1、法律援助模式的比较与选择F,圜唧?LegaIaid法律援助模式的比较与选择ComnarisonaJ_,dSelectionofDifferentM0delsofLe_qalAid郑丹(中山大学法学院广东广州 510275)文法律援助,源于西方,并已在发达国家形成比较成熟的制度体系.我国 1994 年初司法部提出建立法律援助制度,在弥补现有司法体制度有偿服务的内在缺陷,维护贫弱当事人的合法权益,促进司法公正方面发挥了重大作用,已日益成为维权公正的风景线.但法律援助在我国刚刚起步,成长的历程很短,制度的不完善已日益制约着其深入发展.法律援助无法适应日益增多的需求,外在的压力和内在的张力已成为法律援
2、助制度发展的瓶颈.任何一个制度都不可能单独而就,必须在社会中寻求协调的发展.法律援助制度也是如此.一,法律援助的模式法律援助是一个国家经济,政治,文化,法制建设发展的产物,会涉及不同的法律部门,地域以及形形色色的群体,不是简单的一维问题,而是复杂的多维问题.法律援助的运作涉及到成本,费用,质量,律师的选择,法律的独立等问题,关于这些问题的讨论多集中在法律援助的模式,也即法律援助的提供模式上.法律援助模式所要解决的问题是法律援助如何尽可能在最大限度节约成本的基础上,提供尽可能最优质的服务,以满足援助的多方面,多层次的需要.这也是法律援助最终必须要面对的问题.各国的法律援助实践各异,提供模式各异,
3、但大体上存在以下几种模式:(一)司法保障 .也称私人律师提供法律援助的模式.是指法律援助的工作完全由私人律师来完成.律师按法律规定的费率,按小时或按案件数收费.国家设立法律援助机构,负责受理法律援助的申请和审批工作,向符合条件的申请人指派私人律师,并向私人律师支付相关费用.在英国,司法保障模式居于主导地位.这一模式被称为“绿表计划“. 律师向当事人提供咨询,并根据其经济状况决定是否对其实施法律援助,并按法律规定的费率收取费用.若超过某一限度,必须向法律援助计划申请增加.司法保障模式的优点在于当事人拥有选择律师的权利;但另一方面,律师可能会延长工作时数或在规定的收费限度内减少工作量,以致影响援助
4、的质量.且由于收费一般低于有偿法律服务,也使得某些经验丰富的律师不会投身法律援助.(二)专职律师模式 .是指法律援助的业务全部由政府出资的公职或专职律师来完成.大多数美国的司法管辖区在刑事案件中设立的“公共辩护人 “制度就是由公共基金支付费用的专职律师模式.加拿大的萨斯卡撤温省也主要采用这种形式,法律援助主要由社区法律所雇佣的专职律师提供.这种模式下,当事人几乎没有选择律师的权利.其优点在于能提供专门领域的专家为援助申请人服务.但存在这样的理论尴尬:由政府资助提供援助律师,能否保证援助的独立性 ?而这对于寻求法律援助的个体当事人而言极其重要.(三)混合模式 .指司法保障模式和专职律师模式的结合
5、.也就是说,既有政府公职律师提供法律援助,又有法律援助机构指派私人律师进行援助.加拿大的魁北克省和我国的香港地区就是这种混合模式的典型.下文将详述香港地区的混合模式.(四)合同模式 .这是新近兴起的还在尝试之中的法律援助模式.如在英,美等国.合同模式是指法律援助组织与律师或者律师事务所订立合同,由其按合同要求提供服务.无论哪一种模式,都以政府的财政收入作为其资金来源.如英国 1993 年用于法律援助的经费总额达 12.8 亿英镑,其中国家拨款 10.2 亿英镑;我国香港政府 1996 年至 1997 年度财政支出的法律援助经费是 8.2 亿港元.在法律援助发达的国家,如英,美,加拿大,关于法律
6、援助模式的讨论,特别是以司法保障模式和专职律师模式为对垒的论战,从来没有停止过.在加拿大,论战从 70年代开始,直到 90 年代仍没有结束.在 40 年前的英国,私人律师把由专职律师处理没有争议的离婚案件的提议描述为“职业如真菌般的发展“ .在美国,讨论者也相互指责对方用心不良.论战的原因是多方面的,不可避免承载了论战方的利益,这使论战多了意识形态的因素.论战也在另一个方面表明:法律援助远远不只是一个技术的问题 ,也不只是一个管理的问题,而是“反映不同群体的利益的具有政治属性的模式,特别是代表那些置身于体制之中并具有影响力的人的强大利益.论战仿佛没有结果,因为任华南新闻1999 年 4 月 8
