1、1公共政策分析 复习提纲一、 公共政策分析：分析什么？政策分析“是”什么？拉斯维尔把政策分析宽泛地理解为提供政策过程和政策过程中的知识的过程 “政策过程的知识”指的是“对如何制定与实施政策进行系统的、经验的研究 ” “政策过程中的知识” 是指理解“决策的实现在一定程度上取决于获取可用知识的能力”邓恩给出了政策分析的一个宽泛的定义，认为它是针对政策制定过程并在政策制定过程中创造知识的活动 政策分析是以其作为对政府面临的经常发生的问题和危机的一种反应而存在的，并体现其自身的价值 这种价值在于，通过运用一切尽可能的知识、理论、方法、技术以及直觉、判断力、创造力等能力和潜能，为正确制定和有效执行公共政
2、策服务 政策分析：分析什么？政策分析：已经涵盖政策过程的多个环节 公共政策所关注的社会和公众的问题是如何定义的？ 这些问题是如何进入政府政策议程的？ 政府对此做了些什么？为什么要这么去做或不去做？ 政府解决问题的方案是如何被贯彻下去的？ 政府这么做有什么结果？为什么有这些结果？ 如何评价政府的行为及其产生的结果？分析内容 1：描述政策事实或问题 政策分析的一个首要目的是提供事实 政策分析者要告诉人们，他们所揭示的事情（事实）在当下和将来是否会存在 从方法论上来说，提供事实的方法是经验方法，即通过提供描述性的信息来揭示事实 通过描述公共政策，使我们可以知道政府在福利、教育、国防、民生、环保、税收
3、等方面正在做什么，没有做什么分析内容 2：解释政策形成的因果变量 政策分析者必须去寻找与公共政策相关的一些变量关系，即它的前因与后果 首先要探究公共政策的原因和决定因素（determinants）分析内容 3：探究公共政策的结果（ consequences）或影响（impacts ） 涉及到公共政策评估问题 政策分析人员必然会去关注公共政策的实施将给以及正在给社会和其作用对象产生什么样的影响 二、 为什么要研究公共政策 描述和解释政府活动的原因和结果 科学的了解起源：政策的研究已经有了很长的历史，自从产生了政府，就有了对政府行动的理论解释，公共政策作为一门学科，作为一门可以被叫做像拉斯维尔（L
4、asswell）所谓的“政策科学”的，则是很晚近的事情。是在二战结束后，随着政治学者为着重新反思政府与公民之间的关系而首先在美国和欧洲产生的迄今为止，不同的政治学研究者就这门学科的名称尚未有比较一致的共识有政策科学、公共政策分析、政策研究、公共政策理论等不同的叫法 2 解决实际问题：通过了解公共政策的成因与结果，是我们能应用科学知识来解决实际问题 提出政策建议：因为“政治目的”而进行研究：确保国家采取“正确”的政策以达到“正确”的目标理解社会治理是如何运作的任何社会的治理都需要多样化的工具 道德的功能：提供价值 法律的功能：固定化社会的调控措施，以政策为基础 公共政策的功能：需要某种公共权威以
5、维护公共秩序，需要公共权威协调人类的活动，需要公共权威对社会的稀缺资源进行分配，需要公共机关提供某些类型和性质的公共服务 法律、公共政策与道德：相互补充、不能替代研究公共政策是如何运作的，是以什么为基础的，对社会的治理意味着什么理解实际的政治过程是什么样子作为一个政治过程的公共政策 涉及在政治中“谁得到什么” （who gets what） ， “为何” （why）以及“有何差异” （what difference it makes） 分配功能涉及到谁来分配？为哪些人分配？分配什么？按照什么规则来进行分配？ 分配过程是一个政治问题。技术本身也具有政治价值公共政策（分析）就是主要关注政府行为：政
6、府所为何事，政府为何采取某项政策，以及为什么它会造成某些差异寻找政治合法性的基础权力必须经由合法性过程才能成为权威 统治不能纯粹以权力为基础当代中国多次出现过合法性危机 改革开放的目的是什么？ 党的执政能力建设的含义是什么？现代政党和政府要获得合法性基础，必须塑造有效的公共政策合法性（Legitimacy）是一个政治概念 政治上有效统治的必要基础，是统治者和被统治者之间的一种共认的信念 不具合法性的统治，必难取得被统治者普遍的认同与信托 合法性不是法律性（Legality） ，合法性的对立面是僭夺与政变合法性可以基于多种基础 一种宗教信仰系统（如中国承命于天理论） 一种传统习俗（如父死子继、兄
