1、http:/环 境 绩 效 视 角 下 城 乡 规 划 组 织 体 系 的 若 干 思 考Thoughts on Urban and Rural Planning System From the Viewpoint of Environmental Performance摘 要 基于环境绩效的角度，从环境职能、环境诉求、环境设施管治能力三方面对规划组织体系的政策背景、机构、职能、人员构成等方面进行分析，认为目前我国规划组织体系存在环境协调能力不足，环境诉求及优化动力有限，机构设置、人员配备不利于环境绩效提升，并提出制定基于环境绩效优化的部门协调清单及依托 立法法修正案完善规委会机制等初步建议。
2、关键词 城乡规划组织体系；环境绩效；空间协调平台Abstract:Basedontheperspectiveofenvironmentalperformance,thispaperanalyzesthepolicy-makingbackground,institution,functionsandpersonnelconstitutionofplanningorganizationalsystemfromthreeaspectsofenvironmentalfunctions,environmentaldemandsandenvironmentalfacilitymanagement.Itco
3、mestoaconclusionthatthecurrentorganizationsysteminChinalackscoordinationofenvironmentalplanning,environmentaldemandsandoptimizingpower.Institutionalsettingsandstaffingarenotconducivetoenvironmentalperformance.Thepaperalsoputsforwardinter-departmentcoordinationinventorybasedonenvironmentalperformance
4、andpreliminarysuggestionssuchasimprovingtheplanningcommissionmechanismrelyingonthelegislativelawamendment.Keywords:UrbanandRuralPlanningOrganizationSystem;EnvironmentalPerformance;SpaceCoordinationSystem0 引 言近 年 以“生 态 城 市”、“低 碳 生 态 城 市”、“海 绵 城 市”等 为 代 表 的 城 乡 规 划 编 制 工 作 及实 践，仍 难 以 充 分 阻 挡 环 境 恶 化 的
5、 势 头，中 国 快 速 城 市 化 似 乎 导 致 了 更 为 严 重 的 城 市 环 境问 题，改 变 了 碳 循 环、水 循 环 等 自 然 过 程 的，破 坏 原 有 复 杂 的 自 然 生 态 结 构 1。讨 论 生 态 城市 规 划 与 实 践，是 难 以 绕 开城 乡 规 划 组 织 体 系 的。1 概 念 界 定规 划 的 组 织 体 系，包 括 从 中 央 到 地 方 层 面 规 划 主 管 部 门 的 机 构 设 置，及 其 机 构 事 权 和责 任 边 界 的 总 和 2。城 乡 规 划 的 环 境 绩 效，以 城 市 自 然 生 态 系 统 为 主 导 方 面，是 以
6、城 乡 规 划过 程 为 时 间 载 体，以 其 对 城 乡 空 间 结 构 的 形 成、再 生 与 改 造 的 影 响，从 而 改 变 了 不 同 空 间要 素 与 环 境 过 程 的 作 用 关 系，达 到 各 异 的 环 境 效 果 或 具 备 不 同 的 环 境 性 能 3。环 境 保 护 行为 主 体（以 下 简 称 环 境 主 体），是 指 在 城 乡 规 划 过 程 中，以 生 态 环 境 保 护 为 核 心 价 值 的 组 织或 个 人，是 对 城 市 利 益 主 体 的 一 种 细 化。城 乡 规 划 的 组 织 体 系 是 规 划 实 施 的 主 要 推 动 力 量，其 职
