1、抗战后上海的保甲制度及其选举分析 1郭 圣 莉 邓丁内容摘要：本文运用上海市档案馆档案资料，分析了 战后保甲制度在上海的制度、选举及其特征。上海保甲既有与全国一致的地方，又有其特殊的地域特征。它的制度及保长选举的表现出来的特殊性体现了国家政权在基层建构的逻辑及上海地域上的差异性中的利益原则。关键词：保甲 保长选举 地方自治 国家政权建设目前我国有关民国时期保甲的研究主要集中于抗战前期国民党政府保甲制度的起源、发展、特征等。对保甲制度的定性多是副面的，但近年来有研究者对其加以部分肯定，研究和史料也更为丰富、深入，开始关注保甲背后的国家政权渗透与地方自治的关系。对于抗战后的保甲制度，研究者较少。曹
2、树基、杨焕鹏等人对抗战之后嘉兴、杭州的保甲制度进行了具体的研究，其着眼点亦在于保甲与地方自治的关系上。张济顺则早在 1996 年就对抗战期间上海的保甲制度进行了具体入微的分析。 2本文在张济顺、曹树基等人研究的基础上比较探讨抗战之后上海国民政府的保甲制度、选举及其特征。一、地方自治旗帜下的上海保甲制度抗战后的国民党在沦陷区恢复重建的保甲制度是在行宪旗号下由中央政府统一部署的。1946 年，上海拟进行保甲长选举，民政处报市长称：“查本市民意机构业已次第成立各级自治工作人员亦应依法选举以符法令，兹拟通饬保区在本年八月初普遍召开户长会议选举甲长，八月下旬普遍召开保民大会选举保长” 。即由甲至保依次选
3、举，但在实际的操作中，保长的选举先于甲长。1947 年民政处处长张晓崧在甲长选举的宣传书宣称：“国家业已行宪，还政于民，本市为全国政治经济文化首善之区，人民之知识为高，政治意识，较各地为浓，十室之邑，尚有忠信，五 之阿，更有良材，本市自收复以来，已将三年，各种规制均已渐具，各级民意机关，亦经次第成立则本市可循序转臻于完全民主之城。 ”3将保甲长选举视为还政与民的具体举措。因是还权于民，上海的保甲长选举大张旗鼓。但就其基本制度框架观之，与战前，甚至与战时日伪的保甲制度并无太大变化。根据上海市区保甲组织暂行条例规定，市以下区内编制为保甲，设区公所、保办公处。每区以三十保为原则，不得少于十保，每保以
4、三十甲为原则，不得少于十甲，每甲三十户，不少于十户。并分别于各层级设区民代表会议、保民大会、户长会议、甲居民会议作为民意机构。在保甲长选举前，上海首先进行了编制保甲工作。至 1946 年 9 月统计，上海共有 1056 保，24679 甲，740126 户，总人口3742999 人，其中男 2090934 人，女 1652065 人。1 区民代表会与区公所1 此文为上海市社科规划项目“转型社会的制度变革：上海城市管理与社区治理体制的构建”的研究成果之一。2 相关研究见朱德新：二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究 ，中国社会科学出版社，1994 年；曹树基：乡镇自治中的国家意识形态以 1946
5、 年嘉兴县乡镇职员“甄别”试卷为中心 ， 社会学研究2002 年第 4 期；张济顺：沦陷时期上海的保甲制度 ， 历史研究1996 年第 1 期；杨焕鹏：战后乡镇自治运动中的保甲制度以嘉兴县为例 ， 控制阴影下的自治:战后杭州地区的保甲制度 ，中国农史 ，2004 年 3 期，2008 年 3 期。3张晓崧：为选举甲长告全市甲居民书 ，上海市档案馆馆藏档案（以下称上档档案）Q119-2-426。国民政府的城市为一级政府，市下设区公所，区设区民代表会，由本区各保之保民大会选举代表二人组成之。权力包括：第一，审议区规约及区与区之间的公约；第二，议决区长交付及本区公民建议事项；第三，选举或罢免区长、副