7、终弟及等） 某种政治的原理（如卢梭的社会契约论） 一种理性的法律程序（如美国四年一次的大选）改善公共生活社会的不健全，很多时候是由公共政策造成的 公共政策的病态与其说是一种特例，不如说是一种常态 在一个民主与自由的社会里，任何公共政策都不能拒绝审查完善和有效的公共政策，对于增进和改善公共生活，是有着重要意义的 B. Guy Peters：“只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。 ” 必须描绘理想的公共生活和公共政策的图景3解决人的问题政策主体和分析者的责任感应该在哪里？公共政策分析的划时代意义 “科学革命” ：德洛尔、里林夫 政治学的一次“最重大的突破”：冯贝米 “当代
8、公共行政学的最重要发展”：罗迪 政策科学关心“社会中人的基本问题”：拉斯韦尔人的问题：有限的资源与无穷的欲望的矛盾，是人所面临的基本矛盾 不断地追求更高的生活质量（高层次的需求） ，而追求本身遇到时间、空间和资源的限制，于是，人就不断地为自己制造出更多的难题和更大麻烦，再花力气发展自己以解决这些难题和麻烦 无知、犯罪、贫困、种族冲突、不平等、贫民住宅、环境污染、人口膨胀等问题始终存在，很难发现什么样的解决方案对这些问题有效三、 如何分析公共政策？政策分析者应提供三种问题的信息及合理的论证 价值：价值的实现是问题是否已被解决的主要检验 事实：事实的存在会限制或促进价值的实现 行动：行动的采纳可能
9、导致价值的实现政策分析的三种基本方法 经验方法：描述既定政策的原因和结果，它所提供的信息在特征上是描述性的和预测性的 要回答的问题是，事实是否存在 实证分析：一种与价值判断相关的分析方法，与政策的价值决定有关 它所要回答的问题是，公共政策有何价值 规范方法：提出可以解决公共问题的未来行动方法和可行途径所需要回答的问题是，政府应该干什么 政策分析的三种方法方法 主要问题 信息的类型经验的方法实证的方法规范的方法它现在和将来会存在吗？（事实）它有何价值？（价值）应该干什么？（行动）描述性和预测性的实证的规范的四、 政策分析的困难性什么原因减缓了我们对政策分析的热情？政府能力的有限性a) 人们很容易
10、夸大政府政策或好或坏的重要性b) 政府政策不管如何具有独创性，它解决全部或部分社会问题的能力不够清楚c) 无知、犯罪、贫困、种族冲突、不平等、贫民住宅、环境污染、人口膨胀等问题始终存在，很难发现什么样的解决方案对这些问题有效4对问题的意见分歧d) 如果对问题本身没有达成尽可能的共识，则政策分析便无助于提供解决方案e) 比如教育政策上，政策制定者认为应该解决的问题是培养好人；学校教育者则主张提高学生成绩。政策制定者希望解决思想道德素质差的问题，学校教育者则认为应该解决学生知识单一的问题社会科学研究的局限性不太可能对人类进行某种受控制的实验i. 研究者不能命令儿童进入劣等学校数年，以便观察对其学习
11、成绩是否有负面影响ii. 无法在现实世界的情境中控制所有因素，很难精确指出何种原因造成教育的成就或失败iii. 不能强制要求一些富人该多交什么程度的税，以便知道政策在多大程度上有助于解决两极分化的问题iv. 因此，政策分析很难使用实验方法，必须经常使用定性分析方法人类行为的复杂性：最大的因素 复杂的社会问题使得社会科学家无法对所提政策方案进行精确预测 社会科学家就是因为无法足够了解个人与团体的行为，以至于没有能力提供政策制定者可信的建议 大部分的社会问题由多项因素所形成，因而不可能产生任何轻易的解释或解决措施 所有的公共政策理论分析模型，都是一种简约的方法五、 理解中国公共政策的背景社会转型
12、全方位的社会转型：经济社会 政治 改革推动的社会转型 公共政策的转型：应对与主动创新政治文明 十六大的意义 核心：依法治国与民主政治 法治与公共政策全球化 加利：“第一个真正的全球化的时代已经到来了。 ” 全球化的概念越来越模糊 Marshal Mcluhan：地球村（ Global Village ） 中国的变革、改革与加入全球化对公共政策的影响中国公共政策变革的趋向从政策维权逐步走向法律维权，即走向依法行政 公民权利不是政策赋予的以私权来制约公权 公权扩张的必然性：以法律和私权制约公权的必要性以人权等为价值推进公共政策的转型，加速与国际接轨，走向全球化 高扬人权旗帜 中国为什么对人权很敏感
