1、第一讲 行 政、 教育 行政 、 教育行 政学 一、行 政 有从广义上来理解它的, 把 国家机关和非国家机关， 如企事业单位和社会团体 中的某些管理 活动， 包括 领导 、 决 策、 办 公室、 人事 、 后 勤等 工作, 通称为 行政; 也 有从 狭义 上 来理解 它的, 认为行政是政府机关执行 的任务和进行的活动. 我们 在这里主要是基于对后者 的认识来给行 政作如下的 界定: 行政 是国 家机关的执 行机关依 法管 理国家事务 、社会公 共事 务和机关内 部 事务的 活动 。 二、教 育行 政 （一） 教 育行 政的 含义 由于对 行政 的看 法各 有不 同, 也 必然 导致 对教 育行
2、 政 的解释 难以 统一. 概 括起 来, 有如 下三 种: 第一种解释认为教育 行政就是学校管理教育的 活动. 把教育行政等同于学 校的教育管理 活动. 这种看 法有其 片面性, 因为, 教育行 政活动与 学 校一般的管 理活动 是有区 别的, 教育行 政 管 理的层 次较高, 范 围也超出 了学校 管理的 范围; 而学校 管理活 动的层 次较低, 范围 也基本 上 限定在 学校 内部 的教 育管 理活动 之内. 第二种解释认为教育 行政是教育行政机关管理 教育的活动. 它包括我们常 说的中央教育 行 政 和地 方教 育行 政. 这 种看 法 也有 其片 面性. 原 因 有两 个 ：首 先,
3、 这种 解释 把 学校 管 理教育 的活动排除 在教育 行政之 外, 实际上, 我 们知道, 教 育 行政机关关 于教育 的一些 指示或决定, 最 终 是 要 通 过 学 校 行 政 机 关 去 贯 彻 执 行 的.另外, 这 种 解 释 也 把 国 家 的 其 他 一 些 行 政 机 关 排 拆 在教育行政 之外. 我 们知道, 管理教育, 并 不只是教 育 行政机关的 事, 国家 的其他 一些行政机 关 对 教 育 也 负 有 一 定 的 责 任. 如 我 们 的 人 大 常 委 会 经 常 有 一 些 教 育 立 法 的 活 动, 通 过 立 法 来 对 教育进行管 理, 也应 属于教
4、育行政的范 畴. 因此, 从 这 个角度来看, 教育行 政应是 整个国家管 理 教育的 活动. 第三种解释认为教育 行政即包括教育行政机关 的行政活动, 又包括学校教 育行政机关的 行 政 活 动. 这 种 解 释 相 对 来 说 比 较 全 面, 但 同 样 没 有 站 在 整 个 国 家 管 理 教 育 的 层 面 上 来 理 解 教 育 行政, 因 此也 有着 不 足之 处. 因 为教 育并 不仅 仅 是教 育 行政 机关 或学 校内 部的 事 情, 教育 与整个社会的政治、经济 、文化的联系非常密切, 教 育事业的发展同样需要国 家的重视及国 家 其 他行 政机 关对 教育 的支 持.
5、因此, 只 有整 个国 家来 管 理教 育, 才能 真正 发 挥教 育 行政 的职 能. 综上 所述, 我们 对教育行 政含义 的界定 是: 教 育行政 就是国 家对教 育的管理, 它 是国家 行 政的重 要组 成部 分, 是国 家 主要通 过政 府的 教育 行政 部门对 教育 事业 进行 的领 导和管 理. （二） 教育 行政 的特 点 教育行政活动与其他 行政活动有共同的地方, 如 在履行职 责时一般都重视 体现国家的理 念、意志和 愿望, 注 意贯彻 国家的政策 和法规, 并以维 护和推进公 共利益 为其基 本目的, 等等, 但教育 行政 也有 其自 身的 特点. 这些 特点, 我们 可
6、以 归纳为 以下 几个 方面: 1 、 教育 行政 活动 受教 育自 身规 律的 制约 性. 我 们知道, 教育 的对 象是 人, 而 不是 物, 这 就决 定 了教育有其 自身的 规律. 如 教育的周期 性长, 教 师工作 是一种特殊 的专业 性工作, 等等, 违背 这 些规律而实 施行政 管理是 行不通的, 有 时候反 而会适 得其反. 例如, 我们不能 运 用行政手段, 强 令教师采用某种教学方式,因为这与教育规律不符; 相反, 在企业行政中, 企 业 经营 管 理 者, 却 可以通 过机 器与 技术, 来 直 接控制 员工 的工 作程 序. 2 、教育行政管理的成 果是人才, 而不是物