7、 能、机 构及 外 部 环 境 变 化，对 环 境 绩 效 产 生 显 著 的 影 响。ISSUE 4 AUG.2015/JOURNAL OF HUMAN SETTLEMENTS IN WEST CHINA/0 5 6http:/近 年 相 关 研 究 中 集 中 在 对 规 划 职 能、机 构 和 外 部 环 境 等 方 面，普 遍 认 为 我 国缺 乏 统 一 的 规 划 权 力 4-7，S t e e l m a n a n d H e s s 8 对 美 国 卡 罗 莱 纳 州 大 三 角 地 区 开 敞空 间 规 划 及 其 实 施 情 况 进 行 研 究，发 现 开敞 空 间 规
8、划 的 实 施、保 护 目 标 的 达 成，与规 划 编 制 的 质 量 没 有 显 著 关 联，而 环 境 主体 的 介 入 时 间 和 方 式 则 对 其 影 响 更 为 明显。而 目 前 研 究 对 组 织 体 系 对 环 境 绩 效 影响 较 少，本 文 具 体 从 环 境 职 能、环 境 诉 求、环 境 设 施 管 治 能 力 三 方 面 对 规 划 组 织 体 系的 政 策 背 景、职 能、机 构、人 员 构 成 等 方 面进 行 分 析。2 规 划 组 织 体 系 环 境 职 能 的 变 化2.1 规划部门职能专门化倾向不利于协调国 家 层 面 规 划 主 管 部 门 通 过 对
9、 城 乡 物质 建 设 的 控 制 与 引 导，承 担 了 能 源 利 用 绩效 的 部 分 职 能。在 我 国 国 家 行 政 机 构 的 数次 大 调 整 中，规 划 部 门 剥 离 了 公 共 投 资 计划、土 地 管 理 职 能、环 境 整 治 等 职 能，导 致其 长 期 隶 属 于 物 质 性 建 设 部 门（图 1）。第 一 阶 段：建 国 后 中 财 委 管 理 全 国 城市 规 划 工 作，计 划 与 规 划 职 能 紧 密 结 合，到“一 五”时 期，建 筑 工 程 部 与 1 9 5 3 年 初 建立 城 市 建 设 局，分 管 城 市 建 设 职 能；国 家计 委 设
10、立 基 建 联 合 办 公 室，通 过 城 市 建 设组 管 理 包 括 城 市 建 设 在 内 的 公 共 投 资 计划，规 划 部 门 的 政 策 性 剥 离，开 始 向 技 术性 工 具 转 化。第 二 阶 段：1 9 7 9 年 3 月，国 家 城 市 建 设总 局 恢 复 并 设 城 市 规 划 局，到 1 9 8 2 年 成 立环 境 职 能 更 为 显 著 的 城 乡 建 设 环 境 保 护部，转 移 到 国 家 计 委 的 土 地 职 能，到 1 9 8 6年 转 化 为 国 家 土 地 管 理 局，由 此 规 划 的 土地 管 理 等 职 能 也 遭 剥 离。第 三 阶 段：
11、1 9 8 2 年，中 央 政 府 合 并 国家 建 筑 工 程 总 局、国 家 城 市 建 设 总 局、国家 测 绘 总 局 和 国 家 基 本 建 设 委 员 会 的 部 分机 构 与 国 务 院 环 境 保 护 领 导 小 组 办 公 室，成 立 统 一 的 城 乡 环 境 保 护 部，履 行 包 括环 境 保 护 工 作 的 方 针、政 策 和 法 规，防 治环 境 的 污 染 等 职 能。1 9 8 4 年，环 境 保 护 局更 名 为 国 家 环 保 局，仍 隶 属 建 设 系 统。到1 9 8 8 年，城 乡 建 设 环 境 保 护 部 撤 销，改 为建 设 部，规 划 部 门
12、的 环 境 职 能 剥 离。第 四 阶 段：2 0 0 8 年 元 旦 城 乡 规 划法 实 施，同 年 3 月，“建 设 部”改 组 为“住房 与 城 乡 建 设 部”，承 担 了 住 房、建 设、规划 等 职 能，其 中 与 环 境 绩 效 相 关 的 职 能 包括 推 进 建 筑 节 能、城 镇 减 排 及 指 导 小 城 镇和 村 庄 人 居 生 态 环 境 改 善 等，前 者 较 为 明确 地 明 确 包 含 了 能 源 利 用 绩 效，而 优 化 人居 环 境 则 涉 及 到 水 环 境、土 壤 环 境、大 气环 境 绩 效 等 环 境 职 能。2 0 1 4 年，中 共 中 央、
13、国 务 院 印 发 国 家新 型 城 镇 化 规 划（2 0 1 4 2 0 2 0 年），则 成 为统 筹 众 部 门 的 政 策 性 框 架 文 件，在促 进 城 镇化 健 康 有 序 发 展 的 同 时，规 划 主 管 部 门 的 城镇 体 系 规 划、城 乡 规 划 在其 中 是 否 会 进 一 步向 区 域、城 乡 基 础 设 施 建 设 规 划 萎 缩，规 划人 员 如 何 应 对？另 一 方 面，深 圳、广 州 等 城市 规 划、土 地 部门 的 再 次 合 并，似 乎 也 提 出了 对 更 为 综 合 的 规 划 部 门 设 置 的 诉 求。2.2 多头环境绩效主管部门存在定量
