1、北魏存在地方财政说质疑兼与渡边信一郎先生商榷中国社会经济史研究=:七魏存在地方财政说质疑兼与渡边信一郎先生商榷王万盈(宁波大学历史系,浙江宁波 315211)oO 八年第三期内容提要 北魏时期并无真正意义上的地方财权,地方政府制度外的收入不属于地方财政的法定收入范畴,“统收统支 “是北魏财政的重要特点 .日本学者渡边信一郎认为 “调外帛“属于地方财政经费的观点缺乏根据.文章通过对地方财政涵义的分析,对相关文献资料的进一步理解,认为“ 调外帛 “依然属于中央财政统管,北魏地方政府无权支配.北魏中央在剥夺地方州郡财政权力的同时,以“使职差遣 “方式强化对地方的财权控制.关键词 北魏 ;地方财政;
2、调外帛;中央集权中图分类号K235文献标识码 A文章编号1000-422x(2008)03-0001-07北魏地方财权问题直接关乎相关财政史问题的深入研究.对此问题,目前仅见日本学者渡边信一郎的论述,国内学界鲜有深入研究.渡边信一郎对北魏太和八年前后的财政支出已有研究,并列有北魏时期的经费结构与分配比率表.按照渡边信一郎的理解,魏书?食货志所载的“太和八年,始准古班百官之禄 ,以品第各有差.先是,天下户以九品混通,户调帛二匹,絮二斤,丝一斤,粟二十石,又人帛一匹二丈,委之州库,以供调外之费.至是,户增帛三匹,粟二石九斗,以为官司之禄.后增调外帛满二匹,所调各随其土所出“这一段资料 ,就是北魏中
3、央和地方财政分野的确证,“是中国财政史上第一次对地方经费有明确规定,具有划时代的意义“ .渡边信一郎仅据 “又人帛一匹二丈,委之州库,以供调外之费“一语,再无其他资料佐证情况下就遽然断定北魏的“调外之费“ 属于中央让渡给地方财权的结论很难令人信服.因此本文略作考论,希冀该问题的研究能有所深入.自国家形成以来,财政始终为政府职能的收稿日期 12008-05-02实现提供所需的财力,而财权的集中与分散,在一定意义上说,是国家财政能力大小的同义语,也是国家与地方利益博弈的结果.中央与地方的财政关系在单一制国家中,“主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系“ .如何判断地方财政是否独立存在
4、,财政理论学界已有一定共识.这就是看地方政府是否拥有相对独立的财权,地方财政收支划分要法制化,在税收上是否拥有自己相对独立的税收收入.与此相适应,地方政府在财政支出上,“应拥有相对较大的权力,地方财政不仅运用自身的财政收入,还运用上级政府的各种补助金安排支出“.就地方政府获得财政税收的途径而言,英国财政学者肯耐斯?戴维认为,所谓地方财政可以以三种方式从税收中取得收入,“ 一是地方对中央税收的分享;二是征收中央附加税;三是地方直接课税“.这一点与目前通行的国际财政学界的理论一致,如美国财政学者罗纳德?C?费雪(RonaldCFisher) 在考察了美国不同州的地方政府财政后,认为每个地方政府“都
5、有独立的职责和收入来源 “,“并有各自的税收和劳务“.因此,划分中央财政与地方财政的标准就是分级财政,分税制以及政府间转移支付制度的形成.质言之,作为地方政府是否有法律允许的征税权,是否具有增加或蠲免税收的权力以及自主征发劳务的权力,这是判断地方财政是否存在的关键.只有明白这点,方能讨论北魏地方财政权力问题.首先考察北魏调外帛是否属于地方政府独立的税收来源.为清楚起见,先将相关资料舻列如下:“太和八年,始准古班百官之禄,以品第各有差.先是,天下户以九品混通,户调帛二匹,絮二斤,丝一斤,粟二十石,又人帛一匹二丈,委之州库,以供调外之费.至是,户增帛三匹,粟二石九斗,以为官司之禄.后增调外帛满二匹
6、,所调各随其土所出.“( 太和 )十年,给事中李冲上言:“ 宜准古 ,五家立一邻长,五邻立一里长,五里立一党长,长取乡人强谨者.邻长复一夫,里长二,党长三.所复复征戍,余若民.三载亡愆则陟用,陟之一等.其民调,一夫一妇帛一匹,粟二石.民年十五以上未娶者,四人出一夫一妇之调.奴任耕,婢任绩者,八口当未娶者四,耕牛二十头,当奴婢八.其麻布之乡,一夫一妇,布一匹,下至牛,以此为降.大率十匹(中五匹) 为公调 ,二匹为调外费,三匹为内外百官俸,此外杂调“.太和十二年 ,(孝文帝)诏群臣求安民之术.有司上言:“请析州郡常调九分之二,京都度支岁用之余,各立官司,丰年籴贮于仓,时俭则加私之一,粜之于民.如此
