1、战时日本对外决策机制探析2005 年 1 月第 1 期麦季亲争 jCollectedPapemofHistoryStudiesJan.,2005No.1战时日本对外决策机制探析陆伟(同济大学文法学院,上海 200331)摘要:战时日本对外政策制定主要分为两种决策运作模式 :临机性合议决策模式和内面性指导决策模式.在前者的运作过程中,陆,海军,外务省,都不具有对外政策的最终决定权,他们对外交的影响力,一般被限制在辅弼或辅翼的职责范围内.然而各派的政策主张还是借助御前会议,大本营政府联络会议或四(五) 相会议的平台,在反复折冲的和议中,彼此包容地存在下来;在后者的运作过程中,天皇通过直接的幕后指示
2、或元老,宫内大臣的襄助,贯彻了自己的政策理念,体现了作为国家最高决策者的权威,从而达到了以“亲临“ 的名义,实现“亲政 “最大化的目的 .关键词:天皇;元老重臣;外务省;军部;御前会议;大本营政府联络会议中图分类号:K313.46 文献标识码:A 文章编号:0559 8095(2005)01006811近年来,随着抗日战争研究的不断深化,一大批富有开创性的,高质量的成果相继问世.然而一些基础的,涉及到全局的重大课题研究,却受到忽视和冷落.战时日本对外决策机制问题,就是其中鲜有论及的命题.其影响不仅关系到对战时日本扩张战略的正确说明,和其不断扩大战争规模决策过程内幕真相的揭示,而且也涉及到对日本
3、战争责任的追究和侵略罪行的清算.这一研究的主要难点在于:一是明治宪法体制确定的“辅弼 “和“多元竞存“两大精神 ,造成责权之间关系的模糊;二是战时日本对外决策程序不依赖制度,是一种随机的,非规范运作.鉴此,本文将制度组织与实际运作结合起来考察,通过运用相关部门的档案及决策者的私人日记,笔记,手忆,回忆录等一手资料,分析重大对外政策的决定过程,以揭示战时日本对外决策的权力结构,决策中枢的地位与作用及决策运作的特点.1937 年 7 月 7 日,日本挑起卢沟桥事变,将九-/k 事变以来的局部军事行动扩大为全面侵略战争.消除由统帅权独立原则造成的统帅与国务之间长期的矛盾和倾轧,建立适应“ 速战速决“
4、 的快速决策机制,成为日本统治集团内各派政治势力的迫切要求.经过内阁军部的一番讨价还价,决定在纯粹由统帅部构成的大本营之外,另置“关于政战联携的会议协商“ 机构 ,命名为 “大本营政府联络会议及御前会议“,作为对外决策的最高权力机关.据 11 月 19 日阁议发表的决议称:“鉴于政战两略一致对处理事变最为紧要,特别需要采取措施保持大本营和政府之间紧密联系.“为此 ,根据需要“ 就政战相连的重要议题,召开有关阁僚和统帅部首脑之间的会谈.同时特别就紧急重大事项奏请御前会议“.并规定 ,前者的会谈由内阁总理大臣 ,陆海军大臣及其它相关的阁僚,参谋总长和军令部部长参加,根据需要临时增加有关人员;后者的
5、御前会议除了上述人员参加外 ,还可以让由敕旨召见的人员列席.且会议的奏请通常经大本营和政府方面协商后,由总理大臣或两总长执行之.此外,事务性的事项由内阁书记长官,陆海军两省的军务局长时常保持密切联系予以处理.【lJ 显然,联络会议形式从一开收稿日期:20040518作者简介:陆伟(1964 一), 男 ,上海人,同济大学文法学院国际政治教研室副教授,研究方向为中日关系史,国际关系史,近现代日本政治外交.一68始就呈现出如下特点:1.它不是根据官制设立的常设机关 ,而是随意召集的协议体;2.它没有消除统帅和国务间的分裂,只是借助于联络会议的平台,使各方的主张并行不悖地存于一炉;3.由内阁书记长官
6、和陆海军的军务局长作为三方代表出任干事,保证了政府和军部在对外政策运筹过程中拥有相同的发言权,也使三者的事先事务性联络成为决策过程的关键环节,而三方各自部内的政策起草,则为最终形成合议确立了轮廓和基调.因此,联络会议迎合了多元分立的政治体制,并不具有作为国家最高决策机构的权威,仅是调和各方意见的场所.但它作为对外政策的最终协调决定机构的地位是不容置疑的.如表所示,战时日本重大对外政策决议,均由大本营政府联络会议或以御前会议的名义作出.El 期内阁重大决议1938 年 1 月 1El 第一次近卫内阁中国事变处理的根本方针1938 年 11 月 30El 第一次近卫内阁 El 华新关系调整方针19
