1、公民参与公共政策制度化的价值和问题分析公民参与公共政策制度化的价值和问题分析孙枝俏王金水内容提要公民参与公共政策制度化是指政府对公民有效参与公共政策所进行的制度设计和安排.公民参与公共政策的制定和执行有理性和非理性两种方式.理性的公民参与对维护政策合法性,制约代理人的机会主义行为,补救官僚回应性缺失,提高公共政策的执行效率等具有重要价值.而公民参与公共政策作为一项集体行动,也会遭遇到参与非职业性以及参与成本,观念等困境.理性思考公民有序参与公共政策问题,在公民社会逐渐形成的中国显得格外有意义.关键词公民参与公共政策公民参与制度化人类社会的绵延发展中,在经历了威权社会的种种不合理后,公民参与国家
2、公共事务的管理成为走向政治民主和政治文明不可分割的一部分,公民步入公共领域,参与治理,对公共政策施加影响已成为世界各国公共管理发展的一种趋势.今天,大多数人都会认为,在公共政策中只反映少数人偏好的做法是不合理的,即使他们宣称自己代表着公共利益.公民参与不应该只是一个象征民主的符号,而应该是受到制度保护的有效机制.公民参与公共政策应该制度化,人们有权利去影响公共政策,尤其是那些与他们生活质量密切相关的公共政策.当然这种参与应该是有序的,制度化的和理性的,也一定是由政府主导进行的合法参与.在建设和谐社会的今天,发展理性的,有序的公民参与已经成为我国政府不容回避的职责.对公民参与公共政策制度化的认识
3、新制度经济学认为,公共政策是一项集体行动,公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些社会目标.公共政策不仅由政府主体(议会,政治家,行政官员)来制定和实施,它还由有组织集团的代表,像工会,行业协会,消费者和福利方面的院外集团,官僚和某些个人(行业领袖 ,学者,出版社代表)来实施,这些集团的代表左右着集体行动.经济学家认为凡是涉及到两个以上伙伴之间的协议都可称为集体行动,而公共政策这项集体行动往往是一项涉及到一个共同体内千万人的协议,这种集体行为深刻地影响着各种社会价值的分配.戴维?伊斯顿认为政策可视为一种权威性的社会价值分配方案,对某一具体政策而言,这种价值分配将在与政策相关的目标群体
4、范围内进行.一个不可否认的事实是,在实行代议制的国家,公共政策这项集体行动往往是由各阶层的精英代表们作出的.一项涉及到共同体内千万人的协议,在国家存在的大多数时间里都是由少数人(无论是独裁者还是少数的民主精英分子)作出决定的,这里面都隐含着某种不可抗拒的矛盾,即少数与多数的矛盾,精英与大众的矛盾.事实上,被冠以“公共“ 头衔的政策在国家存在的大多数时间里仍以少数人的偏好为主,甚至到了 2O 世纪,公共政策还被看成是政治家和技术官僚的专业领域.但是今天,新的观念认为公共政策应该体现“公共性“ ,应该以民意为导向,也就是说,公共政策的制定者对于公众偏好和利益的认定与选择,远比他们对专业领域中技术标
5、准的界定重要得多.始于 2O 世纪 6O 年代的美国并一直影响95江瑶拳干 2007.5至今的西方新公民参与运动带来了新的公民参与观念,它一反传统的公民参与中的精英主义趋向,主张建立强势民主模式,认为无论是在公共政策的决策程序中还是在执行程序中都应该最大限度地扩展参与的公民范围;主张公民参与应落实在各种政策制定和执行的具体程序和制度建设上,并通过在政府的若干项目中采用公民咨询委员会,公民大会等方式尽可能地去发掘和引导可行的公民参与行动,致力于建立和发展各种理性的,有序的公民参与途径,从而让公共政策的制定和执行都真正成为一项集体的行动.但是,让公民参与公共政策,存在着理性和非理性的问题,即制度化
