1、北洋时期中英文官制度辨异安徽广播电视大学 2010 年第 2 期北洋时期中英文官制度辨异王菲(安徽师范大学社会学院,安徽芜湖 241000)摘要:英国近代文官制度是借鉴中国古代文官考选制度并将其与资本主义的政治制度相结合而建立起来的,北洋时期的文官制度则在中国古代文官制度的基础上借鉴了西方近代文官制度的经验,因而二者之间必然有着相似之处,但由于二者所产生的地域及社会历史条件不同,必然又存在着很多差异之处,本文主要通过比较研究分析其中的不同点.关键词:文官制度;北洋政府;英国中图分类号:K258.2 文献标识码:A 文章编号:1008 6021(2010)02012004北洋时期的文官制度,是民
2、国政治制度的一个重要组成部分.它是根据孙中山的三民主义与五权宪法精神建立起来的,是科举制废除后官制由无序向有序发展的重要阶段,对南京国民政府的文官制度也产生重大影响,具有承前启后的作用.北洋政府在客观上承继了清末以来官员选任制度的近代化建设成果,并吸收借鉴西方资产阶级文官制度的经验,在极为关键的文官管理制度上进行改革,首次引人西方的文官选拔及任用制度,形成了近代意义的文官考选制度体系.颁布了一系列有关文官考试,文官任用,文官管理等方面的法律法规,初步建立起近代文官法律制度的雏形.英国是资本主义社会率先进行文官制度改革,确立并初步完善近代文官体制的国家.19 世纪初,英国工业资产阶级执政后从功利
3、主义原则出发,迫切要求改革现行的文官制度,建立一个高效廉洁的政府,以最大限度地解放和发展生产力.随着东西方文明的不断交流,中国实行了一千多年的考试选官制度最终流传到西方,为英国人所吸收,借鉴.1870 年格莱斯顿政府颁布了第二个改革文官体制的法令,标志着英国近代文官制度的建立.英国近代文官制度的建立对世界其他一些国家产生了很大的影响,其他国家纷纷效仿英国文官制度的范式,通过改革建立起一套适合本国国情的文官制度.英国近代文官制度是借鉴中国古代文官考选制度并将其与资本主义的政治制度相结合而建立起来收稿日期:2oloOllO作者简介:王菲(1988 一), 女 ,安徽芜湖人,研究生.120的,北洋时
4、期的文官制度则在中国古代文官制度的基础上借鉴了西方近代文官制度的经验,因而二者之间必然有着相似之处,但由于二者所产生的地域及社会历史条件不同,必然又存在着很多差异之处,本文就主要介绍其不同点.一,文官的概念不同民国早期“文官 “没有明确的含义 ,大总统以下军官以外所有官员,都可以称为文官.既有中央行政官,也有地方行政官,既有一般行政官,也有司法官,外交官,警察官等.在英国,“文官 “的概念有其特定的含义和范围 ,它包括中央政府系统内除政务官以外的所有工作人员,即仅限于上至常务次官,下至清洁工的事务官.不包括地方自治人员,企事业文职人员,法官以及通过选举产生的官员.因而,英国的文官一般是指经过公
5、开竞争考试择优录用,无过失即可长期任职,不与内阁共进退的文职人员.二,文官系统的结构不同北洋时期的文官制度实行以品位分类制与职位分类制相结合的文官分类法.北洋政府废除了古代九品十八级的官等制,但仍实行四级文官等级品位分类制.1912 年 1O 月 16 日,北洋政府公布中央行政官官等法口,该法将行政官分特任官,简任官,荐任官和委任官四级.第一级特任官不分等;一等,二等为第二级简任官;三等,四等,五等为第三级荐任官;六等,七等,八等,九等为第四级委任官.特任官由大王菲:北洋时期中英文官制度辨异总统以特令任命,简任官由大总统直接选任,荐任官由各主管长官推荐呈请大总统任命,委任官由主管长官直接任命.