7、40 年 9 月 19El 第二次近卫内阁 El 德意三国同盟条约1940 年 11 月 13El 第二次近卫内阁关于中国事变处理纲要等1941 年 7 月 2El 第二次近卫内阁伴随形势发展的帝国国策纲要1941 年 9 月 6El 第三次近卫内阁帝国国策贯彻要领1941 年 11 月 5El 东条内阁帝国国策贯彻要领1941 年 12 月 1El 东条内阁对美英荷开战之件1942 年 12 月 21El 东条内阁为完成大东亚战争的对华处理根本方针1943 年 5 月 31El 东条内阁大东亚政略指导大纲1943 年 9 月 30El 东条内阁今后应采取的战争指导大纲等1944 年 8 月
8、19El 小矶内阁今后应采取的战争指导大纲等1945 年 6 月 8El 铃木内阁今后应采取的战争指导的基本大纲1945 年 8 月 9El 铃木内阁以维持国体为条件接受波茨坦宣言1945 年 8 月 14El 铃木内阁接受波茨坦宣言有不少日本学者都对大本营联络会议及御前会议的作用提出质疑,认为它无力左右日本对外政策的确定,充其量仅是一种礼节性的机构.【2这种观点与实际的决策流程并不相符.事实上,自该会议设立后,每遇重大外交战略选择关头,政府,陆军,海军频频聚首,进行联络磋商.因为在既有的多元权力构造中,任何一方的政策主张只有提交联络会议形成“合议“ 后,才能上升为国策.第一届近卫内阁召开7
9、次联络会议,形成了“不以国民政府 (蒋介石政权)为对手“ 的路线.第二届近卫内阁召开的联络会议多达 39 次,通过了缔结三国同盟,介入泰国,法属印度支那纷争等一揽子对外政策.第三次近卫内阁召开的联络会议也有 20 次之多,作出了武力南进,日美交涉等重大的外交决策.1938年 1 月因参谋本部与政府在是否继续以国民政府为对手的问题上产生严重分歧,联络会议中断 2 年之久,致使四(五) 相会议在此后的平沼,阿部,米内三届内阁时期成为决策运作的主要组织形式.为此,统帅部忧虑外交政策的决定权为政府所垄断,力促尽快恢复联络会议的形式,并使“本会议所决定的事项拥有比内阁会议更大的效力,从而作为帝国指导战争
10、上的国策,强力执行“.【0(P62) 在此决策机制恢复的情况下,日本战争指导集团才得以通过引导日本由中日战争进一步扩大为太平洋战争的一系列重大对外政策.1944 年小矶内阁成立后,联络会议改名为最高战争指导会议,意在进一步发挥该机构的决策功能,以便统一规划使日本“体面 “结束战争 ,免遭败亡的对外媾和策略 .这段时期召开的联络会议的次数远远超过了三届近卫内阁.仅有记载的以大本营政府联络会议和大本营政府联络恳谈会名义召集的外交政策磋商,在 1940 年 11 月以来的 3 年零 3 个月间,就分别达到了 145 次和 42 次,另加一次御前会议.如此频繁的举行,表明联络会议作为不成文的外交政策的
11、最终协调决定机构,已成为多元政治权力集团的共识.然而也必须指出,在整个战争阶段,联络会议虽基本发挥了对外政策最终决定机构的职能,但并不意味着所有重大的对外政策均出自于此.这除了制度上它只是松散的协议体这一自身的缺陷之外,还主要是由于其所审议的,仅是被认为同时涉及到统帅和外交两面的重大事宜,而对军部不感兴趣的所谓“不便置喙“ 的外交事务性的问题,则多半未列入议题 .更何况在中断召集 2 年半之久的时间里,它自动一69放弃了其应履行的职能.四相会议(有时藏相也列席,即成五相会议)的存在,弥补了联络会议外交决策上的上述缺陷.它自1933 年 8 月斋藤内阁召集以来,渐成为惯例.从当时设立的初衷来看,
12、主要是为确立首相等少数阁僚的核心地位,强化内阁的决策权威和效率,掣肘军部势力的坐大.【实际上战前日本重大的外交国防方针均是经由它的审议上升为国策的.为日本奠定对外扩张战略基调的臭名昭着的国策基准,即是它在 1936 年 8 月炮制的“杰作 “.侵华战争爆发后,近卫内阁设想把这一会议组织改造成“ 战时内阁“, 以统一军政大权,对抗企图将战时对外政策的决定权独揽于军部手中的大本营.尽管这一愿望随着大本营政府联络会议的设立而落空,但四相会议的决策运作方式,在战时绝大部分时间里,一直为各届内阁所重视和采用,它与大本营政府联络会议并列,成为战时日本外交政策运作的主要组织形式,其作用并没有受到各方多大的质