6、区长；第四，听取区公所报告及向区公所提出咨询事项。第五，其它有关本保行政权兴革事项。区行政机构是区公所，有民政、户政、警卫、经济、文化五股，人员由区长遴选。区长、副区长由区民代表会选举后报市政府核委，并规定选举区长、副区长时由市长或其代表莅临监督。对选举产生后的区长，区民代表有一定的制约权。对于区民代表会议的议决案区长有义务执行。如不执行或执行不当区民会议有权请其说明理由，如仍认为不满意，得报请市政府核办。不过，区长对此有相应的平衡权力，如区长对于区民代表会的决议认为不当，得附理由送请复议，对于复议后的结果如仍认为不当时，得呈请市政府核办。可见，真正的权力在市政府。而且， “市政府对于区民代表
7、会之决定认为有违三民主义或国策情事者得开明事实予以解散重选并报内政部备案” 。区公所设有区公务会议，由区长、副区长、区中心学校校长、各股股长组成。每月开会一次，是行政决策机构。2、保民大会与保公所与区相类，保分保民大会与保公所。不同之处在于保是自治单位。保民大会是由本保每户推出一人组成，而非保民代表组成的。但权力相类，包括：一，审议保甲规约与保相互间之公约；二，议决保长交议及本保公民十人以上之建议事项；三，选举或罢免保长、副保长；四，选举或罢免区民代表会代表；五，听取保办公处工作报告及向保办公处提出询问事项；六，其它有关本保行政权兴革事项。对比区代表会议，无非多一项选举、罢免区民选举。保办公处
8、也设民政、户政、警卫、经济、文化五股，人员由保长遴选。保长、副保长受区长监督指挥。保长与保民大会之间的关系也与区相类，对于保民大会的议决案保长有义务执行。如不执行或执行不当保民会议有权请其说明理由，如仍认为不满意，得报请区公所转请市政府核办。反之，如保长对于保民大会的决议认为不当，得附理由送请复议，对于复议后的结果如仍认为不当时，得报请区公所转呈市政府核办。同样， “市政府对于保民大会之决定认为有违三民主义或国策情事者得开明事实予以解散重选并报内政部备案” ，体现了国民党城市管理体制的一级政府原则，市政府拥有最终的权力。保也有保务会议，由保长、副保长、保国民学校校长及各股干事组成。每月开会一次
9、。3、甲甲比较简单，设户长会议，负责甲长选举、罢免；执行政令；户口稽查填报；卫生清洁及甲其它兴革等事项。 4二、保甲长选举在地方自治旗号下的选举主要是保长的选举。区长、副区长是由区民代表会议简接选举，保甲长才是以户为单位的直接选举，但由于保的重要，保长选举是焦点。上海市保甲长选举是在 1947 年全面铺开的。 上海市选举保长实施要点规定 5 月 1日至 30 日为上海保长选举筹备期，6 月 1 日至 30 日为选举期间。各区据此制定了各自的具体程序，但大致相类。以下以北站区区公所制定的保长选举程序为例说明保长选举过程：5第一 候选人登记：本区各保长候选人登记自 5 月 15 日起至 5 月 2
10、5 日止。候选人须4 以上区、保、甲材料均来自上海市保甲组织暂行办法 ，上档档案 Q119-6-4565 上档档案 Q119-2-426随带经检覆后的国民身份证亲自到区公所登记。第二 保办公处按照每户一人编制选举人名册，区限 5 月 25 前报到，名册由区统一印发。第三 自 6 月 1 日起每日举行 4 个保的选举。北站区共有 48 保，分 12 日完成后，将选举结果连同各保登记合格之候选人呈报民政处备案并按保公告之。第四 各保选举场所由保办公处择定第五 监选员由区公所职员分任，由各保指定报区备查。第六 由各保办公处就现任该保区民代表中择一担任选举主席报区。同时，还规定了候选人登记名册、当选人