6、前 3 种文官被称为高等文官,委任官被称为普通文官.这种分类与古代的品位分类法已有所不同,一方面削弱和废止了其中的封建特权成分,一方面加强了个人才能和资历在品位分类中的作用,譬如规定了不同等级文官的学历要求.官,职合一,品位不再表示特权,这一改革虽然没有消除社会上对官位的崇拜,但对民主,平等观念的形成有一定的推动作用.在实行新的品位分类法的同时,北洋政府还根据文官所从事的职事类别初步实行了职位分类法,将文官分为行政官,外交官,技术官,征收官,审计官,法院书记官,监所官等.英国文官制度实行品位分类法,重人不重事,把文官的个人条件,如学历,资历作为等级划分的主要标准.由于英国是一个传统上就注重等级
7、观念的国家,社会生活的各个方面都浸透着等级精神,这种等级精神也赋予了文官结构以浓厚的“封闭型“ 特点,因而最初的文官结构只有纵向分类.一战前后,行政事务日趋繁杂,文官人数激增,为了满足政府工作的需要,在原来纵向分类的基础上增加了横向分类 l2.即在纵向方面有上,中,下各级之别,横向方面有行政与专业技术各类之分,各类各级文官之间等级森严,不可逾越,具有鲜明的官阶性和官僚性.这种官僚结构,不仅埋没了专业技术人员的作用,也严重地挫伤了下级文官的积极性.三,文官任用途径不尽相同北洋时期,政府一方面推行考试制度作为选拔官吏的重要方式,同时,又实行特擢,任命,甄别甄用等传统的封建用人方式.从文官立法开始,
8、北京政府于 1913 年,1915 年,19191920 年先后三次立法,颁布了文官考试法草案,文官考试法,文官高等考试法,文官普通考试法等一系列的法规.这些法规对文官考试的种类,主持机关,考试资格,考试科目,考试程序等作了详细规定,从法律上废除了中国古代官吏任用中的恩荫制与捐纳制,将文官考试纳入民主化,法律化,制度化的轨道.文官考试有严格的资历限制,考试内容主要是近代自然科学和社会科学知识及从政能力,倡导知识为官,公正从政的政治理念.北洋时期文官考试制度的确立,代表了中国政治制度和人事制度近代化的发展趋势.除考试录用官员以外,还有特擢,任命,甄别甄用等方式作为补充.1915 年北京政府颁布的
9、文职任用令3赋予大总统以特擢文官的权力,特擢文官无需任何法定资格.这就使得现任的前清官僚得以留任或升任,使得那些没有任何资历但为袁世凯复辟帝制事业奔走的人也有可能因此而获得任官的资格.1913 年公布的文官甄别法草案4规定对所有未经考试任命的官员文凭,经历,学识,经验等进行甄别.政府公报 1915 年又公布文官甄用令L5,规定凡有简任,荐任,委任相当之资格且具备一定期间的实际行政经验者以及“有特别才能 ,通达治术,夙着闻望“或“ 办理国家特别事务有异常劳绩者“, 确系“经验宏富,才堪致用者“,由保荐官切实保荐 ,经文官甄用委员会审查,由大总统核定任用.在实际操作过程中,甄别甄用成为文官任用的主
10、要途径,考试反而沦为一种形式.甄别甄用制度虽然满足了民国初年各地对行政人才的大量需求,但我们要看清的是北洋政府实际上是封建军阀统治,其政权的封建性同样渗透到文官制度中,民主,法律不过成为掩盖其专制独裁的旗号和工具.甄用和特擢制度的存在,使得任官资格宽滥,以致文官任用“臆为出入,致滋徇滥 “6,造成官场上任人唯亲的公开化,合法化,吏治腐败甚为严重.1870 年英国格莱斯顿委员会颁布的文官改革法令以法律的形式确立了公开竞争考试,择优录用的制度,埘高级职位的竞争考试以“这个国家最高教育水平为标准“,而且还不应当排除事先对候选人的“ 年龄,健康,道德的合格条件作仔细的调查“,任命之后,应有一个短期的试
