1、第 页1中国住宅合作社现状分析及建议（中南财经政法大学投资系 傅令 武汉 430064）摘 要：在住房供应体系转轨时期市场化进程中，住宅合作社作为一种住房供应形式，是商品房、经济适用房和廉租房的一个重要补充，有其存在发展的特殊意义。但在现今形式下也面临不少新的问题，理论研究明显滞后于现实发展，存在不少缺陷限制其进一步的发展。本文在简述其历史沿革及发展意义的基础上，进一步结合项目开发过程分析了住宅合作社在现今实践中存在发展的主要问题，并给出了相应的对策及建议。关键词：住宅合作社 法律保障 风险 产权 在中国房地产市场进一步发展，住宅供应体系不断市场化的条件下，住宅合作社作为一种供应形式，是商品房
2、、经济适用住房和廉租住房三个住房供应主渠道的重要补充。但由于近年来，在这方面没有新的理论支撑也没有必要的法律保障，合作住宅受到商品化的不断充斥。在房价不断攀升的情况下，发展合作住宅有其区别于以往单纯解决职工住房问题的新的意义。在现有的政策框架中，由于受政府保障资金支付能力的限制，同时避免陷入福利国家的恶性循环，绝大多数城市把廉租住房的对象限定在收入极低的困难家庭。这样，就在经济适用住房和廉租住房供应对象之间产生了一个“ 夹心阶层” 。如果从全国范围概略地把城镇居民家庭进行收入分类，大约 10%左右属于高收入家庭，70%左右属于中低收入居民家庭，10%左右属于最低收入居民家庭，可以分别对应于三类
3、住房供应体系，还有 10%左右的中低偏下收入家庭处于买不起经济适用住房，也不符合廉租住房供应对象。笔者认为，这个 10%的“夹心阶层”就是住宅合作社的核心对象，是住宅合作社的发展空间。但同时，更要看到其在现实发展中存在的问题，研究住宅合作社存在的问题在理论和实践上都有十分重要的意义。一、中国住宅合作社的历史沿革及发展意义1980 年，我国第一家住宅合作社新欣住宅合作社在上海诞生。据不完全统计，到目前为止，我国拥有各种类型的住宅合作社 5000 多家，涉及 20 多个省、市。改革开放以后，直至上世纪 90 年代下半叶，虽然“房改”在逐步推进，但实行公房低租金制度仍然占着主要地位。为了解决当时突出
4、的“住房难”问题，尤其是对那些“分房无份，购房无力，建房无法”的职工，发展集资建房是解决住房问题的一个有效办法。因此，许多地方政府对合作集资建房采取了支持的态度，使得合作集资建房犹如雨后春笋般地得到较快的发展。到上世第 页2纪 80 年代末至 90 年代初，我国合作集资建房出现了一个小高潮。据 90 年代初的统计，全国绝大多数省、自治区、直辖市都建立了一定数量的住房合作社，全国住房合作社总数超过 5000 个。进入上世纪 90 年代下半叶，随着我国住房建设和住房市场经济的快速发展，各地的住房合作社和合作集资建房，不仅没有与时俱进反而逐步下滑，许多住房合作社陆续停办。2002 年，全国住房合作社
5、的数量不及 90 年代初的一半，年建房量不到全国建房总量的 1，合作集资建房目前还呈现着继续下滑的趋势。从其历史沿革不难看出，住宅合作社需要在新的形式下得到新的发展。住宅合作社的理论基础是合作经济思想，即劳动者自愿入股联合，实行民主管理，以集体占有为主导、集体占有与个人占有相结合的经济形式住宅合作社。作为合作经济的一种最重要的组织形式之一，在世界 40 多个国家广泛存在，对解决广大中低收入居民的住房问题起到了积极作用。我国城镇住房制度正处于深刻的变迁过程中，各种住房服务、住房建设方式都处于不断创新过程中。在商品化充斥的今天，住宅合作社依然有其存在及发展的必要。首先，有利于住房分配货币化的实施。