7、,民必力田以买绢,积财以取粟.官,年登则常积,岁凶则直给.又别立农官,取州郡户十分之一,以为屯民.相水陆之宜,断顷亩之数,以赃赎杂物市牛科给,令其肆力.一夫之田,岁责六十斛,甄其正课并征戍杂役.行此二事,数年之中则谷积而民足矣“.在此值得注意的是北魏太和八年前后财政收入结构的变化.魏书?食货志记载,太和八年前北魏财政收入主要由公调和调外帛组成,财政支出几乎被中央垄断;太和八年财政来源并未发生实质变化,但财政支出结构变化较大,增加了官吏俸禄;太和十年财政收入演进为公调,调外费,杂调,财政支出结构却未发生明.2.显变化.尤为注意的是“杂调 “在太和十年从法理上被规定为国家财政收入的一源,虽然太和八
8、年前“杂凋 “作为军费开支不仅存在 ,而且颇为沉重,但一直未见列入法令规定中,这次孝文帝将其作为法令规定出来实质上是将杂调进一步制度化.从太和十二年开始,财政收支继续发生变化,屯田收入被列入财政收入计划,同时增加了常平仓性质的支出.在这一系列变化过程中,“公调 “和“调外费“到底是何种关系,魏书?食货志 没有记载 .但此却直接关乎北魏地方是否拥有独立财税来源的问题.所谓公调就是在太和八年所规定的“户调帛二匹,絮二斤,丝一斤,粟二十石“,调外费就是委之州库的“帛一匹二丈 “,“后增调外帛满二匹,所调各随其土所出“.当然这个数字并非每个家庭所纳调外帛的绝对数,仅是一个平均数.到太和十年三长制推行后
9、,公调的附加数额未变,而公调则变为“一夫一妇帛一匹 ,粟二石“,数量较太和八年有较大减少.对于调外费和公调的关系,杨际平先生认为调外之费属于户调(公调)的附加 ,这种看法是科学的.但是这种“ 附加 “的公调用来做什么? 杨先生未加深论,尚值得进一步研究.那么,作为“委之州库 “的调外之费到底做何用处?虽然 魏书? 食货志 没有记载,但我们在魏书? 高祖纪中却找到相关记述 .太和八年六月,孝文帝在规定给百官“班禄“ 时讲到:“置官班禄,行之尚矣.周礼有食禄之典,二汉着受俸之秩.逮于魏晋,莫不聿稽往宪,以经纶治道.自中原丧乱,兹制中绝,先朝因循,未遑厘改.朕永鉴四方,求民之瘼,夙兴昧旦,至于忧勤.
10、故宪章旧典,始班俸禄.罢诸商人,以简民事.户增调三匹,谷二斛九斗,以为官司之禄.均预调为二匹之赋,即兼商用.虽有一时之烦,终克永逸之益“.在这里要注意的是“户增调三匹 ,谷二斛九斗 ,以为官司之禄.均预调为二匹之赋,即兼商用“一语.其中的“ 均预调为二匹之赋,即兼商用 “与魏书?食货志所载“后增调外帛满二匹 “有较大差异.如果二者互相参照,就清楚看出所谓的“调外之费“ 在太和八年前是做为“商用“的,太和八年后则是“兼“ 商用的 .虽然仅一字之差,内涵却已完全改变.质言之,北魏太和八年以前所规定的“委之州库“的“ 调外之费 “并非是中央划分给地方的办公经费或者行政费用,更非北魏中央对地方经费的明
11、确划定,而是中央用于系官商人经商盈利的资本,而这些系官商人并不属于地方官府控制,而是属于中央直接控制,管理经商事务和这些系官商人的机构可能就是“商贾部“ 凹,这一点也与鲜卑族长期的经商传统有关.而且在相关史料中我们还未发现北魏地方政府有管理系官商人经营事务的专职机构,太和以前如此,太和以后同样如此.所以“调外之帛“ 的盈利收入自然就归中央财政收入的一部分.从这一点讲,渡边信一郎认为调外帛属于地方财政经费的论点就站不住脚.既然太和八年以前“委之州库 “的“调外之费“ 是中央用于系官商人经商盈利的资本,太和八年孝文帝又“罢诸商人 ,以简民事“, 为什么还要“均预调为二匹之赋,即兼商用“?这岂非与“
12、 罢诸商人,以简民事“初衷相抵牾? 其实问题就出在这个“兼“ 字上面 .如果仔细分析孝文帝所说前后文之意,就能看出孝文帝的“即兼商用“ 之 “兼“真正意思就是 “并“,“合并“. 这样一来我们就能从孝文帝的文字迷宫中走出来,所得到的答案就是将太和八年前的“一匹二丈“帛经过经商盈利的成本核算后增值为二匹.既然罢黜商人,那么原来由商人为国家财政增值的本利部分转嫁到民户身上,这样既不使这部分财政收入减少,又减少了官商扰民问题,一举两得.接下来的问题就是,既然“调外之费 “并非地方行政经费,那么在太和八年孝文帝给百官班俸前地方政府依靠什么运转?太和八年班俸前,北魏地方政府官员的生活来源主要靠皇帝赏赐,