11、名册、选举票箱的准备、管理等事务。1保长选举概况各区都在规定的期限内按照程度进行了选举，从保留的文献上看是按照程序来的，参选人数亦不少。如上海市老闸区第 19 保保长选举时，出席人员 306 人，缺席人数 80 人，发票数 283 票。最后，全连安得 199 票当选保长，陈继昌得 50 票当选副保长，其中废票数3 票。 6下面是黄浦区 36 保保长、区民代表选举结果。大致可展示当时的选举情况： 7上海市黄浦区第三十六保保长选举结果报告表选举日期 三十七年四月二十一日上午九时地址 本保办公处北京东路 190 号三楼二三室姓名 得票数 检复情形 简历蒋镛 83 上海市水上义勇警察中队长等职当选人包
12、忠骥 10 财政部盐务税警总团军需盐政总局科员等职监选员 主席 司仪 代书 唱票郑煦 蒋镛 傅堃明 史才福 顾瑞华记录 发票 检票 记票办理选举人员郭劲亚 张宝福 施才朗 范其郎说明 1、用毛笔正楷书写 2、数字一律用阿拉伯字填报者 主席 蒋镛 监选员 郑响上海市黄浦区第三十六保保长候选人登记名册姓名 年龄 性别 简历 检复情况 身份证字号蒋镛 39 男 洋泾初级中学毕业包宗骥 34 男 复旦大学法学系肄业朱璋泉 30 男 中学毕业保长选举时还同时进行了区民代表的选举6 上档档案 Q1-8-1207 以下材料均来自上档档案 Q1-8-119（一区保甲长卷）上海市黄浦区第三十六保区民代表选举结果
13、报告表选举日期 三十七年四月二十一日上午九时地址 本保办公处北京东路 190 号三楼二三室姓名 得票数 检复情形 简历陈泉福 67 华安驳运行经理当选人徐敬忠沈鸿清严志达1781联运驳运行经理监选员 主席 司仪 代书 唱票郑煦 蒋镛 傅堃明 史才福 顾瑞华记录 发票 检票 记票办理选举人员郭劲亚 张宝福 施才朗 范其郎说明 1、用毛笔正楷书写 2、数字一律用阿拉伯字填报者 主席 蒋镛 监选员 郑响上海市黄浦区第三十六保保区民代表候选人名册姓名 年龄 性别 简历 检复情况 身份证字号沈鸿清 35 男 中法中学毕业水上义勇警察中队长徐敬忠 37 男 浦东中学毕业陈泉福 48 男 私立六年龚普 34
14、 男 吴淞商船专门学校毕业严志远 34 男 民立中学毕业2、保长选举的特点第一，当选者多为中产阶级，受过较好的教育。笔者整理了黄浦区前十保当选保长、副保长的情况，可证之。姓名 得票数 检复情形 简历一保保长顾文生154 上海市进出口商业同业公会理事中兴华行经理一保副保长丁继昌33 浸会书局经理二保保长徐启文243 浙江兴业银行总务股二保副保长孙永佳79 四川中路青年会干事四保保长孙仲72 美国留学现任阜丰面粉厂经理四保副保长赵文元38 中学毕业现任三福洋行经理六保保条梁朝堂185 申请乙种 道亨银行副理六保副保长冷荣泉107 申请乙种 永泰银行经理七保保长屠开懲82 甲种检复 集成药房总经理七
15、保副保长壮鸿皋32 乙种检复 大明钟表眼镜公司总经理八保保长董汉槎103 公职候选人证书乙种乙公沪 2425号保险商大同大学毕业，曾任安和太平保险公司天津分公司董事长、信中银行兼本保副保长，现任大南大东保险公司董事兼总经理八保副保长施家传17 保险商青年会中学，曾任好华行经理，现任好华保险公司总经理兼本保第七甲甲长九保保长黄浴沂21 中南银行经理九保副保长凌文礼14 东亚银行经理十保保长沈天梦59 法国则诚大学法学博士，中国农工银行经理十保副保长程用六56 苏州中学毕业，老介福绸缎局经理据上档档案 Q1-8-119（一区保甲长卷）相关资料整理2实际选举中，参选保长积极性不高，选民参与率不高根据