13、疑.这主要是因为,政府大本营联络会议本身就脱胎于四相会议,在四相中,陆相,海相代表着统帅一方,军部通过他们显示对外政策主张,介入决策过程.联络会议即沿袭了这种会议方法,只是在人员构成上各自向局课级幕僚扩散.因此可以说联络会议是四相会议的“ 扩大版“; 而四相会议则是联络会议的“内核 “.四(五) 相会议亦是不依制度的非常规运作,它视国内外的情势临时召集,通常每周召开两次.除重大的对外政策外,专就外交政策中具体的,事务性强的问题进行商议.以第一次近卫内阁时期的四相会议为例,它的主要议题是:第一,蒋政权的处理; 第二,中央政府设立纲要;第三,外交;第四,内政;第五,对华机构设立纲要.5同时,在大本
14、营政府联络会议停止运转的情况下,宣战,媾和等重大对外国策的决定权亦集于四(五)相会议一身.平沼,阿部,米内三届内阁均以四(五)相作为决策运作的主要方式.然而,由于统帅部内参谋本部与陆军省,军令部与海军省时常发生龃龉,在前者看来,陆相和海相并不能完全体现统帅部的意志,四相会议的协商机制,往往会造成国务干预统帅的情况发生.于是,当参谋本部,军令部借口“统帅权干犯“, 对其通过的重大外交决策提出异议时,四相会议只有通过同统帅系统充分的意见调整后,才能最终形成定案.“合议制“ 决策运行的基础,源自各权力集团内部的政策酝酿 .在战时状态下,能对外交政策的制定产生重大影响的政治势力是政府(外务省),陆军,
15、海军.由于军事是战时对外政策的核心内容,造成本来就独立于政府系统之外的陆海军更居于举足轻重的地位,它们动辄以“侵犯统帅权 “为借口,强使自己的政策主张在外交决策中得到体现.军部介入外交决策过程,其作用和影响表现为:一是自行拟定“陆军版“和“海军版“ 的外交政策议案.在陆军两大系统中,参谋本部内战争初始阶段与外交政策制定相关的部门,主要是第一部(作战部)第二课(作战课). 该课除了承担作战业务外,还掌管战争指导和兵站等重要业务.6(P16) 随着战局陷入胶着状态,这种作战至上主义无法应付日益复杂的国际形势的局限愈见突出.1940 年 1O 月,在参谋次长直接领导下,特设了战争指导班(大本营第 2
16、O 班),从此凡涉及外交政策的立案 ,均归该机构负责起草.它一般在征询参谋本部各部课意见的基础上,制定外交的一般战略方针,以参谋本部事务当局案或参谋本部案的形式,提交大本营政府联络会议.3(P64)陆军省内外交战略制定的主管部门隶属于军务局下的军务课.根据陆军业务分管规程,该课承担国防政策,国际条约,与议会交涉,普及国防思想等事项,被称为“陆军系统内外交和内政的窗 VI“.下设内政班,外交班,中国班和满洲班.6(P17)而海军方面则以军令部第一部直属部员为中心起草外交议案.甲,乙,丙,丁部员分别负责国防方针和用兵纲领,编制和对苏政策,对美政策和演习,对华政策和对陆军折冲等业务.(P398)陆海
17、军在各自完成内部的外交政策起草作业后,再由双方的局部长聚首,进行数回合的意见调整和讨价还价,最终确定为大本营案;3(r,64)- 是行使帷幄上奏权,获取天皇对军部战略方针的“允裁“ 和 “奉敕传宣“.内阁官制第7 条规定,事关军机军令,由参谋总长和军令部长直接上奏天皇,内阁只能在事后接受关于允裁结果的通报.8(P289)这就保证了军部对统帅事宜密切相关的外交政策的独断权和服从于军事战略“至上主义“要求的外交战略取向的决定权.据不完全统计,仅 1941 年 9 月至 1944 年 12 月,由陆军统帅部为获得有关作战方针,计划的允裁而向天皇的上奏达 145 次,平均每年 4O 余次;而在 194
18、11945 年,由陆海军统帅部以天皇名义,颁布“ 大陆命 “和 “大海命“,即 “奉敕传宣“分别为 852 次和 57 次.(P1229)上述上奏其实有许多涉及到处理与他国关系,展开对外交涉等事宜,这点姑且不论.仅就名义上的作战计划,亦在很大程度上左右一70着对外形势的判断,成为外交战略方向选择的重要依据;三是直接介 A3I,交领域,参与实际外交活动.战时军人外相出现过三人:宇垣一成,野村吉三郎,丰田贞次郎 .m(P152)而由军人出任驻外大使,公使不在少数.尤其是与战时日本关系最为重大的大国驻在大使均为军人把持.如驻苏大使建川美次陆军中将,驻德大使大岛浩陆军中将,驻美大使野村吉三郎海军大将.