11、用,试用合格才决定正式录用.7公开竞争考试的实行,改变了过去贵族垄断官职的特权,杜绝了营私舞弊的现象,文官的录用必须依法办事,出身和靠山不再成为当官的唯一条件,个人的才能和勤奋程度成为文官录用的重要因素.改革后建立起来的近代文官制度使英国文官队伍素质大为改善.考试合格被录用的人员具有丰富而深厚的基础知识,较高的道德修养和相当强的业务能力,有效地提高了行政效率,维护了资产阶级的整体利益.四,文官考试的资格,形式,内容有所不同北洋政府的文官考试在考试资格限制上,无论高等文官考试,普通文官考试或是特种考试对应试者首先就要求是“中华民国男子 “=8,公开剥夺了女子参加】21安徽广播电视大学 2010
12、年第 2 期国家行政管理的权力.这是封建社会男尊女卑伦理观念在民国得以延续的标志之一,是封建主义遗存的表现.此外,对应试人员的学历要求同样很严格,尤其是参加文官高等考试者,要求有国立大学或高等专修学校的毕业文凭.这就剥夺了因出身贫寒靠自学成才的中下层知识分子参加国家行政管理的机会.这些都违背了文官考试制度公平竞争的基本原则.考试形式从总体上来说采用笔试和口试相结合的形式.由于文官直接参与国家行政管理,语言表达和应变能力关系到文官管理水平和业务素质,所以口试是必不可少的.由此可见,北洋政府选拔文官时还是强调文官的实践技能和操作能力的.但在实际操作过程中,由于口试受人为因素影响较大,以至于出现“
13、凡录取者尽是有经验之老人“9的现象.在考试内容上,主要以近代自然科学与社会科学的知识为考核内容,而且文官普通考试分行政职和技术职两类,技术职类的除测试政治,行政管理,法律为主的公共科目外还要测试与职任相应的专业科目.专业技术考试的分科及内容体现出与近代社会经济发展和国家建设需要相适应的特点.但北洋政府每次颁布的考试法都把经义作为基础科目,这就使得封建性内容和民主化形式相悖.英国近代文官考试在资格限制上,负责行政管理和有关政策性方面工作的高级文官,其应考者“学历限大学毕业并持有一等或二等荣誉学位的高材生“_1,被录取的多为伊顿, 牛津,剑桥等贵族院校出身的优等生.而低级文官负责办理 H 常事务,
14、工作带有一定的机械性,其考试仅以一般中学教育水平为录取标准,相对来说资格限制较为宽松.从考试的形式上来看,沿用传统的笔试方法,侧重于对应考者文化基础知识及推理,判断能力的测量,而面试,口试在其文官改革的法令中无任何显示.这就不能保证所选拔的人才具有较高的理论水平,和具有较强的综合能力,比如处理日常事务的实际能力以及对于突发事件的应变能力等等.这一缺陷在 20世纪中叶对文官制度的调整中得以弥补.由于英国传统上重视“通才 “歧视“专才“,认为文官应该是知识广博,才能出众,具有多方面修养的“通才“, 因而文官考试的内容以普通教育水平为准,注重正规的基础训练,而缺乏相应的专门技术知识.造成各部门外行领
15、导内行的现象,致使文官队伍中的科技人员处于中下层地位.这一现象也是在其后的富尔122顿改革后得以改善.五,文官法体系的完善程度不同由于北洋政府的文官制度主要是模仿日本明治维新时期的文官制度,因而二者存在的共同问题之一是文官法体系中缺乏对文官的晋升与考绩的规定.这不能不说是其文官制度的一大缺陷.相比之下,英国近代文官制度有比较完善的文官法体系.文官任免实行“功绩制 “,用统一客观的标准对文官的平时工作能力,工作成绩进行考评.考绩一事,对于各级文官,不仅与其当年的加薪晋级直接相关,而且攸关到前途的发展.但这一标准只适用于高级文官,中级以下文官的升迁主要靠年资.这就导致大多数文官的晋升问题仍然没有得
16、到公平合理地解决.六,文官制度所发挥的实际效用不同北洋政府时期结束了新政以来旧的文官制度被破坏,新的文官制度尚未确立,文官管理混乱,无章可循的局面,基本废除了中国封建职官管理制度,建立起了中国近代文官制度.大量文官法规的制定和颁布为文官制度的推行提供了前提和保证.文官考试制度所确立的公开考试,择优录用原则以及考试内容的改革,科目的设置等都具有一定的历史进步性,代表了中国政治制度和人事制度近代化的发展趋势.但是,由于北洋时期的文官制度根植于半殖民地半封建的社会土壤中,封建性渗透在文官制度的各个方面,如考试制度与任用制度的脱节,任用方式的封建性和虚伪性,学绩试验的推行等等.法律和民主不过是政府迫于
