环境公益诉讼制度的重要意义在我国建立环境公益诉讼制度，有以下几
20、个重要意义：（1）可以更好地保护和实现公民的环境权。公民环境权是指公民享有舒适、健康、良好生活环境的权利和平等合理利用自然资源的权利，包括日照权、通风权、安定权、清洁空气权、清洁水权和观赏权等。我国法律虽没有具体规定公民的环境权，但在环境影响评价法中明确提出了环境权的概念。然而由于现行民事诉讼法律制度和行政诉讼法律制度对原告资格所作的限制，使公民的环境权受到侵害时不能借助诉讼制度来寻求救济。而建立环境公益诉讼制度，公民可以依其对破坏环境公益的行为提起诉讼，保障其环境权的实现。（2）可以充分发挥广大人民群众的监督作用。环境公益诉讼制度的实行，有利于公众协助行政机关监督不法企业。我国小规模企业为数
21、众多且污染问题广泛存在，我国对这些企业的环境管理也没有得到很好地落实，使得这些企业有机可乘。而环境公益诉讼制度可以广泛的发动群众，使其承担起监督污染者的责任，使环境污染得到更好地治理。同时，这也是公众参与原则的要求和体现。（3）可以督促公司、企业的行为，使之在进行生产活动时不敢随意排放和污染，同时也可以促使它加强自身的管理、改善生产经营技术，以减少对环境的损害。（4）有助于弥补国家环境行政管理的缺陷。在现实生活中，一些政府对于一些属于纳税大户的国有企业或地方企业，往往只从经济发展的角度考虑，使其对这些企业因生产而严重污染或破坏环境的行为睁一只眼、闭一只眼，置之不理，甚至纵容鼓励。这对公众来说是
22、极为不利的。建立环境公益诉讼制度，让社会公众成为独立的环境公益保护主体，弥补国家政府机关在维护环境公益方面的不足。（5）有助于我国诉讼制度的完善。对环境公共利益的保护我国三大诉讼法均有不足之处。前面已提到过，环境公益诉讼就是为了弥补民事诉讼法和行政诉讼法的不足而设立的。115.我国环境公益诉讼立法的可行性5.1 公众环境权理论的成熟2002 年颁布的环境影响评价法不仅明确提出了环境权的概念，还提出了“公众环境权益”的概念。法律并不创设利益，法律主要通过赋予利益主体一定的权利来达到保护利益的目的。当环境公益的维护日益成为主流社会价值时，迫切要求赋予一定的主体以权利来实现对环境公益的保护，这种权利
23、就是我们所说的“公众环境权” 。 环境公益诉讼是公众环境权从理论到实践，从立法保障到法律实施的基本标志，特别是政府机关侵害了环境公共利益时，为有效地维护公众环境权，要求我们在法律上必须有所突破，赋予公众提起环境公益诉讼的权利。虽然现行法律仅限于规定国家的环境管理权力和公民的环境保护义务，但学界就创立公众环境权已基本形成共识。5.2 从立法层面上看民法通则规定：“公民，法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”环境保护法规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”民事诉讼法规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个
24、人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”行政诉讼法规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”此外，国务院关于环境保护若干问题的决定规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”最值得关注的是，国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定第一次明确提出推动环境公益诉讼，即“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”5.3 从实践层面看环境问题越来越受关注，公民环境保护意识不断增强，并通过诉讼方式维12护环境权益，反映出了公众对环境权益的渴望与追求。另外，作为国家公诉机关
25、的人民检察院，对环境违法行为有所涉足，发挥其法律监督职能。5.4 民众素质的提高和环保团体的发展随着现代市场经济在我国的确立，人们不在停留在满足于物质生活的富足，更要求享有健康安全的环境；人们法律意识的提高又催生出以维护环境公益为宗旨的团体组织，通过这些团体，人们可以更有效地以法律为武器与侵犯环境权益的行为作斗争。随着小政府大社会格局的形成，这些环保组织将为环境公益诉讼立法创造了良好的条件。6.对我国环境公益诉讼的立法构想6.1 取消对原告主体资格的限制，实现诉讼主体多元化前面已经说过，在我国环境公益诉讼的原告是自身合法权益受到侵犯的人，即有利害关系的人。这样，就会导致环境损害不能及时有效地得