16、规定，候选人必须主动登记，但主动参选保长的人并不多。如上海市龙华区区公所在候选人规定登记时间过后，来区登记者全区仅十二人。区公所认为是因“本区辖境辽阔，居民又农忙，不愿亲自到区公所登记” 。区公所因登记者属寥寥， “为便于选举完成起见，请求凡各保保长候选人登记不多者，拟暂由现任保长及区民代表推选三倍以上保长候选人予以登记，以得进行” 。民政局在表示应尽量宣传的同时，实际同意了这一变通方案。此种情况其它各区亦有。如徐汇区保长候选人登记日期为 6 月 19 日至 6 月 28 日，结果因参加登记人数不足数，请示将登记日期再行展限五天。高桥区因候选人不够，要求放松选举要求，不受公职检覆已否的限制，使
17、“凡有公民资格者均可参加候选” ，以满足候选人数的要求。 8 上面黄浦区选举结果中大多亦没有候选人是否检覆的登记，显然亦是放松了要求。还有候选人放弃竞选，或当选后以各种理由请辞的。如新市区保长候选人周一华等六人以体力不支、庶务繁忙放弃竞选候选人。老闸区第二保、第四保、第三十保保长及第二十五保保长当选人于当选当时均称，保长职重事繁难以胜任，当场声明放弃当选。 9黄浦区第十保保长沈天梦呈请辞职，而副保长程用六表示“年届八旬，心力俱拙” ，不能继任。只好重新选举由包伯宽担任。 10 8上档档案 Q119-2-4269 上档档案 Q1-8-120选民参选亦积极性不高。各区都有因参选人数不足法定人数流会
18、的情况，如虹口区因不足法定人数流会了 8 保，江宁区不足法定人数流会 15 保。提蓝桥区监选员费毓嘉报第十四保选举时出席选民仅 131 人（该保选举人名册共有 629 人） 。 113个别区竞争激烈、选举场面混乱一方面很多区候选人数都不足，当选者亦不愿意承担这一职位。但另一面，也有少数保竞争激烈，出现举报。如三区四保甲长文竹三就举报选举保长没有公开细致征求候选人，“可说是现任保长一手包办，不过表面上经过一种仪式。 ”12老闸区第 8 保保长选举前即有人举报说候选保长“傅道生在未选之先已四处强迫运动，甚至备办酒席，声言你们大家如不选我做保长，我的徒子法孙很多将来叫你们没命，连日子都过不成。 ”并
19、指“此人人格龌龊，目不识丁，开香堂、收徒弟，吸食鸦片、开设赌场” 。称“若此次将其选出，全保民均是鱼肉。如不将候选人名义取消，一经选出，决不承认。 ”但政府查证称此人是“一商人，为人甚得地方赞誉。对地方公益尤为热心。此次参加保长竞选，乃民望所归，故以八百余票当选。 ”13北站区 34 保选举时未到户达 178，但达到了法定人数要求。投票完毕， “正拟开票之时，突有该保公民黄日晖、李金如等二人起立发言说，发票人员手续不周，恐有多发票数与实到人数不符之情事，阻止不许开票要求加封櫃存放区公所，听候解决等情事。 ”后民政局调查认为无舞弊现象经召集黄等二人于 19 日开箱。还有更加混乱甚至械斗现象的。提