17、政治需要或是舆论压力而打出的幌子.而且这一时期军阀混战使得文官制度缺乏顺利成长的政治环境.当时的中央政府有名无实,地方军阀各自为政,为维系其地域统治,在各级官员的选拔与任用上实行任人唯亲的选官体系,因而,中央政府制定的文官法规对地方官吏任用几乎没有什么约束力.各项法规成为一纸空文,制度也流于形式.从总体上来说,北洋时期文官制度的消极作用大于积极作用,其所发挥的实际效用并不理想.英国近代文官制度改革清除了以往“恩赐官职制“ 的弊端 ,使得文官的选拔,任用,晋升更加民主化,科学化,制度化.它作为资产阶级民主制的组成部分,是对封建专制,独裁的官员管理制度的否定,具有很大的历史进步性.考试制度的确立为
18、政府选拔了大批精英人才,竞争使得政府机构充满了生机和活王菲:北洋时期中英文官制度辨异力,大大提高了行政效率.“中立“ 原则保持了文官职业的相对独立性,不为某个党派效力,以尽量做到秉公执法.“常任 “原则保持了行政工作和政府政策的连续性,有利于政局稳定.文官制度作为政治制度的一部分属于上层建筑,改革后的英国文官制度适应了资本主义的经济基础,从而直接地促进了生产力的发展,维护了其资产阶级的经济利益.文官制度的改革还推动了教育部门,军事部门改革的进行.当然,英国的文官制度也不是尽善尽美,其中同样存在着缺陷和弊端,比如录用人才的“通才 “标准势必造成各部门外行领导内行的现象;文官系统的结构不科学,具有
19、鲜明的官阶性和官僚性;文官“中立“ 的政治地位,使其成为一种简单的工具和机器;文官常任制造成文官职业化和官僚主义化等等.尽管有这些消极因素的存在,但从其实际效果来看,英国文官制度改革所发挥的积极作用更大一些.正如着名的经济学家,东印度公司高级官员约翰? 斯图亚特 ?穆勒称当时英国文官制度改革是“形成一个历史时代的大的公务革新之一“.78.通过比较研究才能发现各自的优点与不足,这为我们共和国时期的公务员制度建设提供了一定的经验和教训.我国公务员制度刚刚建立,还不完善,这就要求我们在总结历史经验的基础上以开放和包容的心态借鉴西方文官制度的先进合理之处,建立一套适合中国国情的有中国特色的公务员制度.
20、参考文献:1彭勃,徐颂陶 .中华人事行政法律大典M.北京:中国人事出版社,1995:1383.2杨伯揆.西方文官系统 M.成都:四川人民出版社,1985:115.3文职任用令N. 政府公报,19150930.4文官甄别法草案N. 政府公报,1913 一 O109.E5文官甄用令 N.政府公报 ,19l5093O.6兼代国务卿呈据铨叙局详称委任文职升途拟明定限制办法文并批令N.政府公报,19151211.1-7李柏槐.中国古代文官制与英国近代文官制之比较 VJ.四川大学(哲学社会科学版),1995(2):87.8文官考试法草案J.政府公报 ,1913 一 O109.9陶菊隐.北洋军阀统治时期史话
21、:221,M.北京:三联书店出版社,1957:25.1,10龚祥瑞 .英国行政机构和文官制度M.北京:人民出版社,1983:69.TheDifferencesintheCivilServiceSystemsbetweenBeiyangGovernmentandBritainWANGFei(SocialCollege,AnhuiNormalUniversity,WuhuAnhui241000,China)Abstract:ThecivilservicesysteminitsearlyperiodofmodernEnglandwasestablishedontheexperienceofancientChineseandtheEnglishcapitalistpolitics.ThecivilservicesystemduringBeiyang