7、 日.法律援助体制:面对众多的案量,谁能实现价值最大化 ,上议院法官署,伦敦,1997 年.参见各国法律援助理论研究,中国方正出版社 1999 年版.第 444 页.竞争在贫困法法律服务条款获得批准中所起的作用,Sngson 公共利益期刊,1991 年第 58 页.加拿大的法律援助提供模式(加)艾伯特? 柯里(AlbertCurrie)崔皓旭译.参见各国法律援助理论研究,中国方正出版社 1999 年版.第 435 页.何一方都难以拿出实证的数据和经验来说明在成本和质量上此胜于彼;而且无休止的论战仿佛对法律援助的改革无甚益处.但论战凸显了一个问题,那就是:“在可获得的一定数量资金内,能最好地满足
8、特定地区内穷人的法律需求的最有效率的法律援助提供模式的组成是什么?基于此认识,争论也日益模糊,并被复杂的混合模式所销蚀.如在加拿大,一种面向多层次,多广度的法律援助需求的混合型的援助模式正在建立.二,我国内地法律援助模式的现状(一)我国内地法律援助的概况.1994 年初,我国内地提出建立法律援助制度.同年,第一笔法律援助基金一一北京律师法律援助基金设立.1996 年修改后的刑事诉讼法和律师法对法律援助作了明确的规定,同年底司法部法律援助中心成立.到去年 6 月止,已经建立了各级法律援助机构 2299 个,专职法律援助工作人员 8000 多名,其中 50%是法律援助专职律师.据司法部统计,200
9、1 年办理法律援助的案件是 17.87 万件,全国法律援助案件受援人数近 31 万人.受援者,绝大多数是残疾人,老人,未成年人和妇女等社会弱势群体.法律援助工作确立了实施法律援助的统一申请,统一审查批准,统一指派办案,统一监督的“四统一 “原则.从去年开始 ,实施了统一法律援助文书格式工作;14 个省(区) 相继颁布了法律援助的地方性法规;广东省政府还制定了法律援助实施细则,特别推出了法律援助最低经费保障制度;国务院法律援助条例已经出台 .“法律援助“ 和 “因特网“,“沙尘暴“ 等一起作为热门词量被收进 2001 年新修订的新华词典.法律援助的框架已基本形成.但内地法律援助起点低,历史短;援
10、助模式还没成型 ,并呈现出零散状态;援助范围小,大多停留在刑事法律援助上,刑事,民事法律援助比例严重失调;工作人员数量无法满足需求;政府投入经费少,法律援助经费绝大多数没有纳入财政年度预算立项,法律援助基金严重不足.这些都是制约法律援助发展的“瓶颈“. 即使是法律援助工作开展得比较好的广州,形势也不容乐观.法律援助经费包括专职律师的工资,福利,办公费用,业务费用等,但法律援助经费纳入财政拨款的部分,大多数仅仅解决了专职法律援助人员的工资和少量办公经费.据不完全统计,在广东诉讼代理最基本的成本是 1000 元左右.而广州市法律援助中心成立 7 年来,刑事案件补贴仅仅 300 元左右,民事案件办案
11、费补贴仅仅 400 元左右,而且费用还来源于广州市律师协会的 50 万赞助费.2001 年广东全省受理的 1.2 万余件aid!固嘲四/ 艇 .法律援助中,就有 2946 件因为经费不足等原因而没有办结.在一些地区,由于办案的差旅费,交通费得不到保障,致使法律援助中心经常不敢受理案件,已影响到群众对政府法律援助政策甚至对法律本身的信心.(二)我国内地法律援助模式.目前内地法律援助的模式大体上有两种:一种是建立法律援助中心,由法律援助中心的专职律师和中心指派的执业律师共同承担法律援助业务.如广州市法律援助中心,它是内地第一个政府设立的法律援助机构.法律援助经费主要来源于政府,设有专职律师,对法院
12、指定的辩护案件和公民申请的民事,行政法律援助案件,由法律援助机构统一受理和指派.另一种是由执业律师或律师事务所自行受理,然后到法律援助中心备案并申请经费,如北京的律师事务所自行受理办案制.西方发达国家的法律援助实践给我们一个有益的经验:一个优秀的法律援助体系,应该是专职律师全职参与,志愿者协同参与.法律援助是国家的责任和义务,因而政府的财政资助必须是法律援助的中心环节和重点.同时,公正关涉每一个人,法律援助不只是法律界的义务,志愿者参与应该成为补充.要想解决日益严峻的法律援助供求问题,就必须摆脱以往以政府为主导的单方救助模式,走民间联合援助的新路.特别是各高校法学院,蕴藏着巨大的法律资源和法律