20、篮桥区第 42 保原定于 6 月 18 日举行，后因故提前于 6 月 8 日上午 9 时假公平大戏院召开保民大会，发生选举秩序混乱，争执现象，导致当场宣告延期。 14一些区还出现了警察的身影，如新泾区第 27 保的选举“忽有甲民警士杨震球出来把持，勒令民等选举伊之表弟潘，民等否认，伊即威胁王监选、吴督导停选并大叫骂侮辱群众，扰乱会场” 。民政局查后汇报说：提名候选人时，同意杨阴本者较多，同意潘毅之者为少。警士杨震球虽与杨为本族兄弟，反支持潘。双方争执发生纠纷，选举停顿。 ”1514 区 10 保曾风藻控告前保长张洪椿，把持选举，因知票数会少于曾，故意闪避，不派代表到场，致不能开选。复选时又故意
21、拖延布告使选民不知周知， “投票时其女婿等用汽车三轮车武装不整者二十余人入会场，称你们不许动，我们来寻姓曾的，你们要识相点。还是老保长做得好。有胆大者报与闸北警察分局前来维持秩序。始知二十余人全系江宁区警察分局警士私行结队恐吓故意妨碍选举。 ”16相对而言，闸北区此类情况比较多，混乱程度高。如宁波旅沪同乡会以同乡徐昌轩等联名举报。民选保长时，市参议员兼中心小学校长冯宪成及保长戴金标等率领爪牙操纵选举，骚乱斗殴计受害者 3 人，2 人失踪。其详情据称是“正值选民进行投票时，发现有不知姓名者无赖若干冒充代书人强夺民意，乞庇代写候选人戴金标， ”以致遭到拥护其它候选人妒恨。同时，候选人之间又为是否有
22、未依法领到选票者争吵，另有“某甲长手持候选人于根宝姓名及候选票各数十张，任意向选民散发并作宣传。以致秩序更为紊乱。 ”导致“该甲长被一般选民包围，打打之声，随之四起。瞬时，互相殴打。同时发现候选人戴金标持枪指挥” 。据民政局事后查证：“查本案发生时，即经闸北分局当场擒获凶手王珍荣、唐学根等 16 人移送法院。本案争执之点在难民方面欲选难民周奇为保长，市民方面欲选于根保为保长，因起冲突。市参议员及候选人戴金标查无操纵选举之佐证。张治平身死。据其妻10上档档案 Q1-8-119（一区保甲长卷）11 上档档案 Q119-2-42912 上档档案 Q119-2-42913 上档档案 Q119-2-26
23、414 上档档案 Q119-2-42915 上档档案 Q119-2-35216上档档案 Q119-2-264供称因思病甚重，是日扶病出外观看遭挤跌没命，经法医验明因病身死。所称失踪，查何纪兴、翟子纲二名出事之日即返宁波以致误传。22 保选举时， “保长成都率打手约六七十人冲打。秩序大乱，鬼哭狼嚎，选民四处逃避。职冒险闯出场所，在附近厂家用电话报告闸北区警察局及警察总局。俟大批员警及警备车赶到，加以弹压，双方冲突始告平息。闻被打死者计场外一人、场内一人，伤者约二三十人。 ”17区长王治平无奈上报称“本区保长选举在 4 月间先后选竣第 28、29、33、11、44、43等。第 32 保发生命案后停
24、。职区环境复杂，情形特殊，如再继续选举，深恐发生意外。且因选举保长而造成殴死人命实为前所未有。理合备文呈请暂缓选举免再发生类似事件。 ” 18 三、战后上海保甲制度的性质与特征1自治与监控之间：战后保甲制度性质保甲本来是作为固定国家在基层的统治设立的，但战后的保甲是在行宪政、实施地方自治的旗号下展开的，因此，强调民选与自治。从前述选举过程看，选举的过程表明选举尚未受到市、区政府的行政直接干预，具有一定的真实性。另外，在制度架构与职能上也做了相应的安排。除了前述保民大会、户长会议的职权规定外，就保的职能安排上看，也与地方自治有相合之处。如上海整编保甲行兴办办关于山林川泽农田水利及社会福利事业计划