14、灰色地带我 国 多 头 的 环 境 绩 效 主 管 部 门，一 定程 度 上 使 得 规 划 实 施 中 环 境 绩 效 优 化 主 体更 为 模 糊（图 2），目 标 拆 分 与 规 划 协 调 的更 为 困 难。部 门 之 间，规 划 环 境 目 标 的 达 成，需要 通 过 城 市 政 府 协 调 统 筹，对 规 划 环 境 目标 进 行 有 效 的 分 解，否 则 难 以 对 各 部 门 的环 境 绩 效 进 行 评 价。在 尚 未 形 成 制 度 化 的环 境 目 标 分 解 过 程 中，发 改 委、环 保、国 土等 部 门 通 过 对 环 境 绩 效 优 化 的 主 体 功 能区、
15、生 态 功 能 区、土 地 利 用 总 体 规 划 等 行政 规 划，不 断 增 加 自 身 部 门 的 话 语 权，争夺 环 境 目 标 的 评 价 与 激 励。城 乡 规 划 部 门由 于 职 能 的 限 制，虽 然 2 0 1 5 年 住 建 部 提 出建 设 海 绵 城 市，提 升 城 市 水 环 境 绩 效 的 政策 引 导，但 在 外 围 规 划 的 进 击 中，城 乡 环 境整 治 与 优 化 的 行 动 基 本 以 环 保 部 门 牵 头，而 低 碳 生 态 的 工 作 多 为 发 改 委 的 牵 头 进行，规 划 部 门似 乎 成 为 了 被 削 弱 的 一 方。3 规 划
16、组 织 体 系 自 身 的 环 境 诉 求3.1 规划主管部门存在促进城市经济发展压力绿 色 产 业 资 本 尚 未 形 成 气 候，生 态 要图 1 规 划 主 管 部 门 职 能 的 剥 离 与 变 化Fig.1 separationandchangeofplanningdepartmentfunction图 2 我 国 环 境 绩 效 相 关职 能 分 布 示 意 图F i g.2 d i s t r i b u t i o no fC h i n a se n v i r o n m e n t a lp e r f o r m a n c er e l a t e df u n c
17、t i o n s2015年第4期/西部人居环境学刊/057http:/素 的 政 绩 评 价 体 系 尚 未 健 全，其 环 境 绩 效倒 逼 机 制 能 否 形 成 仍 尚 未 知。改 革 开 放 后地 方 政 府 在 财 税 制 度 改 革 中 逐 渐 确 立 的经 济 法 人 地 位，分 税 制 强 化 了 地 方 政 府 的城 市 偏 向，作 为 政 府 行 为 的 城 市 规 划，存在 蜕 变 为 地 方 恶 性 竞 争 与 地 方 保 护 主 义空 间 工 具 的 可 能，规 划 部 门 如 何 对 部 门 政绩 与 规 划 核 心 价 值 进 行 判 断，实 际 上 是 难以
18、解 答 的。3.2 规划过程利益主体多元割据规 划 实 施 过 程 中 的 利 益 主 体 多 元 化，不 仅 体 现 在 城 乡 建 设 主 体 及 其 资 金 来 源 的多 样 化，更 体 现 在 不 同 部 门 对 应 对 气 候 变化 及 环 境 危 机 下，对 空 间 规 划 体 系 编 制 权力、话 语 权 争 夺 中。中 国 共 产 党 十 八 届 三 中 全 会 公 报 中 提出 市 场 将 在 资 源 调 配 上 实 现“决 定 性”作用，中 央 政 府 基 于 维 护 统 治 的 基 本 底 线，通 过 政 策 法 规 等 形 式，调 整 土 地、投 资、融 资、户 籍、建
19、 设、环 保 等 领 域 的 关 系，影 响 规 划 实 施。地 方 政 府 及 其 精 英 为 扩大 地 方 财 政 及 个 人 升 迁，结 合 传 统 产 业、房 地 产 资 本，以 扩 大 基 建 为 基 本 导 向。发改 委、环 保 部、国 土 资 源 部 等 各 部 门，应对 全 国 性 环 境 问 题 时，渗 透 出 借 助 项 目 控制、政 策 供 给、土 地 管 控 等 方 式 的 环 境整 治 与 优 化，建 立 各 自 的 空 间 控 制 体 系 的 意 味。3.3 规划主管部门环境优化动力有限规 划 主 管 部 门 作 为 唯 一 的 规 划 管 理 主体，权 较 责 少