13、能量,可以为法律援助补充新鲜的血液.内地的法律援助模式应该说是多元的混合模式.三,我国内地法律援助模式的选择(一)从人数和广度上扩大法律援助:1,由政府资助的法律援助机构提供法律援助.我国内地法律援助机构从中央到地方共分 4 级:司法部法律援助中心,省级地方,地(市) 级和县(区) 级地方法律援助中心.中央和省级地方法律援助中心主要行使管理职能;地(市)级和县 (区)级地方法律援助中心主要负责组织实施所辖区的法律援助工作.法律援助中心有专职律师,法律援助一般通过中心指派专职律师或执业律师来完成.要真正落实法律援助的政府资助性.把法律援助经费作为专项拨款纳入年度财政预算,不仅要保证专职律师的工资
14、,办公费用,而且要保证专职律师和指派的执业律师的业务费用.律师体制已经进行改革,现在的律师是社会法律工作者,国家不负担律师的工资,保险和福利.因此,有必要借鉴外国的经验,在有条件的地方建立法律援助公职律师制度.公职律师专门同上.(中国网 http:/ 1http:/ 1http:/_Cn/GB/paper447/5344/556574.html.穗降低法律援助门槛,外来工也可受惠,大洋网 2002 年 7 月 30 日.巨额经费缺口困扰广东法律援助,人民网 2002 年 2 月 4 日.fUS 艇 0Fc,固圜.LLegalaid从事法律援助工作,其薪金在政府财政拨款中解决.这有助于其专心从事
15、法律援助工作.2,通过加强公益服务的道德要求来增加律师的义务性参与.尽管法律援助已不再是律师的慈善性行为,尽管律师行业面临商业化风险,但律师行业的特质使它区别于一般的盈利性团体,那就是:它肩负着维护社会公正的角色期待.许多国家都很重视律师公益服务对于法律援助的重要意义.如美国律师协会职业行为示范准则修正案指出,每个律师每年应当至少提供 50 个小时的无偿公益活动.其中“最大量“的应该投入为穷人服务的法律服务中.佛罗里达州法院决议要求本州的律师每年出具证明以检查他们是否满足了服务于公益事业职业义务的某项最低要求.上引文引用了一个公益服务志愿律师的话,颇让人感动:“大多时候.我们仍然只是一个古老行
16、业的从业者,有时通过我们的公益服务我们得以有机会成为公正的工具.而那不再是一个职业技术,而是一种天职.“律师行业不应该忘记这个神圣的天职.法律援助机构应该义务性强制律师或律师事务所每年度完成一定量的法律援助案件,并把完成情况纳入年审.凡是不能完成的,各级司法行政机关不予年审注册.如广东省司法厅就要求每名律师每年至少应办理 12 件法律援助案件.3,法学院的学生和老师法律诊所.高校法学院蕴藏着巨大的法律援助资源和法律能量.学生没有经济利益的计量,他们更多的拥有服务公益事业的良好愿望和匡扶正义的理想.而且法律的实践性特点也使他们乐于投身实践.很多高校纷纷设立了法律援助中心,免费提供法律援助.如北京
17、大学法律援助协会,复旦大学学生法律援助中心和中山大学法律诊所等等.“法律诊所“ 是近年法律援助和法学教育的一道新风景线.它是 20 世纪 60 年代基于对司法制度中存在的缺陷及在提供法律服务上的不力的认识,在美国法学院普遍兴起的一种法律实践课程.特点在于仿效医学院利用诊所实习培养医生的形式,通过诊所教师指导学生参与法律实际应用,为困境中的委托人提供咨询,“诊断“ 他们的法律问题,开出 “处方“, 并将学生的工作成绩计入学分.它与法学院其他部门的区别在于把个体当事人和弱者群体的利益作为工作的中心.诊所的出现为法律援助补充了新鲜血液,缓解了法律援助的供需矛盾,更重要的是它加强了参与公益服务的精神和
18、社会责任感.因而美国 1951 年全国法律援助协会秘书长艾玛丽?A?布朗尼尔(Emery?A?Brownel1)在法律援助在美国的全国性研究报告中,把法学院诊所列为为民事案件提供援助的石种机构之一.2000 年 9 月至今,在美国福特基金会支持下,包括中山大学在内的 l0 所高校法学院引进“诊所“ 教育,充分发挥法律院校师生的知识优势,为那些需要依照法律程序保护自身合法权益但因经济困难无力支付法律服务费用的社会弱者提供法律援助.诊所一方面提供法律援助资源,一方面实现法学教育的革新;同时,还为与贫困相关的社会问题积累资源.4,青年志愿者服务一一社区法律服务.近年来,青年志愿者服务队伍迅速扩大,已