26、到预防和纠正。环境公益诉讼的目的就是维护环境公共利益，环境与每个公民的利益紧密相连，原告的资格不应限与案件有直接利害关系，而应将原告范围扩大至所有社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体，这样才能充分发挥每个公民的监督管理作用，才能切实的保护好环境。当然，人们检察院也不例外。6.2 实行因果关系的举证责任倒置 侵权责任法第 66 条规定：因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。在环境公益诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，相反则原告不易收集证据。所以，由污染者来承担因果关系的举证责任是合理的
27、。但是，原告仍需要对被告损害公益的事实，即国家利益、社会秩序受到损害或者可能受到损害的事实承担证明责任，其余的事实由被告负责，除非被告能提出自己没有违法行为的事实或抗辩事由，否则将由被告承13担损害环境公益的后果。6.3 立法应体现环境公益诉讼的激励机制 环境公益诉讼是一种公益性质的诉讼，起诉人提起诉讼的目的是为了维护环境公共利益，而不是为了获取私利。因此，在立法设计上，应当体现一种激励机制，鼓励原告方向法院起诉。6.3.1 环境公益诉讼费用的承担环境公益诉讼维护的是公众环境权，是一项公益性事业，所以其费用承担方式应该与一般诉讼有所不同。而且在环境新型侵权案件中，由于其涉及面较大且涉及众多复杂
28、的专业知识，原告需承担极为昂贵的费用如高科技鉴定费用。为了不让诉讼费用成为诉讼的阻碍，增强公众提起环境公益诉讼的主动性，应借鉴国外的做法，适当减轻诉讼费，在立法上，对诉讼费用的承担做出有利于原告的规定。如美国清洁水法规定，法院如认为合适，可将诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家论证费）判给诉讼的任何一方，以利于保护公民提起公益诉讼的积极性。此外，政府应当考虑在资金、技术、法律援助等方面给予原告更多的支持和鼓励。 6.3.2 对环境公益诉讼的原告实行奖励我们都知道，环境诉讼耗时很长、取证也很困难，提起环境公益诉讼需要花费大量的时间、精力，这对原告来说是一件不太情愿的事情，为了调动人们的积极性，更
29、好地保护环境，应当在原告胜诉后给予一定的奖励和支持。6.3.3 应该结合我国的国情如何在我国建立环境公益诉讼，不仅要承袭传统法律上的相关理论，也要结合新情况的发展；在借鉴国外立法经验的基础上，更为重要的是结合我国的具体国情。此外，还要确立与之相配套的一些制度。结语 毋庸置疑，环境问题是当今社会亟需解决的一个问题。本文主要通过介绍环境公益诉讼的一些基本理念，并结合国外在这方面的相关立法规定，探讨我14国环境公益诉讼制度的建立。其最终目的是维护公共利益，保护人类的生存环境。这项制度的建立也符合科学发展观的要求，体现了可持续发展的理念。值得大力推动。但是，由于本人的水平有限，对某些问题未必考虑得周全
30、和得体，难免会存在一些缺陷和不足，希望老师指出。注释： 王树玉：环境法系列专题研究第三辑 ，科学出版社，2008 年，第 173 页王树玉：环境法系列专题研究第三辑 ，科学出版社，2008 年，第 174 页王树玉：环境法系列专题研究第三辑 ，科学出版社，2008 年，第 175 页张明华.：环境公益诉讼制度刍议J，法学论坛，2002 年第 6 期唐文：外国公益诉讼制度及特点，载自团结2009 年第 3 期胡靓： 环境行政公益诉讼公众环境权的程序法保障.中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，2003，9.参考文献1.王树玉主编.环境法系列专题研究第三辑 ，科学出版社，2008 年2.徐祥民主编.中国环境资源法学评论 （2006 年卷） ，人民出版社，2007 年3.王树玉主编.环境与自然资源法学案例教程 ，知识产权出版社，2003 年