6、单位和职工在住房问题上的关系，已经成为住房货币分配关系，单位不再承担职工建房、分房和维修住房的无限责任，个人成为解决住房问题的主体。其次，深化市场在住房资源配置中的作用。住房交易品种的不断丰富和交易服务的多样化，使得合作建房所面临的制度环境不再是福利制，而是一种市场化的环境。住宅合作社在福利性住房制度下的传统优势，以及住宅合作社在新形势下的存在基础，也必然发生相应的变化。再次，有利于新的住房供应体系的逐步建立，进一步强化了住房供应的社会化性质，体现了住房供应的必然趋势。但是住房合作社的发展也面临不少问题，实际可操作性不强。二、中国住宅合作社现实存在的问题分析（一）项目立项前的法律保障问题个人合
7、作建房的可行性问题，涉及到的第一个问题就是合作者的组织形式及理性主体，而在现行的法律中关于立项主体没有明确的形式规定。在现实操作中，可以由公民发起设立住宅合作社或设立一家有限责任公司的形式来完成建房计划。前者将住宅合作社按照社团法人管理，社团的批准和设立行为属于行政许可行为，受 2004 年生效的行政许可法保护。而且，随着住房制度改革的深入，各地对购房者的户口限制都已经取消，在各地组建一家住宅合作社应当说没有法律、法规上的限制。而另一种形式，即有限责任公司的组织形式，根据公司法规定，有限责任公司的股东人数为 2 至 50 人。这样个人自建房者就只能把参加者的几百人分成 50 个组，每组选出一名
8、代表，由这些代表来做名义上的股东，同时每个小组成员须与代表签订一份契约，这样，才能确保每第 页3个人都是实际上的股东。可是按公司法的相关规定，只有在工商局股东名册中登记的人才是公司的股东，也就是说，在法律上，除将来在工商局登记的50 人之外的那些投资人他们并不能取得房地产公司股东的身份，既然不是股东，自然也就不能行使股东的相应权利了。这样就会出现实质意义上的不平等。而且公司法规定的公司的赢利性与合作建房的非赢利性存在冲突。在本质上，合作建房是合作者将资产从现金形式固化为住宅以及相关的配套设施和附属设施，而公司则是以赢利为目的的。以上分析可见这在法律上就得不到保障。此外，法律法规建设滞后，住宅合
9、作社的法律地位没有真正确定，政策不明确，缺乏统一、系统、完整的操作规范，缺乏足够的政府扶持。只有 1992年 2 月发布的城镇住宅合作社管理暂行办法的部门规章，效力偏低，而没有更高层次的立法来明确住宅合作社的法律地位。法律保障是住宅合作社能否为这 10的夹心层的城镇居民获得真正利益的前提，如果没有合法的地位，住宅项目即使建成也得不到法律保护，一旦日后发生意外或纠纷，在法律上是不受保护的。这是制度本身的缺陷，在制度设立之初就没有对可能出现的各种组织情况作出合理的判断，导致其法律地位的缺失。（二）项目建设过程中的风险投入问题从建设方面分析，开发的每个环节对个人集资建房都隐含着巨大的风险。融资是开发
10、一个项目的前提，而个人集资建房在融资环节就存在很大的风险。一方面要想在一定时间内找到数百上千个合作者，并且说服这么多有着不同居住需求的人来接受这种集资建房方式，困难重重。另一方面，银行敢不敢给个人合作建房项目贷款，也是一个大问题。即使个人集资成功，银行也同意贷款，但接下来就要进行拿地，成立项目公司申请报建，物色建筑施工单位和组建或聘请物业管理部门等等。这个过程的有效运作和资金的有效使用，对于一个过去毫无经验的非专业集资群体而言，无疑将是一个巨大的考验。个人合作建房的风险还在于建房过程中出现的各种不可预测性因素，例如业主不满意承建商的工作、建筑材料供应不足等等。这些问题对于专业的房地产公司来说很
11、容易解决，而对个人合作建房者来说可能就完全不一样。由此可以推断个人合作建房省下来的资金，恰恰是承担风险的资金，也就是本来开发商的利润。现在个人合作建房要压缩的主要也是这部分利润，但这部分利润本身是有风险的。一个专业的房地产公司有完整的风险防范机制，而合作建房缺乏这样的专业操守，只是依靠个人信用，所以很难积累参加者的信心。第 页4从经济方面分析，低开发成本带来的低房价是吸引个人集资开发合作住宅项目的一个关键因素。而笔者认为任何一件事都不可能同时存在最低成本和最高收益。也就是说，如果获取的是最高收益，就肯定不是付出的最低成本而是较高的成本。同理，合作建房既然能够较其他方式的建造成本低，就必然需要增