13、？ 政策侵权的泛滥 要跟国际接轨5Topic 2 如何理解公共政策一、定义的困难性 社会科学研究都以对作为其研究对象的核心概念的界定为起点的 任何研究公共政策的人，首先必须对公共政策进行定义 定义的困难 英国前高级文官科林汉姆：“政策就像大象一样你能够认识它，但却很难界定它。 ” Cunningham, G (1963), “Policy and Practice,” Public Administration, vol. 41, pp.229-38. 政策的汉字词源 中文意义上的“政策”一词首先产生于明治维新时期的日本 是日本人为了对应翻译英文文献里的 policy 一词，而从汉字中挑选了
14、“政”与“策”两个字组合在一起的 用来指治理国家、规范民众的策略与规定 中国的古汉语中没有“政策”这个词 这并不意味着在产生政策这个词之前，中国没有政策实践活动以及对政策的认识和研究 自古以来，人们一直在以各种方式探求如何运用社会科学知识，来解决国家治理和政府所面临的问题 中国古代对政策问题的理解与对“政治”的理解是一致的 政治是一种治国之道 所谓“政者，事也” ， “政”就是国家事务，即今天所讲的公共事务 所谓“治者，理也” ，指管理这些国家事务 如果“政”理解为控制社会、管理国家事务、治理民众，那么，如何治理国家事务，既需要规范，也需要策略 从规范的层面上来，为政需要符合正义。季康之问政于
15、孔子，孔子对曰：“政者，正也。 ”（论语颜渊 ） 从策略的意义上来说，治理国家事务需要寻找到相宜的对策和计策。 “策，谋术也。 ”（吕氏春秋简选 ） 政策的英文词源 英语世界里的 policy 一词，来自于希腊文、梵文和拉丁文 希腊文及梵文的 post polis（城邦）加上 pur（城市） ，即演变成拉丁文 politia（国家） ，后来又演化成中世纪英语的 policie，意思是“公共事务的指导 ”或“政府的管理” ，最后演变成 policy 一词 Policy 与 police 和 politics 这两个词有着相同的词源 共同的词源也是导致政治学、公共行政学和公共政策学之间界线模糊的一
16、个原因，它们都是致力于对政治、政府和政策的研究 政策：公共的和私人的 牛津英语词典对政策的“现有主要内涵”做出了这样的概括： “政府、政党和政治家等采取或追求的一系列行动；所采取的任何有价值的行动系列。 ” 该词条所显示的政策主体不仅仅是政府、国家和政党等政治性组织，由个人和各种各样的组织（比如公司）所做出的决定或采取的行动，也被包含在 policy 的内涵当中，也即当今6公共管理中所说的“私人决策” Grover Starling：“政策是目标或目的的一般性陈述，而计划则是为达成政策目标的一种特定的方法。 ” 从 policy 的基本特点来看，国家的政策和个人的政策是“没有”大的区别的。但前
17、者是“公共政策” 。西方学者的几个经典定义 Lasswell & Kaplan 公共政策是 “一种含有目标、价值和策略的大型计划” 公共政策包含目标、价值和策略等要素 大型计划的提法排斥了中低层政府的微观政策 也可能会把跨国公司、国际组织等非政府行为体的大型计划包括在内，从而模糊了公共政策的主体边界 Thomas Dye 公共政策乃是指“政府选择作为（to do）与不作为（not to do）的事项” 明确行动主体是政府 强调公共政策是一种选择，是政府在作为和不作为之间的选择 提醒对“不作为”的关注 在一般情况下，人们在分析公共政策时往往只关心政府在选择什么，即重点关注政府采取行动（actio
18、n）的那些选择，而对政府的不行动（inaction ）缺乏足够的关注 不作为也应该是政府深思熟虑的决策，比如政府决定要增大义务教育的投入，但不因此而提高税收 David Easton “公共政策是对全社会价值作有权威的分配。 ” 全社会的价值包括商品、资金、财富、权力、荣誉、机会、地位等一系列现实的和潜在可用的资源，它们都需要通过某种或某些特定形式分配到不同的人群之间 抓住了任何社会的一个最基本的矛盾，即社会资源的稀缺性与人的需求的无限性之间的冲突 这个定义最大的局限是什么？其他经典定义 Woodrow Wilson：“具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规” Robert Eyest