7、质产品. 虽然各级各类学校都有一 定的培养标 准, 但 人才 的规 格并 不像 物 质产品 那样 规格 化. 教育 事 业的“ 次 品、 废品“ 要比 物 质资料 生产 中 的“ 次品 、废 品“ 损 失更 大. 所以, 教育 行政 管理 要特 别 重视教 育质 量的 管理. 3 、教育行政工作的许 多方面难以实行量化管理. 这是因为, 教育行政管理最 终要落实在 学 校 工作 中, 而学 校培 养 人要 受 多种 因素 的影 响. 例如, 我 们就 很难 对一 所学 校 的德 育 管理情况实行 精确 的统 计。 4 、教育行政工作成效 的评价极 其复杂. 对教育行 政工作的成效的评价, 要比
8、 其他行政工 作 复 杂得 多. 例如, 我们 难以 根 据一 所中 学当 年的 高考 成 绩, 来对 这所 学校 的 行政 管 理工 作成 功与否 作出 评价, 因 为其 中 的影响 因素 太多 了, 而且 很 多因素 主观 上是 无法 控制 的. （三） 教育 行政 的功 能 教 育 行 政 本 身 只 是 一 种 手 段, 不 是 目 的, 它 的 目 的 归 根 结 底 是 为 了 保 障 全 体 公 民 受 教 育 的权利, 并为 实现 国家 的 教育 理 念, 促进 社会 教育 事 业发 展 创造 条件. 为 了实 现 这一 崇 高的使 命, 教 育行 政至 少应 当发 挥 以下四
9、 方面 的功 能: 1 、领导功能. 教育行政机构和行政人员往往要 代表国家行政行使权力, 对 教育事业实行 领导. 在 教育 管理 主要 实 行中 央 集权 制的 国家 里, 如 中国, 中央 、地 方和 学校 之 间建 有 垂直型 的教育 管理 机构, 因 此这 种 领导功 能就 更为 突出. 2 、 调节 功能. 教育 的发 展 依赖于 许多 客观 条件, 如 经 济条件, 文 化条 件, 地 理条 件,等等. 比 如我 国, 国家很大, 各地的差 异 性也很大, 教 育的客 观条件 很难一致, 这 样就需 要通过 教育行政的 调 节 功 能来 协调 各地 教育 的发 展. 即 使在 同
10、一 地区, 学校 与 学校 之间 仍然 存在 着差 异, 因 此同 样 有一个调节的问题. 教育行 政管理机构经常会通过经 费补助、人员调配、师资 培训、技术帮 助等手 段进 行调 节. 3 、 服务 功 能. 教育 行 政不仅 有领 导教 育的 一面, 还有服 务教 育的 一面. 主 要 体现在 满足 教 师的正当需 要, 服务 教师的 教与学生的 学, 提高 教学过 程的效率等 方面. 在 我国, 过去比较看 重 教育行 政的 领导 功能, 而 忽 视其服 务功 能, 近年 来这 一 状况已 有所 改变. 4 、监督功能. 主要是教育行政机构的上级机关 对其下级教育组织和学校, 以及对教育
11、行 政 人 员的 考核 监督. 其 目 的是 为 了使 下级 机构 和人 员能 够 积极 有效 地履 行职 责.过去, 教 育行 政监督 主要 凭借 权威 、 纪 律、 限 期改 正等 方式, 虽然 能起到 监督 的功 能, 但也 带 来很多 负面 的 影响.最近, 人 们正 在探 索使 用 一些 新的 、较 为科 学和 人 性化 的监 督方 式, 如 指导 、 激励 、信 息咨询 等等, 以 更大 限度 地 发挥教 育行 政的 监督 职能. （四） 教育 行政 的发 展趋 势 1 、民 主化 教 育行 政民 主化 是现 代教育 行政 发展 的必 然趋 向。 教育 行政 的民 主化 主要 表现
12、在 两个 方 面： 一 方面 ， 国 家对 教育 的控制 呈现 出分 权化 的趋 向， 另 一方 面， 学校 内部 在教育 管理 上也 呈现出 民主 参与 的趋 向 。 前 者如一 些中 央集 权型 的国 家在逐 渐强 调削 弱中 央控 制地方 教育 的 权力， 而逐 渐扩 大地 方办 教育的 自主 权， 等等 ； 后 者， 例 如现 在很 多国 家都 在强调 要充 分发 挥学校 教职 员工 参与 学校 内部管 理的 积极 性， 学校 负责人 也应 以 民 主的 态度 对待其 下属 ， 认 真听取 下属 的意 见， 等等 。 2 、相 对集 权化 相 对集 权化 也是 现代 教育行 政的 一种