13、这点众所周知.但皇帝的赏赐具有不稳定性和不定期性特征,并不能时时保证所有官员衣食无忧.因此,清廉者时常饥寒交迫,如文成帝时期的中书令高允“家贫布衣 ,妻子不立“,“惟草屋数间,布被组袍,厨中盐菜而已“. 毕竟象高允这样的官员在北魏时期属于少数,绝大多数则是通过疯狂侵渔百姓,官商勾结,或“断截官物以入于己“ 中饱私囊.从这点观察,即使是地方行政首长,也不需要地方政府出资维持生计.就各级地方政府属吏而言,有时可能因皇恩浩荡得到一些赏赐,但因地位卑微,可能相当部分还得不到皇恩沐浴.如何对他们的工作进行报酬?我想也不外乎两种方式,要么以权谋私,要么同时享受蠲免赋役的待遇,而后一种情况在南北朝时期则相当
14、普遍,因为北魏各级官员的属吏僚佐都是通过辟除而来凹,中央甚至地方财政没有必要给他们支付报酬.明乎此,才能理解为什么太和八年前北魏诸帝三令五申严禁地方官员贪污,要求提高行政效率的原因.正是因为太和八年前北魏地方政府没有独立的税收来源以及官吏无俸禄,才导致地方政府运转效率的低下和贪污现象的扩大化.据此,我们认为,北魏太和八年前后所规定的无论是公调还是调外费都是属于中央政府预先所做的收入计划,属于中央直接管理的财政,而渡边信一郎则曲解了太和八年后北魏将“调外费“委之州库“的涵义,以为“委之州库“就是中央划归地方支配的经费,这不正确.按照“委 “字的意义,最合理的解释就是 “托付,委托“ 或者 “聚积
15、 “,所谓北魏中央将调外之费“委之州库“就是寄聚于州治所在之仓库,各州军政长官仅有保管的责任而无随意支配的权力,这一点也与北魏仓廪系统的设置相关.因此,渡边信一郎认为太和八年后调外费就是地方经费的观点站不住脚.那么,北魏为什么要把“ 调外帛“ 存放于州库 ?显然这不是无目的的行为,而是为了供需的方便,其中用途之一在太和八年前就是用作系官商人经商的资本,除此之外的另一用途估计就是用作“和籴“ 的经费.如果我们把北魏时期的“调外之费 “与唐代实行两税三分制后所推行的“天下之财,限为三品,一日上供,二日留使,三日留州.皆量出以为人,定额以给支“的方法比较 ,也许更能清楚看出其性质来.唐代实行两税三分
16、制后从法理上明确规定了把两税中的一部分作为地方财政支出,地方官有权根据实际情况和实际需要支配使用这些财赋,与之相较,北魏太和八.3.年后地方长官的这种权力在法理上并未见到,因此遽然断言北魏时期将调外费作为地方财政的结论就难令人信服.渡边信一郎在论述北魏地方财权存在的另一依据就是认为“北魏地方财政的特征表现为以州仓为主实行财政运营“.但我们认为,北魏在州郡一级设有地方“州仓 “同样不能说明地方财政的存在.太和八年孝文帝始班百官俸禄前,北魏就有将调外之费“委之州库“ 之制,太和八年后北魏仓廪体系愈加完善.关于这点,笔者在北朝仓廪系统探研一文中有详细考证.需要指出的是,做为监管地方仓储的州郡长官,并
17、没有动用库存物资的权力,相反,仅仅在替中央监管仓储.就连渡边信一郎自己也承认,“以州为首的地方官的财政运营在受律的费散条文约束的同时,在其具体运用时还有上奏申请的必要,经过尚书省的审议和提出方案得到皇帝的许可后才成为可能.另外,在支用时还要受到御史的审查“.这说明北魏时期中央并未授予地方政府独立处置州仓物资的相应权力.既然不存在这种权力,地方长官何以能“实行财政运营 “?渡边信一郎也同意北魏时期所形成的较为严密的仓贮系统,使得各地州库的粟帛等物受到中央严密控制,地方官长并无权力随意支配,地方官对这些仓储只有监管权而无支配权这个观点.如果地方长官擅自开仓就要受到律令中有关“ 费散之条“ 的惩罚.如北魏宣武帝元恪时,“ 武川镇民饥,镇将任款请贷未许 ,擅开仓赈恤,有司绳以费散之条,免其官爵“.再如魏孝明帝元诩时,城阳王元徽出任并州刺史,由于“ 州界夏霜,禾稼不熟,民庶逃散 ,安业者少.徽辄开仓赈之,文武咸共谏止.徽日:昔汲长孺,郡守耳,尚辄开仓,救民灾弊,况我皇家亲近,受委大藩,岂可拘法而不救民困也.先给后表.肃宗嘉之“.从这段材料中可以清楚看出并州仓是受中央直接管辖的,元徽开仓赈灾“ 先给后表“ 显然违法,因而属下文武 “拘法“,“咸共谏止“属于必然.这种规定从下面