25、草案规定保在保民大会通过后设保民福利委员会，设情形负责兴办保下列事项：兴办托儿所、保内居民之互助救济、保俱乐部、保公厕、保内公井水池河流沟渠之管理利用、保公共食堂、保民康乐室、保合作社、保公有财产之保护利用、保民间纠纷之调解以及兴办保服务社，其事务包括代办保内居民书信文件之撰写拟、公用电话购买、车船票、运输物件、人事咨询、法律顾问、医药卫生顾问、公共信箱、书报供应等。同时还应成立新生活运动促进会、组织保救大会，在郊区消防设备简陋之处应利用保甲力量共同防止火灾之、设立保公墓及保寄柩所、组设保造产委员会，负责办理保内荒地之垦殖利用、造林等，甚至还应进行山林川泽农田水利建设等等。 19就事务上看，非
26、仅行政单位的基层执行组织而已。然而，国民党政府虽然标榜民主、自治，但并没有真正地实行自治，真正的权力仍然在市、区政府手中，尤其是市一级。我们在前面已经看到，法律明确规定，区民代表会与区长、保民大会与保长之间发生争执并不以区民代表会和保民大会为准，而是要上报市政府核办。同时，明确规定“市政府对于区民代表会（保民大会、户长会议）之决定认为有违三民主义或国策情事者，得开明事实，予以解散重选并报内政部备案。 ”选举法亦规定保民大会开会前以及保甲长选举前都要全体起立，向国、党旗及国父遗像行三鞠躬礼，主席恭诵国父遗嘱。杨焕鹏在研究杭州战后保甲相同的制度时，认为这是国民党政府“力图在保甲基层确立国民政府的党
27、治原则” 。由杨焕鹏等人的研究看来，战后保甲制度的基本架构在各城市间大体相类。如上海、杭州等地对保民大会、保长等规定在表述上都是一致的。 20既标明保甲是地方自治的基础，制定相应的保甲长民选制度，规定保民大会，授予相应的权力，又对其加以限制。且不说实际运行过程中行政的操纵，在制度上就明确地规定了市政府对保民大会的最终决定权，区长对保甲长的指挥监督权，更不用说意识形态上的限制了。如保民公约中首条就是“保居民应绝对服从三民主义，拥护国民政府并切实遵守政府颁发之法律及命令”条款。 2117 上档档案 Q119-2-26418 上档档案 Q109-1-1745-119 上档档案 Q6-15-19520
28、 参见杨焕鹏：战后乡镇自治运动中的保甲制度以嘉兴县为例 ， 控制阴影下的自治:战后杭州地区的保甲制度 ， 中国农史 ，2004 年 3 期，2008 年 3 期。21 参见上档档案 Q119-2-4032 在成功与无效之间：战后保甲制度的职能从制度和实际选举层面看，保甲的自治并非完全官样文章。在制度上，保民大会、户长会议都获得了本层级的主要权力。在职能上，也包罗万象，涉及了基层地方管理的种种事务。如前述计划草案中的福利、救助、治安、调解以及一定的公产建设等等。但从实际的运行来看，保，更不用说甲的这些职能却是官样文章了，它真正起作用的仍然是执行市、区政府的事务。这与保甲制度在自治上的先天不足有关
29、。举办自治事务必须有相应的经费支持。而法律只规定“保办公处办理本保公共利益事项需要人力时经保民大会议决，得如集各甲长按甲如集各户居民共同办理之” 。 22这一规定使保办公处无法筹集自治经费，同时，保民大会本身是非常设的，保民代表、保甲长是义务制，这导致实践中，保民大会形同虚设，保长也多是挂名，自治职能自无从谈起。所谓的自治机构保办公处沦为以领薪水的保干事为主的落实市区行政事务的机构。在实践中，几乎看不到由保、甲举办的公共事务。就上海来说，保甲主要日常事务是落实户口异动，传达信息等政务。1947 年上海因“平日办事认真工作努力、办理户口异动登记认真确实、急公忘私私产户口查记正确、平素热心公益交理