13、 趋势 。 这 种集权 化的 趋势 表现 在： 有些国 家强 调国 家管理 教育 中的 中央 集权 的作用 ， 对 地方 管理 教育 的权利 加以 限制 ， 以 实现 对全国 教育 的有 效管理 。 例如 ， 美 国为 了 改变因 为地 方分 权而 造成 的各州 教育 的不 平衡 发展 的状况 ， 通过 财 政援助 等手 段， 加强 联邦 政府对 各州 教育 的干 预作 用。 3 、科 学化 教 育行 政科 学化 的趋 势在世 界各 国表 现最 为明 显。 这种 科学 化的 趋势 主要 表现在 两个 方 面： 一 是注 重运 用现 代教 育科学 理论 对教 育行 政进 行研 究 。 二 是注
14、重在 教育 行政中 运用 现代 科学技 术， 以提 高管 理效 能。 如 办公 自动 化技 术在 今天已 经较 普遍 地运 用到 各国的 教育 行政 管理中 。 4 、效 率化 这 是与 上述 几种 趋势 有关的 一种 趋势 。 主 要表 现在三 个方 面 ： 一是 强调 精简机 构 ， 提 高办事效 率 ； 二 是强调 教育 行政制 度化 、 程序化 ； 三 是强调 教育 行政 人员 的职 前和在 职期 间的 训练， 以提 高教 育行 政效 率。 三、教 育行 政学 （一） 教 育行 政学 的研 究 对象和 学科 性质 1 、研 究对 象 作 为一 门学 科， 教育 行政学 以各 级教 育行
15、 政机 构和学 校对 教育 教学 工作 的领导 、 织 和管 理作为 自己 的研 究对 象。 具 体来 说， 教育 行政 学主 要探讨 的是 一个 国家 的教 育行政 机关 怎样 管理教 育事 业， 怎样 通过 各级各 类学 校落 实教 育方 针和政 策； 学校 依据 什么 样的管 理原 理来 组织教 育、 教学 工作 ； 教 育行政 部门 和学 校如 何从 经费、 人员 培训 、 规 划、 信息咨 询等 方面 为实施 良好 的教 育提 供有 力保障 等问 题。 2 、学 科性 质 教 育行 政学 是一 门应 用性的 学科 。 所 谓应 用性 ， 主要 体现 在两 个方 面： 首先， 从研 究
16、的 方法上 来看 ， 它是以 事实 和经验 为研 究的 出发 点， 很多的 实证 研究 手段 被用 于研究 之中 ； 另 外， 从研 究的 目的来 看 ， 它主要 是为 实际 的教 育管 理工作 提供 指导 ， 解 决教 育管理 的实 际问 题， 改 进教 育管 理工 作。 教育行 政学 的这 一学 科性 质， 决 定了 这门 学科 无论 是在其 产生 、 演 变或是 未来 发展 的各 个阶 段，都 与教 育管 理实 践息 息相关 。 （二） 教育 行政 学的 建立 和发展 1 、 国外 教育 行政 学的 建 立和发 展概 况 任 何一 门学 科都 有它 的建立 和发 展的 历史 。了 解它的
17、 历史 ，能 帮助 我们 更好 地 学习 这门 学科 。教 育行政 学也 有它 产生 和发 展的历 史。 教 育行 政学 是在 教育 管理实 践的 基础 上产 生的 。 但教 育行 政学 建立 于何 时， 产 生在 哪个 国家， 人们 的看 法并 不一 致。主 要有 两种 说法 ： 一 种说 法认 为， 教育 行政学 产生 于 19 世 纪后 半 期的 德国 ， 代 表人 物是 德国著 名的 行政 学家 、 法 学家 ， 被 誉为“ 现 代行政 学之 父“ 的 施泰 因 ， 他虽然 没有 写过 教育 行政 学方面 的专 著， 但在他 1868 年 出版 的 行政学 和 1884 年 出版 的行
18、 政 等著 作中 ，论 述了他 对教 育 行政的 看法 。在 这些 著作 中，他 阐明 了国 家权 力对 教育的 干预 的原 理、 内容 、根据 和界 限 ， 并特别 强调 国家 教育 行政 机关作 为教 育行 政的 主体 ， 它 的权 力作 用。 因此 ， 也 有人把 他称 为 是“ 现代 教育 行政 理论 的创 始人“ 。 另 一种 说法 认为 ， 教 育行政 学建 立 于 20 世纪 初的美 国 ， 代 表人 物是 达 顿和斯 奈登 ， 其 标志是 这两 个人 在 1908 年出版 了一 本 美国 教育 行政 ，这 本书 被认 为是 世 界上第 一本 教 育行政 方面 的著 作。 在这