19、one：“从广义上说，公共政策就是政府机构和它周围环境之间的关系。 ” Carl J. Friedrich：政策是“ 在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的”三个定义的途径 各种定义在某些主要观点上的看法是一致的 概括不同的定义所依据的角度或途径不同，就会产生不同的定义 对一个复杂的政治过程来说，每一个有关公共政策的定义都是不完善的 目标取向（goal-oriented）的视角 公共政策是由具有权威性的行动体为了达到公共目标所采取的一系列以目标为取向的各种行动 詹金斯（Jenkins ）：应该把政策
20、看成是政治行动体“有关目标选择以及在特定情境中实现它们的手段的一系列相互关联的决定” 政府制定公共政策是一种“目标导向”的行为，是政府所做的、阐述了某个目标和陈述了实现目标的手段的决定，其中包括目标的中肯性、一致性和实现手段，目标最终要实现的程度或偏离目标初衷的程度 问题取向（problem-oriented ）的视角 行使公权力的政府为了解决社会公共问题而采取的对策 7 安德森（Anderson）把公共政策描述为某一个或某几个行动主体为了解决问题或相关事务而采取的有目的的行动过程 强调了政府行动与对问题的出现或其他必备行动的洞察力之间的关联性 必须把这个视角与詹金斯的理解结合起来，很少有政府
21、用一个单一的决策来解决某个问题，大多数政策包括一系列决策过程取向（process-oriented） 的途径 把公共政策看作是经由政治过程所产生的输出。这是一个系统论的观点在政治领域中的运用 Robert Eyestone 的定义 第一个运用系统论来分析政治系统的伊斯顿：这种关系就是政治体系与其周围环境之间的输入和输出关系，公共政策实际上就是政治系统回应环境的期望和要求（即输入）而做出回应的产物（即权威性输出） ，其功能就是对全社会的价值的权威性分配 阿尔蒙德（Almond）：公共政策是政治系统向环境输出的政治产品，它满足环境需求的程度是衡量一个政治体系是否具有较高政治生产力的重要指标 中国学
22、者的几个定义 政策是“政治实体在一定的时空范围内为完成一定的任务所采取的政治行为，主要表现为行为规范、直接采取的行动和某种态度”(刘斌、王春福) 政策是政治实体“ 为表达统治阶级的利益要求，以权威形式规定的在一定时期内人们所遵循的行为准则”(邱永林、焦益众) 绝大多数中国（大陆）学者，都很强调政党在政策主体中的主导地位 政策是“国家机关、政党及其他特定政治团体”在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化目标所采取的“政治行为或规定的行为准则”(陈振明)操作性概念（这里是公共政策的名词解释） 公共政策是指社会公共权威机构面对社会公共事务、为满足社会公共需求、实施公共管理、实现社会公共目标而做出的普
23、遍的、正式的和权威的回应过程，这个回应包括作为和不作为，具体表现为制定公共行为规范、行动准则和活动策略核心点 三大基本要素 社会公共事务 社会公共需求 社会公共目标 公共性：最本质的特点 解决社会公共问题，协调公共利益，维护公共秩序，提高公众生活质量，促进社会进步二、公共政策构成要素的解构政府 政府是一套人和制度的组合体，为特定社会制定及执行法律 政府有广义的和侠义的区分 公共政策之所以是政府的政策，就在于政府是现代社会最大的公共权威机构，它具有公权力、公信力、公共管辖力和执行力 国内学术界经常会把政党以及其他群团性组织也看作是一个行使公权力来制定公共政策的政治实体 公共事务 政策过程的逻辑起
24、点是发现并界定问题 公共政策是因为解决公共问题的需要而产生的 社会中民众的需要，超越直接利害关系的人，都可以叫做“需要满足者” ，或被称作“公8共问题” 公共政策一个最基本的构成要素首先便是社会公共问题 解决公共问题，就是我们一般意义上所说的完成特定的任务 在公共事务领域之外的一般性社会问题和私人问题，不需要通过制定和实施公共政策来解决 社会公共目标 社会公共目标一般可以理解为全社会成员所具有的共同目标 共同目标的形成往往要经过一定的政治过程 一般人们把公共政策所追求的共同目标界定为“公共利益” 公共利益的实现成为衡量一个政府之所以有合法性的重要指标 当我们说政府为了解决社会公共问题而制定公共