19、据统计,在外务省任职的现役军人总计达 110 人.1o(P184) 统帅部通过他们对外交活动施予重大影响,并保持与外交省联络渠道的畅通,使自己的战略思想在外交政策中得到更多的体现.此外,军部还向各主要国家的首都派出武官,越过正常外交程序,另辟与驻在国实行外交交涉的渠道.陆海军对外交的介入和蚕食,大大挤压了外务省的权限和活动范围,但并不等于说外务省在决定对外政策时变得毫无作为.内阁官制第 5 条将“外国条约及重要国际条约“ 列为内阁会议讨论的事项;公式令第 13 条更是明确规定“国书及其它外交上的亲书,条约批准书等只有经过外务大臣副署后,才能生效“.11上述条列从法理上确保了外务省作为对外决策中
20、枢机关的一元,而不至于陷入权力边缘化.外务省下属的机构,主要有东亚局,欧亚局,美洲局,通商局,条约局,情报局,文化事业部,调查局,南洋局,战时经济局等.各部局内又有若干课,职责分明,各司其政 o12(P3536)重大外交政策的制定,一般在外相,政务次官,次官,顾问的主持下,由相关局课承担.同时,有时需要协调各局部课的立场,以便迅速形成外务省统一的政策主张时,重大的外交政策往往由“事变企画委员会“和“ 对美政策审议会“12(r,288) 作出.在外交决策过程中,外务省足以行使其职权并由此发挥重大影响力,主要表现在:其一,起草政府的对外政策声明.侵华战争初期,表明日本对华政策发生重大变化的“不以国
21、民政府为对手“ 的声明 ,即出自主管局课一东亚局第一课之手.甚至连遣词亦是经过其一番仔细勘酌之后确定下来.如特意不用“相手“, 而采用 “对手“;12(r,288)其二,决定国策案中外交部分的政策原则.既有处理国际关系的指导方针等一般的政策理念,又包括对他国交涉的具体方案等专业性很强的内容.外务省的上述权限,令一再以“统帅权 “的扩大解释图谋越权的军部一愁莫展 .1941 年 10月,联络会议围绕帝国国策执行纲要连日展开争论,外相东乡茂德就涉及到外交重要事项的日美交涉,提交了由美洲局起草的甲,乙两案,遭到参谋本部的强烈反对.但在东乡不惜辞去外相的强硬表示面前,只好作出让步.12(r,6o4)难怪再强硬的军务局长武藤章也不得不为了探询外务省的意向,定期与内阁书记官富田共进午餐,不惜将大部分精力用于谋求与外务省的政策谅解上;6(P2426)其三,掌控着正式外交交涉渠道.在日蒋和谈,树立汪伪政权,缔结三国同盟,日美交涉,对苏媾和等过程中,军部均行介入,但只能以秘密渠道厕身其间.其原因是多方面的,但主要还是军部对自己越权行为的顾忌.外务省对交涉大权的掌控少有旁落.1939 年苏德互不侵犯条约的签订,不啻给秘密从事枢轴同盟交涉的陆军当头一棒.