19、本书中 ， 他 们谈 到， 教 育管 理要取 得好 的效 果， 必须 合理使 用人 力、 物力和 财力 ，并 重视 专家 的作用 ，使 教育 管理 符合 标准化 、系 列化 和程 序化 的要求 ， 等 等 。 这 两种 说法 说明 了这 样一个 事实 ：即 教育 行政 学并不 产生 于同 一个 时间 和同一 个国 家 ， 但有一 点是 肯定 的： 即教 育行政 学建 立 于 19 世纪 末和 20 世 纪初 。 这 两 种 说 法 后来 也 分别 形 成 了 现 代 教 育行 政 学的 两 大 理 论 流 派 德 国教 育 行 政 学 派 和美国 教育 行政 学派 。 这 两种学 派的 观点
20、有很 大的 不同。 德国 的教 育行 政学 主张运 用国 家 权 力来干 预教 育 ， 管理 和控 制教育 ； 美国 的教育 行政 学则主 张限 制国 家权 力对 教育的 干预 ， 强 调管理 技术 和管 理效 能， 强调“ 非 权力 性管 理“ 。 这 两种学 派， 对世 界各 国的 教育行 政都 产生 了极大 的影 响。 2 、我 国教 育行 政学 的建 立 和发展 概况 同 国外 的教 育行 政学 相比 ， 我 国在 19 世纪 末 ， 并没有 自己 的教 育行 政学 ， 只 是翻 译和 介绍国 外的 教育 行政 学著 作，主 要是 德国 和日 本的 教育行 政理 论。 1903 年 ，
21、清 政府颁 布奏 定学 堂章 程 ， 其中 规定初 级师 范学 堂的 教育 科目中 有教 育 法令和 学校 管理 两科 ； 优 级师范 学堂 开设 学校 卫生 和教育 法令 两科 。 从 此 ， 教 育行 政学 科开始正式 设置 ，并 具有 法定 的地位 。 到 19 世纪 40 年代初 ，师 范院 校这 方面 的课程 统称 为“ 教育行 政“ 。 19 世纪 30 年 代和 40 年代 ， 我国 出版 了一 批 教育行 政学 的专 著。 比 较 有代表 性的 有： 1931 年 出版 的张 季信 著 中国教 育行 政大 纲 、 杜 佐 周著 教育 行政 与学 校行 政 原理 ， 1942 年
22、出版 的罗 廷光 著 教育 行政 等书 。 20 世纪 80 年代 以后 ，教育 行政 学在 我国 有了 较快的 发展 。一 方面 ，研 究教育 行政 学 的专著 不断 涌现 ， 另 一方 面， 教 育行 政学 科本 身又 衍生出 众多 的分 支学 科， 如教育 法学 、 教 育政策 学、 教育 财政 学、 教育督 导学 、 教 育评 价学 ，等等 。 但 是， 在我 国， 教育 行政学 至今 还没 有形 成一 个统一 、 规 范和 科学 的学 科体系 ， 这 也是 我们这 门课 程作 为一 个学 科， 它 的令 人遗 憾的 地方 。 但是 ， 我 想， 随 着人 们对 这门学 科的 研 究不
23、断 地深 入和 发展 ， 一 个统一 的、 规范 的、 科学 的， 有 中国 特色 的教 育行 政学学 科体 系在 不久的 将来 必然 会形 成。 小结： 这一 讲， 我 们主 要学 习了行 政、 教育 行政 和教 育行政 学的 概念 ， 以 及教 育行政 的性 质、 功能 、 特 点和 发展趋 势 ； 同时也 概括 了中 外教 育行 政学的 建立 和发 展的 历史 过程 。 希 望同 学 们在全 面理 解以 上知 识的 基础了 ， 重 点掌 握教 育行 政的概 念、 性质、 功 能 、 特 点和发 展趋 势。 第二讲 教 育行 政体 制和 教 育行政 机构 一、行 政体 制 （一） 教 育行
24、 政体 制的 含 义 教育行政体制是国家领导 教育的基本方式. 具体包括 教育行政权力之确立与划 分、教育行政 机构之设置、各级教育行 政部门之间的隶属关系等 方面的基本制度. 而这些制 度所反映的问 题归根 结底 也就 是一 个国 家采用 什么 样的 方式 领导 教育. 很 显然, 一 个国 家采 用 什么样 的方 式领 导教 育, 与 这个国 家的 政治 、 经 济、 文化传 统等 有 着密切 的关 系. 目前 世界 上 有各种 各样 的教 育行 政体 制, 如 集权 制、 分 权制、 均 权制、 从属 制、 独立制,等等. 但 我们 一般 都把 这 些体 制归 结为 二种 类型: 即中
25、央集 权制 和地 方 分权制 。 （二） 两 种基 本的 教育 行 政体制 1 、 中央 集权 制 （1 ） 什么 是中 央集 权制 中央集权制是指在教育行 政管理中, 中央政府和中央 教育行政部门直接领导和 管理国家的教 育事业, 地方政府和地方教 育行政部门主要以实施中 央制定的教育法律、政策 、规划和指令 为已任 。 （2 ） 中央 集权 制的 特征 中央集 权制 是一 种直 线式 的教育 行政 制度, 其 根本 特 征包括: 教 育 行 政 权 力 集 中 于 中 央. 中 央 直 接 干 预 和 领 导 各 级 教 育 事 业, 地 方 教 育 机 构 的 权 力 很小, 一般 只是