25、政策，满足了社会上大多数成员的需求时，我们便可以说，这种需求是社会公共需求，它的满足便体现了社会公共利益的实现政治行动和政治过程 公共政策制定和实施，是一个政治上的行动过程 政治性是公共政策一个显而易见的特点 政治行动是作为公共政策主体的政府的行为，而不是其他人的行为，具体表现为制定公共行为规范，包括原则、方针、策略、措施和办法 要在一定的政治过程中来理解公共政策的过程及其政府行为本身 利害相关人为达成其政治目的或政策主张，在一定的政治和制度框架下展开竞争和博弈，这是个互动的过程，即政治过程 互动的形式包括投票选举、开会表决、行政程序、街头抗议、政治利益交换、说服、指挥命令、合作等 时空的约束
26、性条件 时间的约束 政策生命周期概念，意味着公共政策具有时间规定性 任何政策都有一个从无到有再到终结的过程 时间是决策中的一个独一无二的稀缺资源 现实中很多政策都是在很多约束条件下被匆匆忙忙地制定出来并加以实施的 政策方案被最终选定，都需要一个很漫长的民主程序 空间的约束 政府边界：公共权力的管辖都存在一定的地域限制，政策实施存在事务领域的限制 三、公共政策的范畴政策要求 政策要求属于伊斯顿系统模型中的环境输入 它是政治体系中其他非官方或官方的行为者，就某一面临的问题，向政府提出的主张采取行动或不采取行动的那些要求 这些要求可以是对政策问题的看法，也可以是对问题采取特别行动的具体建议，还可以是
27、关于政府应当做什么的基本主张在政策逻辑的意义上，如果某些输入并没有在公共政策产生的过程中发挥影响，也就是那些被决策系统过滤掉的要求，不能被包含在政策要求的范畴之中政策决定 政策决定是指由政府做出的、确立公共政策行动的法律地位、指导公共政策的活动方向、确立公共政策的活动内容的决定 在西方公共政策学界，公共政策的研究对象和范围是广义意义上的，他们所说的政策决定既包括关9于制定法令，发布行政命令或敕令，颁布行政法规或对法律做重要的司法解释的决定，也包括在既定政策范围内由行政部门做出的普通决定 政策声明 任何公共政策都有着希望取得某种结果的目标，政策声明就是对政策目标和意图的声明，是公共政策的正式公布
28、 政策声明包括立法机关通过的法令，行政命令和行政法令，行政法规和行政规章，法院判决，以及政府官员为说明政府的意图和目标，而为此将采取的行动的声明与演讲 列维斯（Lewis ）引用 19 世纪巴格达一位哲人的话来说明政策声明：“政府的基础是欺骗。一旦欺骗成功并延续下去，就转变为公共政策。 ” 不能把政策声明看成是一种欺骗的艺术，政策声明有时候因为主观和客观上的原因而含混不清 政策输出 政策输出既可以指政治系统对环境的回应和作用，公共政策被看做是输出的表现形式，或者公共政策本身就是系统对环境的输出（伊斯顿） 也可以指公共政策的“具体体现” ，政府在执行政策决定和政策声明中实际所做的事情，也即政府实
29、际正在做的事情 大量的公共政策并没有得到较好的执行，也就是说，执行力不是一个已经解决了的问题，而是一个尚待解决的问题 政策结果 政策结果也就是政府的行动或态度对社会造成的政治的、经济的、社会的和文化的等多方面的后果（consequences ）或影响（impacts） 作为政策分析的一个重要范畴，对政策结果的理解存在着诸多困难 结果的含义因人而异 政策行动的后果不能在政策行动之前就被完全描述或知道 一些现实存在的问题或后果是否就是实施了某项政策所带来的，这是不确定的 四、公共政策的类型类型学的困难性 对政策进行分类是必要的 建立公共政策的类型学是很困难的 现实中的很多公共政策，大多不是单纯的、
30、单一性的 不同的公共问题之间越来越具有边界的模糊性，它们高度地相互依赖在一起 公共政策在纵向层次和横向层面上有着大致的职能分工，但这种分工并不排斥一定程度的同构性国内学者的一般性分类 国内学界一般从纵向层次结构和横向内容结构来区分公共政策的类型 根据前者的标准，公共政策被分为元政策、总政策、基本政策、具体政策和个别政策等类型 根据后一个标准，公共政策被分为政治政策、经济政策、社会政策、文化政策和外交政策等几个方面 国内学者的一般性分类 国内学界一般从纵向层次结构和横向内容结构来区分公共政策的类型 根据前者的标准，公共政策被分为元政策、总政策、基本政策、具体政策和个别政策等类型 根据后一个标准，