6、与非制度化的问题.林德布鲁姆最早提出非理性也是影响公共决策的一个重要因素.所谓公民参与公共政策制度化,是指政府对公民有效参与公共政策的制定与实施所进行的制度设计和安排.从各国公民参与公共政策制度化发展的现状来看,公民参与公共政策的机制是多种多样的,包括立法途径上的选举参与制度(代表制 ),公民请愿和公民投票制度,院外游说制度,协商谈判制度,行政途径上的听政会制度,民意调查制度,信息公开制度,信访制度,司法途径上的司法审查制度等,都是保证公民参与公共政策的基本制度.这类制度也可称为制度内的公民参与途径.而制度外途径则是由社会主导,公民个体或群体自发形成的公民参与途径.它包括合法和非法两类.合法的
7、制度外参与途径虽然不是政府主导的,并且具有突发性和随意性等特点,但它是公民以宪法和法律赋予的权利参与公共政策制定的途径,仍然属于合法的参与渠道.这包括个体或集团的游说方式,游行抗议方式,大众传播媒介方式,公民“用脚投票“ 方式等.非法的制度外参与途径也称非制度化途径,它是指既非官方安排的又属非法的公民参与途径,例如通过官商勾结,权钱交易或通过反政府的或以小集团的非法利益为目的的黑恶势力对官方制定和实施政策施加压力等都属于非制度化范畴.显然,非制度化参与和合法的制度内外的参与一样,都是在试图影响国家公共政策的制定和实施过程.但其根本的区别在于:非制度的参与是以超常规的方式向权力系统施加压力,它是
8、一种违反现存法律规范的参与方式,它带有非法性,非理性和情绪化等特征,这会给社会带来巨大的不稳定性和破坏力.当然,在社会转型期,导致公民非制度化参与的原因有很多,其中官方安排的公民参与制度的短缺或徒具形式是人们偏好非制度化参与的一个重要原因.正因为如此,我们需要建设更有效的制度来保障公众参与公共政策更加理性化和规范化.回顾历史可以发现,建立有序的公民参与公共政策96途径可以说是人类社会长期发展过程中凸显的一种内在要求.古代雅典城邦的公民大会和陪审团以及古罗马法中的保民官等制度的出现就表明平民参与已经开始被纳入制度的范畴.睿智的先行者们早就意识到,建设恰当的公民参与制度和途径,有利于形成一种社会的
9、“均衡机制“, 换句话说,统治者可以通过这种权力分享的途径和方式,达到以较低的代价和非暴力的方式来化解管理者和被管理者之间冲突的目的.由此,必须认识到公民参与制度的重要性,把公民参与公共政策纳入制度的范畴,一方面可以使公众参与行为更加具有理性和秩序;另一方面也使公共政策本身更能体现民意,因而也更有效率.公民参与公共政策制度化的价值根据对公共政策中公民参与的认识,建立和发展公民有序参与公共政策的途径显然是很有价值的.这种价值至少体现在以下几个方面:1.回答公共政策的合法性问题迈克尔?罗斯金在其着名的政治学一书中写道:为什么人们需要立法机构,因为在这里他们能感觉到自己被代表了,当人们感到政府是在公
10、平地代表他们,并且在选举官员和作出重要决策时他们拥有发言权,他们就选择了对这种“统治的同意“,由此政府也具备了其“合法性“ 中最重要的条件.我们认为 ,在研究公共政策时始终不能忘记公共政策是为谁服务的.当政府试图用政策去影响社会生活的方方面面的时候.始终不能忘记政策的终极目标是它的公众受体.事实上,从专制的威权模式到传统精英式的代议民主模式,从哈贝马斯温和的“对话式民主“ 再到比较极端的草根式民主 ,如本杰明?巴伯主张的“强势民主政府 “,在这些民主观念的变化中可以清晰地看到,政府作出公共政策的方式发生着怎样的变化.现在大多数国家实行的是代议制民主,但有学者认为,这种民主最终局限了民意,转变成
11、为事实上的精英政治;而草根民主的弊端在于缺乏理性,导致决策品质的降低.因此,构建如哈贝马斯所设想的那样一个公民能够自由参与,交往,对话的公共政策制定和执行的平台是十分重要的,公众的广泛参与是公共政策合法性的重要源泉.2.限制代理人的机会主义行为实行代议制的国家所面临的一个尖锐的问题是如何处理委托一代理中的不对等关系?对此,布坎南尖锐地提出了“经济人 “假设,他论证了出于自利的目的 ,代理机构作为以“他人代理人 “身份行动的 “经济人“,有时会机会主义地行事并违背委托人的利益.另外,由于代理人和被代理人之间存在明显的信息非对称性和高昂的监督公民参与公共政策制度化的价值和问题分析成本,又常常使代理