26、 奉命 行事, 在一定 的授 权范 围内 处理 教育事 务. 全国 有较 为统 一的 教育目 标、 教学 计划 、课 程设置 和评 价标 准. 教育的基本法律、 法规由中央有关部门制定 并颁布, 这些法律法规对地 方的教育有绝 对的约 束力. 教育 经费 一般 实行 国家负 担制, 或 国家 承担 教 育经费 中的 主要 部分. 人 们 往 往 把 法 国 看 成 教 育 上 中 央 集 权 制 的 典 型 代 表, 因 为 在 教 育 管 理 方 面, 法 国 实 行 高 度 集 中的 管理 方式. 法 国 的中 央 教育 部权 限极 大, 教 育上 的 一切 重大 问题, 比 如 教育 法
27、 令和政 策、 教 学大 纲、 课 程设 置 、 教材、 学业 考试、 教师 资格、 教育 资源分 配等, 都 由教育 部规 定, 地方教 育部 门只 要照 章办 事, 对 上负 责即 可。 （3 ） 中央 集权 制的 优点 有利 于统 一国 家的 教育 方针政 策, 统一 制定 教育 事 业发展 规划. 有利 于中 央调 节各 地教育 的不 平衡 发展, 加 强 对落后 地区 教育 事业 的扶 持和帮 助. 有利于实行统一的 教育标准, 并根据这个统一 的标准评估和检查全国教 育事业的发展 状况. 有利 于国 家根 据国 民经济 和社 会发 展战 略, 实 施教育 事业 的重 点发 展战 略
28、。 （4 ） 中央 集权 制的 缺点 效 率不 高. 权力 的高 度 集中, 必然 导致 一个 机械 呆 板的 教 育行 政系 统, 这个 系 统很 难 对来自 下层的 变化 作出 及时 的反 应.例如, 在 南美 洲国 家委 内瑞拉,20 世 纪中 期教 育 行政体 制改 革以 前, 地 方学 校的 一个 很普 通 的教育 要求, 要 通过 层层 机 构, 在 912 个月 之后 才 能收到 上级 有 关这一 要求 的决 定. 行政 效 率极其 低下. 制 度 僵 硬. 实 行 教 育 行 政 中 央 集 权 制 的 国 家, 用 一 种 单 一 和 标 准 的 程 序 管 理 各 级 各
29、类 教育事业,例如, 不管是 在 农村还是城 市, 在山 区还是 平原, 都要求 采用相 同的教 材、课程、 不 允许学校有 自行选 定权. 如 果有变化, 也 是自上 而下的, 并且通常经 历一个 十分缓 慢的过程. 地 方因为 缺少 自主 权, 因而 地 方教育 行政 也缺 少灵 活性. 不 利 于 调 动 地 方 发 展 教 育 事 业 的 积 极 性 和 责 任 感. 因 为 缺 少 地 方 参 与, 地 方 上 的 积 极 性得不 到重 视, 因而 地方 发 展教育 事业 的主 动性 、积 极性和 责任 感也 就相 对淡 薄. 2 、 地方 分权 制 （1 ） 什么 是地 方分 权制
30、 地 方 分 权 制 是 指 中 央 政 府 居 于 监 督 和 辅 助 地 位, 将 教 育 行 政 权 力 授 予 地 方 政 府, 由 后 者 在 其 管辖范 围内 全权 决定 并自 主处理 教育 事务 的一 种教 育行政 制度 。 （2 ） 地方 分权 制的 特征 地方分 权制 的特 征, 恰恰 与 中央集 权制 相反, 它 的基 本 特征主 要表 现在 以下 几个 方面: 在中央一级不设或只设 权力有限的教育领导部门, 中央和地方的教育行政部 门之间不存在 领导隶 属关 系, 教育 被看 作 是地方 的事 业, 地方 自主 经 营管理 教育 的思 想占 统治 地位. 课程设置、教材选
31、 择、教师资格等一些最基 本的教育制度由地方规定, 中央不作统一 要求. 教育 的基 本法 律由 地方制 定. 教育 经费 主要 由地 方承担. （3 ） 地方 分权 制的 优 点 能 提 高 教 育 管 理 的 效 率. 通 过 权 力 的 再 分 配, 可 以 在 一 定 程 度 上 克 服 由 于 庞 大 和 过 于 集 中 的中央 机构 而必 然导 致的 官僚惰 性, 提高 行政 效率. 能 带来 教育 的民 主化. 教育 民主 化的 涵义 至 少包 括 两个 方面, 一 是教 育 面前 的 平等, 二 是无论是领导者、一般行 政工作人员，还是教职员 工，都能以适合的 角色参 与管理教