31、公共政策被分为政治政策、经济政策、社会政策、文化政策和外交政策等几个方面 10洛维的分类 在西方学术界，一种广泛流行的政策分类是由洛维（Lowi）所提供的 最初将公共政策分为分配型政策（distributive policies） 、管制型政策（regulatory policies）和再分配型政策（redistributive policies）三类 后来在此基础上增加构成型政策（constructive policies）对国家组织进行设计的政策 Topic 3 Public Interest （公共利益）in the Process of Public Policies财产征收与公共利益
32、：一个真实的案例案情：A 县县政府进行土地征收，招商引资，兴办工厂法官的不同意见焦点和问题下面可视作参考答案该县的土地征收虽然是建立大型工厂，直接得利的是厂家，但是目的是发展经济，增加财政收入和居民就业机会，能够增加全县居民的共同利益，因此符合公共利益的目的性条件征收土地是与外商合资建立工厂，虽然其名为发展经济，增加居民的就业机会和财政收入，但其直接目的仍是从事商业经营活动，因此不符合公共利益的目的性条件该县征收土地进行商业经营活动，直接目的不符合公共利益；同时为增加政府的财政收入而进行征收土地，也不符合公共利益目的性条件本案争执的焦点政府的征收行为是否合法，即是否符合公共利益的目的性条件？必
33、须解决的几个问题财产征收中的公共利益如何界定？“公共”如何确定？征收后的财产能否用作商业用途？为解决政府财政收入，是否符合公共利益？界定财产征收中公共利益的原则和方法是什么？征收、征用：理论和实践问题征收的含义征收是一个什么样的问题？征收的法律规定征收特权及其限度征收的含义（这个可以出小名词解释）以公共利益为直接目的，政府依法定程序强制获得他人财产或财产权利并必须支付补偿费用的行为征收理论先后经历有古典征收向扩张的征收理论发展的一个进程 征收和征用目的性条件从“公共使用”变为“ 公共利益” 各国使用的词语不一样，但都离不开“公共利益”这一财产征收的基本目的 凡是确立公益征收制度的国家，宪法和民
34、法都将征收目的限定为公共福利、公共利益，但制度不同，对公共利益的理解也不同征收是一个什么样的问题虽然大多数现代国家都在宪法中确立了公共利益的价值，但公共利益不仅仅是一个宪法或法律上的概念，更是一个道德和政治理论的问题与公共利益概念紧密联系在一起的“私有财产的政府征用 ”，也同样既是一个法律问题，更是一个道德和政治理论问题 Stephen R. Munzer：道德和政治问题更为根本， “因为对它的回答应该指导对法律问题的回答，并且如果有必要的话，矫正对法律问题的现存答案” 11 这并不意味着法律规定就不重要征收的法律规定征收最初可追溯到罗马时代，在后世的大陆法系中，经过荷兰著名法学家格劳秀斯的阐
35、释，在法德等发达国家得到很大发展1554 年英国议会通过法案规定地方政府因为公共基础设施建设有权向居民征收土地，但要给予合理补偿法国 1789 年发表的人权宣言第 17 条：所有权是神圣不可侵犯之人权，除非为了公共利益之要求，以及事先给予公正补偿，不得予以征收美国宪法修正案第 5 条：“非经正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用”中国宪法第 10 条第 3 款： “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。 ”征收特权及其限度政府的特权条款 现代国家的宪法大多有专门的条款对政府（对私人财产的）征用作出规定 这些条款
36、被称为“政府的特权条款” 宪法规定的政府征用条款一般都是从公共利益的角度来界定的特权条款体现出的宪法精神是什么？ 以个人主义为价值、强调私有财产权是人权之核心的美国，宪法精神是限制政府的特权范围 美国宪法第五修正案的征用条款，既是对政府的授权，同时又是对政府的限制，其目的是为了通过宪法制度安排，实现（民众的）私有财产权与（政府的）征用权这两个权利的平衡，从而有效地保护私有财产权 国家征用权的行使必须具备三个基本要素 正当程序、公共利益和合理补偿 中国的宪法规定的征用条款，也包含对政府征用特权的限制，但该特权的实际行使及其要素，两国间存在着差异政府自利政府自利的客观性政府利益的构成政策过程中的政