19、成为法律援助的一支生力军.“ 送人玫瑰,手留余香“. 发自 1993 年底的中国青年志愿者行动至今已得到大规模发展.截至 2001 年 3 月,全国累计已有 8000 多万人次的青年提供了超过 4l 亿小时的志愿服务,全国不同类型的志愿者服务站从最初的 1500 多个发展到 2.4 万个,服务站在法律服务方面成绩斐然.青年志愿者服务多集中在社区,依托社区建立服务站.社区的出现是城市发展的结果.随着社会转型的深化,城市中的人和事已经“溢出 “了原有的城市结构框架 ,单位的原有社会职能日益弱化,人口的结构性变化加剧,现有社会在管理和服务环节上的“真空地带 “和“灰色地带“越来越多 .原来设置的城市
20、结构体制和功能运行机制,特别是自上而下的直接性行政管理体制已严重不适应发展变化了的新情况,新问题.城市的改革与发展,已经向社区化转轨.这也给法律援助指示了发展的方向:面向基层,“法律服务进社区 PYO 如北京市西城区法律援助中心依托司法所在 l0 个街道建立了法律援助工作站,指定一名司法助理员具体承办法律援助工作,依托居民调解组织在全区 223 个社区居委会建立法律援助站,调解人员担任法律援助工作信息员,使社区居民不出社区就可得到法律援助.初步形成了区,街道,社区三级法律援助工作网络.西城区法律援助进社区的做法引起了司法部的重视.它也给我们广大的农村法律援助工作一个启示.广大的农村法律援助工作
21、薄弱,难以开展是我们现存法律援助的一个弱点.尽管已经建立了司法部,省,市,县四级法律援助服务网络.但县一级的法律援助比较薄弱.囿于法律援助资源的有限性,可以在有条件的地区依托司法所在乡镇建立法律援助工作站,构筑区县法律援助中心为主导,以街道,乡镇为补充,以社区,村为辅助作用的三级法律援助工作网络.(二)从范围广度和深度上扩充法律援助.法律援助的工作者和规划者常常有这样的观念,认为法律援助方案的主要事项应该是为诉讼案件的申请人提供法律代理.这种自上而下的设计和规划,一般不会对现实的人们对法律问题的需要进行经验研究.但是,最近在英国的法律援助经验表明,人们通常最需要的不是诉讼案件的代理,而是法律咨
22、询,法律教育以及如何应对一般的日常法律问题的信息.设计者的规划,设计和人们的真实需要的脱节给我们的启示就(法律援助在美国:未来的方向(美)威廉- 里斯-小史密斯.叶晓颖译.参见各国法律援助理论研究,中国方正出版社1999 年版,第 180 页.同上.青春谱写道德歌青年志愿者社区发展计划推进纪实,人民日报 2001年 12 月 6 日.(瞅北京市司法局召开全市法律援助工作总结会,北京市司法局网.是仅有规划者的良好愿望和努力是不够的.法律援助不仅要从创设者的角度,还要从民众的真实需要角度;不仅要自上而下,更应自下而上.澳大利亚弗林德斯大学教授弗朗西斯?瑞根在 WTO 与法律服务研讨会上就认为 ,一
23、个有效的法律援助方案不仅需要提供援助参与或参加诉讼的人们的综合服务,而且还需要优先援助那些遇到“非讼“ 法律问题的人们 .澳大利亚的法律援助方案就有这种多重计划性法庭辩护,法律代理,法律咨询,法律教育;并突出强调了其中一个常常被忽视的优点:优先考虑非讼法律援助服务.因此,我国的法律援助不仅应包括传统的法庭辩护,法律代理,还应该加强普法教育,推行法律咨询,法律服务工作站和值班律师.1,普法教育.细观现存的诉讼大增现象,一方面可以说是公民的法律意识增强了,很小的事情都会想到诉讼,“五毛钱诉讼“ 就是这种典型 .另一方面也可以说是对法律的了解不够,或者可以说是一种曲解,人们没有意识到一点:法律是调整社会的一种手段,不是惟一手段,司法救济是最后的救济手段,是社会公正的最后保障.司法资源是属于大家的,但也是有限的,所有公民都应该珍视.社会上可资救济的途径多种多样.公民首先应该考虑的是一般社会救济.这一方面要求尽可能提供非司法的救济手段;另一方面,需要我们对公民