32、育. 而 分权式 的管 理, 能使 更多 的 人参与 到教 育决 策之 中, 这 样就大 大提 高了 教育 民主 化的程 度. 能 调动 地方 办教 育的 积 极性. 形 成地 方参 与, 教 育 融入 地方, 与 地方 经 济协 调 发展 的局 面, 并 可以 避免 事事 依赖 中 央政府 的现 象. 更好 地开 发教 育资 源. 特 别是 由于 地方 的投 入, 在一 定程 度上 减轻 了中 央 的财政 压力. （4 ） 地方 制的 缺点 教育 行政 权力 分散, 不 易 统一政 令、 统一 标准 、统 筹规划 和统 筹兼 顾. 易 造成 教育 的不 平衡 发 展. 因为 各地 条件 不
33、同, 对 教育 事业 的认 识也 可 能不 同, 必 然导 致 各 地在 教育 的投 入上 有多 有 少, 由此 造成 各地 在 学校 设 施和 条件 上出 现巨 大差 异.例如, 我 国 20 世纪 80 年代 后期 的 权力下 放运 动， 虽然 带来 了 有目共 睹的 成果, 但 也造 成 了地区 间的 差异, 一些 贫困 地区 的学 校 因为地 方教 育投 入严 重不 足, 甚 至出 现难 以维 持的 局 面. 利 于组 织地 方协 作. 因 为 各地 自主 行政, 中 央 调控 能 力有 限, 对于 组织 各 个地 方 的教育 协作会 产生 不利 的影 响。 （三） 我 国现 行的 教
34、育 行 政体制 及其 改革 1 、 我国 现行 的教 育行 政 体制的 性质 我 国 的教 育行 政体 制, 从 总体 上 看趋 向于 中央 集权 制。, 我国 的教 育行 政体 制, 又 与 世界 上一 些教育权高 度集中 的国家, 如法国, 又有 所不同. 在那 些国家中, 教 育事权 完全集 中于中央机 构, 地 方 只有 执行 权. 而我 国 的教 育 行政, 在 强调 统一 的 教育 方 针、 政策 的同 时, 也 重视 地 方对教 育尤其 是基 础教 育的 领导 和管理 责任 。 2 、 我国 现行 的教 育行 政 体制存 在的 问题 我国目 前的 教育 行政 体制, 是从 20
35、世纪 80 年 代中 期 以后逐 步建 立起 来的. 经过 十多 年的 改革, 我国 的 教育 管理 格局 发生 了巨 大 的变 化, 但仍 然存 在 不少 的 问题. 这 些 问 题 集 中 体 现 在 这 几 个 方 面: 第一, 中央和地方各级教育 行政部门之间 的关系尚未 完全理 顺. 我国 的教 育行 政管 理 依然 过 于集 中统 一, 其结 果 造成 地 方政 府的 教育 参与 意识 不 强, 不愿 为 教 育 多 投 入, 中 央 包 揽 一 切, 也常常会感到力不 从心. 第二, 各 级 政 府 和 教 育 行 政 部 门 的 教 育 管 理 职 权 不 明 确, 教 育 行
36、 政 部 门 与 学 校 之 间 的 关 系 也 还 没 有 得 到 根 本 改 善, 学 校 办 学 缺 乏 生机与活力. 学校的 日常教 育教学工作 也过于 僵硬划 一, 缺少活力. 第三, 学校 与 社会之间的 封 闭关系 没有 取得 重大 突破. 从 这 一角 度来 说, 为了 增 强教 育 的活 力, 提高 地方 政 府的 办 学积 极性, 当 前和 以 后的 教 育体制 改革， 毫无 疑问 是完 全必 要的. 3 、 我国 教育 行政 体制 改 革的思 路 教育行政体制该如何改革 呢? 我们认为, 我国的教育行政体制改革应 该 围 绕 着建 设 有 中 国 特 色的社 会主 义教
37、育行 政体 制的目 标, 从以 下几 个方 面 来进行: 第一, 在 政治 领导 方 面, 坚 持党 对教 育事 业和 教 育行 政 的政 治领 导, 建立 和 健全 有 效的政 治 领 导机 制. 既要 避免 否 定党 的 领导, 或 忽视 党在 教 育行 政 中的 领导 地位 的现 象, 又 要 防止将 党的政 治领 导等 同于 行政 管理, 出现 以党 代政 、党 政 不分的 现象. 第二, 在 中央、 地方、 学校与社会 的关系 上, 建立 中央统一领 导, 地方 分级管 理, 学校自 主 办学, 社 会参 与管 理的 运 行机 制. 防 止出 现权 力的 过 度集 中 和过 度分 散