37、府利益：中国的情形政府自利的客观性抽象意义:政府没有自身利益 西方国家：政府声称它反映的是公众的意志 中国：人民政府的宗旨是为人民服务现实意义：政府有其自身的利益 人的因素 政府的因素人的因素：人是逐利的 任何政府组织是一种社会组织，是由形形色色的人所构成的 政府作为一个社会政治团体，是为着特定目的、有着特殊利益的人们结合而成 人的需要是客观存在的 组织是满足人的需要的一个载体政府的因素：政府界定公共利益 社会公共利益可以被看作特定人群的整体利益，实际上是公共政策主体所认定的利益 界定公共利益的过程是一个政治过程，必须经由一定的政治程序和法律程序12 在这一政治过程中，政府处于优势地位，有更多
38、的机会和途径表达自身的利益政府利益的构成政府利益：指的是政府系统自身需求的满足自身特殊利益：政府的权力与权威，政府的业绩、形象和信誉，政府工作的条件与公务员的收入和福利合法性利益：从合法性的角度来说，追求和实现公共利益，也是政府利益的构成部分阶级基础利益：从政治统治来说，把资源优先或首先分配给与统治阶级的价值取向相一致的群体政策过程中的政府自利：中国的情形地方各级政府 不同地区政府利益之争 资源不均衡配置 上下级政府之间的利益之争 管辖权限划分不清楚 为了实现政府目标而为本地企业争利 “政府目标责任制” “常委企业” 为吸引外来投资而无原则地让利 为争取更多的特殊待遇与中央争利政府职能部门：“
39、 特殊的利益主体” 政府职能部门的执法产业化 ：以罚代管、利益化倾向与执法的严肃性 政府职能部门与地方政府争利：行政越位，争夺地方事务管理权政府成员个体 具体的个人的需求：比如必要的福利待遇 政治体系的政府成员的利益：权力和地位的上升，声望和影响力的扩大，办公空间和条件的日趋奢侈化地方的强制拆迁政策共同特点 1：打耕地的注意共同特点 2：政府都是其中的主角（运动员和裁判员）共同特点 3：假借“ 公共利益 ”进行商业拆迁，这是引发拆迁矛盾的关键共同特点 4：政府代理开发公司的拆迁，实质上是政府不恰当地介入市场的行为。倾向开发商而侵犯原住民引发拆迁矛盾的关键 （这里可能有案例分析）国家信访局：因拆
40、迁引发信访的原因 强行拆迁，粗暴对待拆迁户 安置补偿不合理，政策不到位 一些地方政府部门建设规划出尔反尔，造成居民不能回迁 一些地方政府制定的拆迁安置政策失之简单化地方“公共利益”的体现吗？ 国土资源部：土地违法案件的共性 政府违法现象突出 非法占用耕地现象严重 侵害农民权益性质恶劣 “嘉禾拆迁案” ：地方政府利益而非地方公共利益 政法委书记：与嘉禾政府作对的要“严惩不贷”，与政府作对是蓄意犯罪 动用行政权力迫使群众向开发商让步 政法委书记：这些公职人员应该听党的话结论13 现实中很多公共政策，往往披着公共利益的外衣 所谓的地方公共利益，也不过是地方政府的利益征收矛盾的化解：美国的经验“重要空
41、间法”与地方特权扩大 世贸中心的纠纷地方滥用拆迁特权的实质 拆迁特权违背宪法精神？达到司法的动态平衡：解决困惑的途径 民间团体和媒体对拆迁特权合法性的质疑司法解决的结果公共利益的含义 “公共利益”最早可以追溯到公元前 5-6 世纪的古希腊 古希腊特殊的城邦制度造就了一种“整体国家” 与此相联系的具有整体性和一致性的公共利益，公共利益被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标公共利益被等同于某些抽象的、重要的理性化的价值和规范，如自然法、正义和正当理性公共利益被看作是某个特定的个人、群体、阶级或多数人的利益公共利益被认为是个人之间或群体之间竞争的结果国防、水利、国家基
42、础建设、公共道路交通、能源、公共卫生、科学文化教育及体育事业等公共设施灾害防治、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业等以及国家法律规定的其他直接或间接增进了不特定社会成员福利的利益公共利益：一个不确定性的概念利益内容的不确定性受益对象的不确定性公共利益是一个质量概念利益内容的不确定性什么是利益？ 霍尔巴赫：“所谓利益，就是每一个人根据自己的性情和思想使自身的幸福观与之联系的东西。 ” 德国学者 Walter Klein：利益是一个主体对另一个客体的享有，或者是主体及客体之间的关系；或是在主体及客体关系中，存有价值判断或价值评判。因此，利益是被主体所获得或肯定的积极的价值，是主体对