30、甲务有条不紊”表彰了 66 个甲长。 23可见甲长日常事务无非是户口异动登记、米粮发放、费用征收等政府事务性工作。另外，保甲的另一项主要事务是对政府统一布置的“运动”性的事务。政府往往不得不借助于保甲这一基层机构予以落实。如 1948 年上海计划对全市道路进行整修。因政府财力不足，参议院发起“利用保甲组织策动全面修路运动案” 。案云：修道路为国父手订地方自治开始实行要条之一。上海于战胜后，政府虽择要翻修，然此修彼坏，视战前路政，瞠乎其后，长此以往，则五年以后恐将着手无从矣，政府既以拙于经费为唯一藉口，则舍仰仗民罗，使地方人士尽地方之责，别无蹊径可寻。 ”为此，提出由工务局负责干线，其余各负门前
31、，里弄由里弄住户负责的办法。并建议“采工作竞赛法，甲与甲间，由保长任评定，保与保间由区长任评定，区与区间由民政会” 。 “优者予以名誉上之奖励，劣者督令重修” 。 24余如新生活运动、禁烟禁毒、山林规划等等方法大同小异。即然为政府做了这么多事，保甲长义务制就不大合适。为此，1948 年 8 月上海市参议院参提起应给保甲长配给实物。 “查保甲长为地方自治人员，即广义之公务人员，其直接负推行地方自治责任，间接负政府委办行政责任，目今只有尽义务而无权利，对于推行自治奉行政令，不免受到影响，可否享受实物配给” 25。1948 年参议院还提出“强化保甲促进自治案” ，提请增加保甲经费，但“因市库空虚”未
32、能解决。 26同样的经费困境也出现在嘉兴、杭州等地。杨焕鹏详细分析了嘉兴保甲经费困境的现实因素，认为国家抽取过多。嘉兴也曾计划将保甲的经费纳入到县级财政，但亦未能实施。27政府所能做的只是精神表彰及对违法人员相应的惩罚了。但这些措施的约束力自然高不到哪里，真正做事的仍然是领薪水的保干事而已。因此，战后国民党的保甲功能有限，无非是协助政府“行政令”而已。至于随着内战发生而附加于保甲的联保连坐制，与历史上相似的制度一样，并不能真打破民间的生活形态，为国家实施全面而有效的监控。张济顺对抗战时期上海的保甲联保切结制度并不成功，她认为原因在于“战时的上海社会是流动的而非稳定的，是开放的而非封闭的，是分割
33、的而非统一的，是多层的而非一体的，邻里22上档档案 Q119-6-45623上档档案 Q1-8-12024 上档档案 Q109-1-70025 上档档案 Q109-1-25126 上档档案 Q1-8-5127 参见杨焕鹏：战后乡镇自治运动中的保甲制度以嘉兴县为例 ， 控制阴影下的自治:战后杭州地区的保甲制度 ， 中国农史 ，2004 年 3 期，2008 年 3 期。间并不能遵循某种约定来保证政府需要的秩序。 ”283 地域差别与利益驱动：上海保甲的特殊性就地域来说，上海的特殊表现在地域的差异上。如前所述，保长选举中一般区域表现出来的冷淡与闸北等少数区域的激烈竞争及混乱状态适成对比。张济顺关于
34、抗战期间的上海保甲制度的研究发现日伪日期的上海也有类似现象。 “值得注意的是，上海基层社会对保甲属性的两种不同反应同上海社会的地段差异有密切联系。 ”她发现城市的边缘地带，如闸北、南市、浦东等区的保甲办事处“不肯听命，极难统领” 。 “1943 年 5 月底至 1944 年底，市警察局所涉的有关保甲闹独立的要案，全部出自下层居民的聚居地” 。而“市中心区特别是原租界地区的中心区域。那里居住的大多数为中上层市民,其保甲长亦多数是有职业、有知识者。 ”她认为原因在于“上海城市政治社会的隔裂性” 。张济顺的研究强调上海社会流动、开放、分割的割裂性，这当然可以解释上海保甲表现出来的区域性差异的特征。不