12、加其他方面的支出（从严格意义上来讲这些也应该是成本的一部分），比如人力成本、时间成本、法律成本、协调成本等等。所以，合作建房在建设成本上可能较低，但对于集资者其他方面将可能有所超支。另外，在目前形势下，各种手续的公关成本很高，参加者是否可以忍受大量灰色投入也是一个问题。由此可见，合作建房的成本不仅包括住房的工程建设成本，还要考虑筹集资金的机会成本，项目运营管理过程中的隐成本，参与者的时间成本，更重要的是建设过程及消费过程中可能引发的风险成本。从这个意义来说，缺乏专业的开发技术和管理能力，没有强有力的抗风险能力，是住宅合作社的一个现实弊端。（三）项目结束后的产权交易问题由于合作社的性质决定了合作
13、住宅的产权是按负担比例界定的，可分为社员全部产权、社员有限产权与共有产权，其具体形式有三种：1合作社住宅全部由住宅合作社出资（含政府和社员所在单位给予的优惠和资助）建设的，其产权为住宅合作社所有。2合作住宅由社员个人出资建设的，其产权为社员个人所有。3合作住宅由住宅合作社和社员个人共同出资建设的，其产权为住宅合作社与社员个人共同所有。其中有限产权与全部产权的区别在于社员卖房时单位将按当时出资比例参加分成，而共有产权则由住宅合作社保管。目前在我国存在的这些多样的住宅合作社的产权形式，正是我国住宅合作社还不够规范的表现，也是住宅合作社性质不够明确的表现。笔者认为住宅合作社的住房产权应该属合作社社员
14、共有，具体到每个社员仅仅拥有住宅的使用权。因此在现行法律框架下，社员在经济条件改善需要更换住房时，原有的住房应该在办理退社手续后，交还合作社供新社员使用，不能自主到市场上进行交易。这样产权不允许进入市场，必然影响居民参与合作建房的积极性。 （四）单个住宅合作社项目与城市规划的矛盾住宅合作社项目一般都是见缝插针型的单位建筑，这将受到城市总体规划的制约，与现代化城市建设产生矛盾。住宅合作社项目与一般项目的立项、征地、规划等所需要办理的手续是基本相同的，不同的是建住宅合作项目首先需要向市房改办提出申请，由房改办报计委审批后才能立项。在土地使用上一般不采取划拨方式，而是靠一方出地、一方出资的双方或多方
15、联合的方式建设。第 页5合作建房者往往不可能像专职开发商那样拿到较为理想的土地。以于凌罡的蓝城计划为例，原打算直接从政府手里竞拍土地，但一直等不到一块合适的地。短期内期望地段没有小块的土地能挂牌；另一大原因也在于公开拍卖的土地价格过高。丰台区一个住宅合作社项目贾家花园一块地，起拍时楼面地价为 1895元平方米，经过 15 次报价后，这块地竟然拍到楼面地价 2988 元平方米。一块最初报价不到 1.3 亿元的地，最后卖到两亿多元。由此可见合作住宅只可能利用小片收益低的土地进行开发。从住宅合作社本身的特点分析，由于它们大多是“见缝插针” ，在一般开发商不愿投资、收益较少的小块土地上建设，所以规模较
16、小。这些项目所能拿到的土地规模相对专业开发的房地产项目要小的多，所以不可能建成规划完善的居住小区，只可能是只有几栋房屋的小片住宅。而且对于项目本身来说由于受到城市规划的制约，将来的周边的物业配置也将受到限制，因为合作建房的地块一般不在城市规划的考虑之中。对于城市的发展来说，这些小片土地上建的住宅，也很有可能成为城市中的不和谐因素，而成为新一轮改造搬迁的对象。三、发展中国住宅合作社的对策和建议为了使现阶段的住宅合作社发挥应有的效应，特就住宅合作社的建设与管理提出若干对策和建议。（一）加强住房合作社的宣传必须加大有关住房合作社在现今的意义、优势、管理等的宣传力度。划清其与原农村合作社的界限，避免不