38、, 调动 中 央、 地 方、学 校和社 会各 方面 的办 学积 极性, 共同 发展 教育 事 业. 第三, 在教育行政权力 的配置上，坚持适当分散 的原则，健全教育行政的 决策、执行、 监督组 织体 系， 避免 教育 行政职 责权 限的 界限 不清 、职能 混淆 、功 能紊 乱的 现象。 第 四， 在教 育行 政职 能 上， 逐 步简 政放 权， 使 教育 行政由 重直 接管 理转 变为 重间接 管理 ， 由重微 观管 理转 变为 重宏 观管理 。 第 五， 在教 育行 政的 手段上 ， 根 据教 育行 政职 能的转 变， 由主 要采 用教 育行政 指令 、 行 政监督 的方 式， 转变 为主
39、 要通过 教育 立法 、 教 育督 导、 教 育规 划、 教育 拨款 等手段 行使 教育 行政职 能。 第 六 ， 在 教育行 政的 组织机 构和 人员 配置 上， 根据精 简和 高效 的原 则， 按照教 育行 政 职 能的要 求 ， 科 学地设 计教 育行政 机关 的职 能部 门， 合理设 置行 政职 位和 职数 ， 避 免教 育行 政 机关部 门林 立、 冗员 充斥 的现象 ，克 服教 育行 政效 率和效 益低 下的 弊端 。 二、教 育行 政机 构 （一） 我 国现 行的 中央 教 育行政 机构 教育 部 1 、 教育 部的 机构 设置 1998 年 ， 出 于国 家机 构 改革的 整体
40、 需要 ， 原 国教 育教育 委员 会改 名为 教育 部， 其 内部 设置 也较原 国家 教育 委员 会大 为精简 。我 国教 育部 的内 设机构 包括 1 个 办公 厅、15 个 司、3 个 局、1 个机 关党 委、1 个 中心 和 1 个秘 书处 。其 中 按照学 校教 育的 性质 和程 度组织 起来 的 、 直接参 与教 育行 政管 理的 部门主 要有 基础 教育 司、 职业教 育与 成人 教育 司、 高等教 育司 、 民 族教育 司、 师范 教育 司等 ，这些 部门 是教 育部 重要 的职能 部门 。 2 、 教育 部的 职能 1995 年 颁布 的 * 和国 教育法 ， 明 确规 定
41、： “ 国务 院教育 行政 主管 部门 主管 全国教 育工 作， 统筹规划、 协调管 理全国 的教育事业“ 。 可见，我 国 教育部的主 要职能 就是负 责统筹和领 导 全国的 各级 各类 教育 工作 。 （二） 我 国现 行的 地方 教 育行政 机构 的地方 教育 行政 格局 是 从 1985 年 开始 形成 的 。 目 前 ， 我 国地 方教 育行 政机 构 大致分 为四 个 层次： 1 省（ 自治 区、 直 辖市） 教育 厅。 2 市（ 地、 州） 教 育局。 3 县（ 市、 区） 教 育局。 4 乡（ 镇） 教育 办 公室。 在 这些机 构中（ 乡一 级除外） ，一般 都设 有与上 级
42、部门 对应的 处、科 、股 等职能 部门， 负责本 地区 某一 方面 的教 育工作 。 （三） 我 国的 教育 行政 机 构改革 我们常 常说 要进 行教 育行 政机构 改革 ， 那 么， 为 什么 要进行 教育 行政 机构 的改 革呢？ 简单 来 说，有 两个 目的 ：一 是要 提高教 育行 政工 作的 效率 ；二是 要改 善教 育行 政管 理的效 果。 今 天的 教育 ， 可以 说比 以往任 何时 候都 更多 地感 受到来 自社 会的 和教 育自 身的各 种因 素 的冲击 和影 响。 外部 的影 响如科 技的 进步 、开 放的 市场经 济、 知识 爆炸 、大 众媒体 的普 及 、 信息革
43、命、 多 元文 化， 等 等； 教 育自身 的影 响， 如 义务教 育的 普及、 多元 化 的办学 模式、 开 放的教 育观 念， 等等 。 所 有这一 切， 都从 四面 八方 震撼着 今天 的教 育， 促使 教育在 新形 势面 前不断 地变 革 ， 同样 ， 这 一切也 促使 我们 的教 育行 政机构 及时 作出 调整 和改 革， 以提 高自 身 的效率 和工 作效 果， 适应 形势的 变化 。 1 、 改革 的基 本思 路 教育行 政机 构改 革的 内容 很多 ， 如 机构 层次方 面的 改革 ， 部 门划 分方面 的改 革， 权责 关系 方 面的改 革， 人事 方面 的改 革，等 等。