12、人的机会主义行为因为缺少制约而变得更加泛滥,导致政府普遍的腐败.这种现象在南美国家和东亚一些发展中国家的政府中都表现得十分普遍.对付这种行为,人类目前所知道的最有效的控制手段是建立竞争机制空间上的权力制衡和时间上的选举任期制度.竞争可以遏止机会主义,但竞争的前提是存在着势均力敌的,独立的多个权力主体.显然,与非竞争型权力模式相比,竞争机制提供了多种可能的阻力,制衡和约束.鲍威尔森曾经说,良好的制度的一个中心作用是在不同社会集团之间,建立权势平衡.而建立多种公众参与制度正是这样一个有力的平衡工具,能确保人们在交往过程中,双方特别是弱势的一方手中拥有制约对方的砝码.这里最典型的例子是瑞士的公民公决
13、制度以及欧美行之有年的公民会议等.显然,如果缺失这些公民参与的途径,制约代理人的机会主义行为会变得更加困难.3.对官僚回应性缺失进行补救自近代以来,在政府结构设计上大多采用了马克斯?韦伯的官僚制模式.这个模式最典型的特点在于:它是一个建立在法定权力基础上的,实行功绩制的,由上而下逐层控制的体系,一个单向性的,自上而下的权力流向系统.这造就了一个对上负责而不是对下负责的管理体系,其结果是,政府决策明显带有“上层人物“ 的偏好, 而大多数人的要求被有意或无意地忽略.20 世纪六七十年代产生的公共选择理论,将矛头直指政府一个失去公正性的,对弱者有意忽视的,导致“公共“ 变形的,为少数精英服务的经济人
14、政府.这种质疑严重威胁到政府决策的合法性.另一方面,在这种自上而下的决策机制中,频繁的失策也往往是由于所需要的信息成本过高,信息反馈机制无力而导致的,所谓无知造就失策就是这个道理.为了解决这一问题,从 20 世纪 70 年代以来,先后出现了新公共行政学派和新公共管理学派,它们都强调“顾客导向“和“ 弹性政府 “,目的是增强政府的回应性.同时,伴随着学术繁荣各国都相继出现了政府管理改革的浪潮,其理论和实践都直接挑战政府在制定公共政策和提供公共服务方面的传统垄断地位.显然,建立合理的公众参与决策的制度化途径,有助于弥补官僚回应性缺失问题,增强公共政策与公众需求之间的相互适应性,提高决策质量.4.提
15、高公共政策执行的效率自上而下的决策体制带来的另外一个严重后果是执行不力.缺乏公众支持的政策往往换来的是人们对政策的冷漠和心理抗拒,导致低效的执行.可以预见,随着公民参与公共政策制定和执行的加强,公民对政策的接受程度和政策执行效率都将大大提高.同时公民参与也有利于公民对政府行为的理解,从而使双方能够更好地沟通和合作.从以上分析中,我们看到了公民参与的必要性以及公民参与对政府的潜在好处.当然,在看到公民参与的价值的同时,还应该客观地看到其另一面.在政府管理的天平上,要保持经济价值和民主价值的平衡往往会陷入两难境地,一方面是经济与效率,另一方面却是责任与公平.如果过分追求效率会使得砝码偏向经济价值方
16、面而导致天平失衡;而民主砝码过重同样会导致天平失衡 ,产生如亨廷顿所说的“过度民主 “问题.不合适的民主参与程度不仅影响政府效率,甚而会威胁到国家政权.建立公民参与公共政策制度化途径存在的问题建立公民参与公共政策制度化途径遭遇的第一个困境是:公共政策的评判标准究竟应该是科学还是民主 ?20世纪以来,社会分工的高度发展使得公共管理领域的职业化趋势日益明显,一批技术官僚成为公共政策领域的实际操纵者,专家治国与民主化之间存在着两难的困境.在提倡公民民主参与重要性的时候,也应注意到,在分工和职业化趋势日益明显的今天,平民政治注定会遭遇效率的瓶颈,公民参与的非职业化和低效性会影响政府决策的质量.有几个相