43、客体之间所存在“某种关系 ”的一种价值形成利益内容不确定的原因 利益主体多元化 利益内容的确定要通过价值判断形成，而价值判断是人类进行的精神行为，与人的兴趣、好恶相联系 形成利益的多样性和不确定性T. Laufer 的结论 “利益这个概念，无一定之成型，如同价值概念，完全系乎变动中之社会、政治及意识形态，来充实这些概念之内容。 ”受益对象的不确定性公共利益概念中最难界定的是“公共性” 公共利益是以国家和社会的区分为其基础的，是与私人利益明确区分而得以成立的 公共的相对方面是私人，但需要多少私人才能组成公共（公众）？ 这是一个困惑的问题如何界定公共范围？ 洛厚德的“地域基础标准”理论：公益是一个
44、相关空间内关系人数的大多数人的利益，地区内的大多数人的利益，就形成公共利益“公 共 利 益 简 称 为 公 益 。 公 益 的 内 容 具 有 不 确 定 性 。 这 种 不 确 定性 ， 可 以 主 要 表 现 在 其 利 益 内 容 的 不 确 定 性 及 受 益 对 象 的 不 确定 性 两 个 方 面 。 尽 管 如 此 ， 公 益 并 非 不 可 捉 摸 ， 它 仍 是 一 种 客 观 的存 在 。 公 益 是 不 确 定 多 数 人 的 利 益 。 ”14 不能解释跨越区域的人能否享受该利益，比如越区使用交通设施、文教设施等 纽曼的“开放性标准” 理论：公共的概念分为两种。一是“公
45、共性原则” 即开放性，任何人都可接近，不为专人保留；二指国家或地方自治团体所设立、维持其设施所行使的职务而具有公共性，国家设施的存在及使用是为了公共事务 纽曼认为，公益受益人是不确定的，公益是不确定多数人的利益 公共的概念就是以利益效果所及的范围，即以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的不确定数目利益人存在，即属于公益(强调数量上的特征，以过半数的利益作为公益之基 )公共利益是一个质量概念公共利益是一个质量概念 社会的发展已经进步到从“量”（不确定的多数）来探讨公共利益，发展到“质” （以对受益人生活需要的强度而定） ，即以人民的生存权及人类尊严为最高价值 随着社会的发展，有时即使是少数人的利
46、益可认定为公共利益，即少数人也可具有“公共性”，如国家保障私人的生命健康方面的私人利益，也构成公共利益 对于某些少数的特殊数量的私益，可以透过民主之原则形成公共利益，如，有些国家征收土地为低收入家庭修建房屋，进行土地改革，把征来的土地分给没有土地的农民等，也符合公共利益界定公共利益的原则公共性原则 受益主体具有普遍性或不特定性合理性原则 界定公共利益是以另一种公共利益或私人利益的减损为代价，界定公共利益时应进行合理衡量，确保公共利益是最大限度的合理的利益正当性原则 界定建立在广泛的民意之上，保证以民主的原则来界定公共利益公平性原则 如果以减损少数私人利益来达到公共利益，应对其进行合理补偿，以确
47、保公平Topic 4 The Decision-making of Public Policy: Definition of Issues and Agenda-setting 问题的界定与决策政策过程：复杂的互动因素1、整个政策过程是主体多元的互动众多主体参与政策过程的一个或多个方面 利益集团、不同层次的政府机构、立法机关、研究团体、媒体和公众每个行动体潜意识里的价值和利益、对情景的判断、对政策的偏好是不同的2、政策过程的周期很长政策过程周期：大多数政策从发现问题、制定政策、政策实施到合理的政策影响评价所需要的最短期限通常需要 10 年或者更长3、激烈的政策辩论 在政策的形成过程中，不同行动
48、体之间往往会就政策问题展开技术性很强的辩论问题的严重性、问题产生的原因、不同政策被选方案的可能影响，等等 辩论在整个政策过程中发挥着很重要的作用大多数辩论设计根深蒂固的价值观和利益观、巨大数额的金钱、某些时候权威的强制力量政策辩论经常不像学术讨论那样文明，行为体在诱惑面前经常会选择性地提供证据、歪曲对方的立15场、毁损对方的名誉等等政策问题的界定：被忽视的研究领域问题的提出：公共政策制定过程的起点对中国的公共政策研究，很少研究起点是什么的问题 在一些特殊的政策领域，选择什么政策问题来制定政策 什么人通过什么渠道（途径）向决策者提出什么样的政策问题的动议 决策者按照什么标准选择问题机构 这个政治过程是什么样子的公共决策是如何做出来的？模糊状态下的决策：问题的界定 John Kingdon 的三源流理论模糊状态下的决策：问题的界定决策的前提：清晰界定问题还是模糊性状态？模糊性、不确定性与信息的作用垃圾箱模型问题界定不清是决策的常态决策的前提现