44、具体 来说 ，我 们认为 ，改 革可 以 从 以下 几个方 面 入 手 ： （1 ） 调整 管理 层次 和 控制幅 度 任 何一 个行 政机 构， 出于工 作效 率的 需要 ，必 然要在 其内 部进 行垂 直分 工和水 平分 工 。 垂直分 工涉 及到 管理 的层 次， 它决 定组 织的纵 向结 构； 水平 分工 涉及到 控制 幅度 ， 它 决定 组 织的横 向结 构。 这两 个方 面是行 政机 构改 革的 最基 本的方 面。 管 理层 次指 机构 内部 从最高 层到 最低 层应 该分 成多少 等级 。从 有效 和节 约的角 度来 看 ， 层次太 少或 太多 都不 合适 。 因为 ， 层 次太
45、 少， 横 向的 管理人 员就 会增 加， 这样 就会影 响到 控 制的效 果； 层 次太 多， 也 会引发 种种 问题， 如花 费 多， 信息 沟通 复杂， 协调 困难， 扯 皮事 情 多等等 。因 此， 通常 认为 机构内 分成 决策 、管 理、 操作三 个层 次较 为合 适。 控 制幅 度主 要是 指一 名领导 者直 接领 导下 级人 员的数 目。 如果 控制 幅度 过窄， 也就 是就 下级人 员的 数目 过多 ， 分 工过细 ， 就 会带 来管 理成 本的增 加； 如果 控制 幅度 过宽呢 ， 虽 然可 以为机 构省 下一 笔人 事费 用，但 也会 带来 相应 的问 题。 （2 ）定
46、部门 划分 部 门划 分有 多种 方法 ， 如 可以 像军 事组织 那样 ， 单 纯按 数量 划分 ； 也 可 以按 时间 划分， 如工厂 企业 中的 轮班 制。 教育行 政机 构同 其他 行政 机构一 样 ， 一 般都按 职能 划分部 门 ， 如 教 育局下 设普 教处 、 人 事处 、 财务 处等 。 这 样 的 划分 方法， 比较 适应 行政 机构 的特点 。 在 教育 机构的 改革 中， 要考 虑现 有的部 门划 分是 否合 理， 不合理 的要 作适 当调 整。 尤其是 当前 ， 由 于中央 一级 的教 育行 政机 构逐渐 趋向 于宏 观管 理， 因 此， 在 确定 部门 时， 更 要
47、注 重精简 机构 ， 部门不 宜分 得过 细， 要适 当加强 综合 性机 构的 设置 。 （3 ） 理直 线型 部门 和 参谋型 部门 的关 系 所 谓直 线型 部门 ， 是 指直接 行使 某种 管理 职能 的部门 ， 而参 谋型部 门是 指提供 意见 、 建 议、 计 划、 服 务、 咨 询等 的部门。 现代 教育 由于 其 功能不 断扩 大， 管 理也 越 来越复 杂， 职 能 分工也 越来 越专 业化 。 因 此， 几乎 在任 何一级 教育 行政机 构内 ， 都在设 立一 般职能 部门 的 同 时， 还 设立了 不少 的参 谋 部门。 如政策 研究 部门、 计划部 门、 督 导部 门、
48、情 报信息 部门， 等 等。 这些 部门 虽然行 政权 力有限 ， 但专 家众多 ， 常 常能为 直线 部门 人员 提供 有价值 的咨 询和 建议 。 在 教育 行政机 构改 革过程 中 ， 要 注意妥 善协 调这两 类部 门之 间的 关系 ， 特 别是 发挥 后 一类部 门的 作用 ，从 而使 教育行 政组 织的 动作 更为 流畅和 顺利 。 （4 ） 权对 应的 原则 所 谓事 权对 应， 也就 是要求 责任 和权 力的 一致 性。 古 典管 理学 派的 代表 人物之 一法 约尔 曾经说过这 样的话 ：“ 责任 是权力的孪 生物， 是权力 的自然结果 和必要 补充， 凡是行使权 力 的地方
49、就要 履行责 任“ 。事 权对应是机 构设置 的基本 原则之一， 也是机 构改革 所要考虑的 一 个重要 方面 。 为 使事 权对 应， 在 改革 过程 中， 首先 要看原 来的 机构 设置 是否 恰当， 工作 范围 和职能 是否 明确 ， 同 一性 质的工 作是 否由 一个 部门 承担 ， 是 否出 现相互 推诿 的现象 等 。 一 旦 这些问 题解 决了 ， 就 要赋 予相应 的行 政权 力， 做到 职权相 称。 不然 的话 ， 有 职无权 者， 也无 法尽其 职； 有权 而不 承担 责任者 ，则 可能 会滥 用权 力，以 权谋 私。 （5 ） 排权 力结 构 在 行政 机构 改革 中， 有效安 排权 力结 构包 括两