35、过，就战后的保甲来说，之所以有这样的差异更重要的因素可能与不同区域间的利益驱动形式相关。保长选举中，中心区域和郊区竞争都不激烈，在选举日前需要采取其它方法才能满足候选人的人数要求，如徐汇区、龙华区、高桥区，而黄浦区的保长基本都是有职业、有知识者。选举平和。而邑庙区、新泾区、闸北区等就出现了选举舞弊秩序混乱的情况，特别是闸北区。官方承认“闸北区情形特殊，逐鹿者大有人在，各显神通” 。以至“每保选举均有斗殴纠纷。职区同人已无保障，外出监选亦感畏惧。如此自治殊为国家前途忧。 ”之所以如此，闸北区区长王治平有一段解释：“查职区自复员以来，政府未能廓清流氓地痞及 敌伪残余势力。加之自共匪扩大叛乱后四方难
36、民纷至沓来。社会情形日 趋复杂， 恶势力欲籍民选而取得合法地位。 ”29也就是说，导致选举混乱的原因主要是社会复杂，恶势力作祟。恶势力之所以为了一个在其它区看来“只有义务”的保长大打出手是为了借此“取得合法地位” 。核心则在于借此谋求自我利益。解放前的上海黑帮势力盛行，特别是在下层里弄。 30对他们来说，获得保、甲长的正式身份无疑有助于为其非法活动及利益提供保护。有些人更利用这一身份直接谋取利益，如借“消防费、防空费、掘井费、垦荒费等巧立名目” “鱼肉人民情事” 。 31相对来说，像黄浦区那些经理层的职业者以及郊区农户为主者，保长的名份及利益都不具有吸引力。可见，在有谋利空间和需要的地方，选举
37、为各种势力提供了角逐舞台。四、结论如果我们将研究的范围扩大，我们可以发现，现代保甲制度其实是近代以来中国力图构建现代国家行政体系，行政权不断向基层渗透的产物。所以，其主要职能就表现为细琐的行政性事务，并履行一定的政治控制职能。由于制度设计主要是受这一内在需要的驱动，因此，自治就成为虚化的。甲不必说，保一级都不具备实质上的自治机关与权能，既无权又无钱，如何民选？何以自治？以上海而言，所谓的保甲真正于日常事务进行运转的，不过是一个半官僚化的保办公处利用保甲体系在承办政府的具体事务而已。由于民选与经费的限制，保办公处与甲都是松散的，低效率的。受义务制的限制，保长、甲长也很难成为政权的依靠。武乾认为国
38、民党政府试图既推行集权又为了政权合法性强调自治的结果是“导致了中央集权与地方自治的双重失败” 。 32因此，中国共产党进城后，就干脆将保这一28 张济顺：沦陷时期上海的保甲制度 ， 历史研究 ，1996 年 1 期。29 以上均来自上档档案 Q119-2-26430 解放前里弄的情况可参见笔者居民委员会的创建与变革：上海市个案研究 ，中国社会出版社，2006，第 4147 页。31 参见笔者居民委员会的创建与变革：上海市个案研究 ，中国社会出版社，2006，第 31 页。32 武乾：南京国民政府的保甲制度与地方自治 ， 法商研究 ，2001 年第 6 期。层级正式行政化，建立了街道办事处。而甲的层级上的居委会也获得了正式的国家财政支持，使国家行政体系彻底进入基层，成功地完成了国家政权在基层的建构。而国民政府在地方自治旗号下的保甲制度，必然处在内在的矛盾之中。其选举、自治都无非是一套语言游戏罢了。这样的保甲选举必然表现为冷淡与混乱的两极，至于具体呈现为哪一形态端赖于具体区域是否有利益空间，争夺者是否有利益需求。作者：郭圣莉，华东理工大学社会与公共管理学院，教授，博士邓丁，华东理工大学社会与公共管理学院，硕士通讯地址：上海市翔殷路 500 弄 23 号 501 室，200433联系方式： 电话：13611772736