17、关的因素可能造成了一般公民参与的不积极:(1)公民参与的随机性和偶然性.公民参与程度往往根据个人的兴趣和可以支配的时间,精力而定,因人而异,波动而不稳定,这在客观上造成了制度化的困难.(2)公民参与的非职业性.公民参与的非职业化被看成是对公共决策质量的威胁.在民主生活发达的国家,公共职位的职业化趋势很明显,公共职位最终都流向了那些有专业技能或终身以政治为职业目标的人,相比之下,普通公民既缺乏时间和精力,更缺乏相关的专业技能来对政策问题作出科学合理的判断.(3)对公众参与的不可预期性.由于个人分散参与的低效性,往往难以引起媒体和政府的关注,因而更难以进入政府的议事日程,这意味着在公共政策中很难反
18、映出他们的需求,而对公民参与的低回馈率进一步降低了人们的参与热情.实际上,相对于有组织的政党,利益集团和各种非政府组织对政策影响程度而言,无组织,意见分散的公众对政策的影响很低,有人认为它甚至可以忽略不计.(4)信息的不对称性.即使是在已经高度制度化的民主政治模式中,由于职业化的原因,官僚们在公共政策制定中也总是占据着信息优势,这种信息的极端不对称性使大多数普通公众97江癌笋干 2007.5乐于保持“理性的无知 “.(5)“搭便车“ 行为.每个人都指望从别人的努力中去分一杯羹,而不想做任何付.这种“ 搭便车 “的侥幸心理也是造成大多数人保持沉默的重要原因.(6)人们对“潜规则 “的依赖.传统中
19、国被称为“熟人社会“, 在这样一个 “熟人社会“中,人们习惯于通过建立各种私人关系网来满足个人诉求,而且实际情况也是通过私下交易或者非制度化途径解决问题往往会更有效率.显然,习惯于寻求非正式途径解决问题的人们把制度化的参与途径看成一套“表面文章“, 好看不好用 ,这成为他们参与不积极的重要原因.专业知识问题,收集信息的成本问题以及“搭便车“的侥幸心理等诸多因素都是使得大多数人乐于保持“理性无知“的重要原因 ,这也是西方国家公众投票率逐年下降和人们参与不积极的重要原因.但是,人们乐于保持“理性无知“ 并不意味着他们会对侵犯个人权利的政策表示满意,当不满和被侵犯感逐渐累积,就会形成一种危险的情绪,
20、进而影响社会的稳定和平衡.显然,在建设公民参与制度化途径进程中,需要把握民主和科学标准之间的平衡.建立公民参与公共政策制度化途径遭遇的第二个现实的困难是:集体选择与私人选择相比,遭遇到了难以承受的高昂成本.私人选择往往是基于双方的契约关系而成立的,在互惠,等价的私人交易中,付出与获取是明确相连的,决策者可以从自己的决策中得到完全的反馈,获得反馈的成本相对较低.而公共政策是一种集体的选择,涉及到多方的付出与获得,这些付出与获得之间又相互影响.这决定了公共政策的制定者往往徘徊于众多相关利益群体之间,而得不到十分明确的反馈,更何况公共政策的制定和执行本身就是靠一个复杂的官僚系统来完成的,里面又涉及到
21、更多的相关利益和问题.这意味着与私人选择相比,制定公共政策需要花更多的成本去获取也许并不清晰的反馈结果.有研究发现,制定和执行公共政策所涉及到的参与者越多,交易成本就越大.这包括政府成本和个人成本两方面.如果让大多数人参与到公共选择中来,就意味着政府要为之付出高昂的信息成本,协调成本,管理成本,强行执行成本和监督成本;而对于生活在一个复杂的社会中的个体来说,若要想了解整个的公共选择过程,也要承受高得难以想像的信息成本和监督成本,更进一步,如果这个公民想在公共选择中增加个人偏好的政治分量,就必须另外投入很高的组织成本.这显然不是一个普通公民所能企及的,所以在这种“ 成本 “困境中 ,他们更乐意保持 “理性的无知“,成为“沉默的多数“.第三个困境是:公民参与公共政策制度化还会遭遇98