17、必要的联想，使人们在观念上有更为清晰的认识，并使人们对其开发过程的利弊有个全面而客观的认识。只有争取到了社会各界，尤其是政府主管部门及高级官员的认可，住房合作社才可能获得更大的发展，并取得更好的效果。（二）明确住房合作社的法律地位我国只有 1992 年(原)国务院房改领导小组、建设部、国家税务总局联合发布的城镇住房合作社管理暂行办法 ，不仅立法保护程度不够，更缺乏相关的配套政策。各地可以从建设地方性的法规、规章入手，明确住房合作社的性质以及职责、权利，界定政府的有关优惠政策和社员入社的资格，确立住房合作社在建立与发展城市住房保障体系过程中的重要渠道地位。进而，促进住房合作社的规范、快速、全而地
18、发展。（三）加强对住房合作社的金融扶持住房合作社的资金来源以社员个人集资为主，融资途径少。建议由政府部门通过提供担保、简化手续，促成银行个人住房抵押贷款，尤其是理当向中低收入家庭倾斜的住房公积金贷款的优先发放。还可考虑建立住房储蓄合作银行，第 页6目前烟台、蚌埠等城市开办了住宅储蓄银行，还应进一步深化住房储蓄银行的功能，增设住宅银行的机构，对住宅消费进行全方位的金融支持，为合作建房者提供便利条件。同时，由政府组建住房抵押贷款担保机构，并出而为购房者，尤其是中低收入家庭提供贷款担保。这样，降低开发环节个人集资者的投入风险和贷款成本，而目可以为住房抵押贷款证券化提供基础。最后，由各地住房资金管理中
19、心每年提供专项资金支持合作建房，以鼓励发展城市住宅合作社。（四）实施必要的优惠政策在土地供应方面应降低个人集资者拿地的成本，并允许合作方带地参建。在收取配套与审批费用方面应实行大幅度地减免，并将具体的标准、承办条件、完成时限等公布于众，以便监督。在税收方面可适当减征土地增值税、营业税、城乡维护建设税、教育费附加，以及印花税，免征交易过程中契税、交易手续费、印花税等。同时，允许购房贷款利息在个人所得税前扣除。从静态看，采取以上政策会减少一些税收收人，但是从动态上看，它将带动建筑、冶金、机械等诸多部门和家具、家电等生活用品的生产以及第三产业的发展，由此而增加的产值、利润和税收的潜力是巨大的。（五）
20、明晰合作项目的产权关系合作住房原则上应当属于全体社员的共同财产。在具体实施时可能出现以下情况：个人承担全部建房款，则该社员应对所购住房拥有全部产权；单位或合作社出资的资助比例小高，则所购买住房应属该社员的有限产权；单位或合作社与社员对等出资，则该住房应属双方的共有产权。对于拥有全产权的情况，应允许其上市交易，但同时补交土地出让金与土地收益。对于后两种情况，社员无权自主上市交易，只能将其原有住房卖给合作社。随着住房商品化的进程，合作住宅的产权问题成了合作住宅进人市场的一个前提，笔者认为住宅合作社虽然是集体经济组织，但所建住宅产权应归个人所有，根据出资额的标准，界定不同的产权，并适当控制合作住宅进
21、入房产市场的节奏，温和地刺激房地产市场，调动建房的积极性。（六）完善住房合作社的管理机构机构健全、管理有序、监督得力，是住房合作社得以健康发展的重要基础。首先，住房合作社自身必须建立起一套完整、高效、精干的组织管理机构。如理事会、监事会、财务和工程等管理部门。其次，城市规划部门要有相应的对于住宅合作社发展的规划，避免新建单个项目与整体规划的冲突。再次，建设、房产、物价等相关部门，应加强对住房合作社的协调、指导与监督，通过政策、法律法规等手段规范其建设行为，确保住房保障体系运行的经济、科学、公平与高效。第 页7参考文献：1谢伏瞻,李培育 , 刘士余.住宅产业：发展战略与对策.中国发展出版社，20
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