20、。规 划 管 理 主 体 承 担 了 规 划区 内 的 建 设 活 动 符 合 法 律 和 规 划 的 要 求 的责 任，却 只 获 得 了 在 建 设 用 地 范 围 内 进 行规 划 行 政 许 可 的 权 利 9。这 使 得 在 实 际 工作 中，规 划 管 理 主 体 顺 利 的 完 成 编 制 并 获批 准 并 在 实 施 中 不 出 现 重 大 矛 盾是 其 最 为重 要 的 行 政 目 标 1 0，环 境 绩 效 优 化 更 多 的只 能 体 现 在 城 乡 节 能 减 排 及 广 泛 的 人 居 环境 改 善 中。而 规 划 环 境目 标 的 综 合 性 缺 乏在 部 门 之
21、间、行 政 单 元 之 间 的 有 效 分 解，政 府 与 规 划 部 门 内 缺 乏 激 励 机 制，规 划 部门 对 环 境 内 容 的 实 施、管 理、监 督 积 极 性往 往 难 以 提 起，导 致 规 划 实 施 中 环 境 内 容缺 乏 制 度 化 的 责 任 主 体。4 规 划 组 织 体 系 人 员 构 成 与 环 境设 施 管 治 能 力4.1 省级机构技术力量相对不足，制约区域环境管治能力省 级 规 划 机 构（下 文 简 称 住 建 厅）是中 央 对 地 方 城 乡 规 划 管 理，落 实 中 央 住 房与 城 乡 规 划 政 策 的 重 要 工 具 与 层 级，但 目前
22、 省 级 规 划 机 构 存 在 职 能 与 人 员 编 制 比 例失 调，影 响 省 级 规 划 机 构 区 域 环 境 设 施 的实 施 力 度。住 建 厅 延 续 了 住 房 保 障 与 改 革、房 地产 及 建 筑 业 行 业 管 理、建 筑 市 政 工 程 安 全等 大 量 物 质 建 设 职 能，但 在 在 内 设 机 构 与人 员 编 制 显 得 不 足。以 内 蒙 古 自治 区、四川 省 及 海 南 省 住 建 厅 为 例，内 设 机 构 范 式与 住 建 部 相 当，其 中 住 房 保 障 与 改 革 及 建筑 工 程 职 能 机 构 约 占 内 设 机 构 的 三 分 之二
23、，规 划 职 能 部 门 仅 为 城 乡 规 划 处、城 市建 设 处 及 村 镇 建 设 处。对 审 批 职 能 再 进 行对 比，住 建 部 对 8 6 个 城 市 1 1（占 我 国 城 市总 数 十 分 之 一 强），2 3 个 省 级 5 个 自 治 区的 省 域、全 区 城 镇 体 系 规 划 进 行 审 批，四川 省 住 建 厅 则 对 近 1 1 0 个四 川 省 政 府 交 办的 县 城 总 体 规 划 进 行 审 查 并 请 示 省 政 府 同意 后 批 复。从 人 员 编 制、团 队 建 设 来 看，住 建 厅 的 机 构 人 员编 制 普 遍 只 有 住 建 部 的四
24、分 之 一，甚 至 较 部 分 省 会 城 市 的 地 方 规划 机 构 人 员 编 制 少（表 1，图 3）。省 级 规 划机 构 人 员 编 制 与 部 门 职 能 存 在 失 调。省 域 城 镇 体 系 规 划、区 域 绿 地、生 态控 制 线 等 省 政 府 空 间 工 具 编 制 周 期 长，而省 内 城 市 之 间 协 调 工 作 任 务 非 常 庞 杂，省规 划 机 构 的 规 划 技 术 力 量 难 以 应 对；而 且规 划 缺 乏 完 整 的 空 间 权 力，省 域 生 态 基 础设 施 实 施 困 难。例 如，广 东 省 住 建 厅 组 织编 制 的 省 域 城 镇 体 系
25、 规 划，基 础 设 施 建 设实 施 中 交 通 型 经 济 利 益 大 的 大 型 基 础 设 施争 相 建 设，而 污 水、垃 圾 等 大 型 环 保 设 施却 严 重 缺 乏。4.2 规划的城市倾向不利乡镇环境保护市 管 县 制 度 则 加 剧 了 城 乡 公 共 产 品 的供 给 差 异，导 致 城 乡 生 态 权 责 不 一，压 制 了城 乡 规 划 的 环 境、社 会 绩 效 实 现。乡 镇 政府 在 规 划 经 费、规 划 机 构、技 术 力 量、人 员编 制 等 方 面 的 严 重 问 题 1 2，无 疑 加 深 了 城乡 生 态 环 境 优 化 的 压 力。长 期 以 来，
26、城 市 垃 圾 农 村 填 埋、城 市 工业 外 迁 农 村、城 市 污 染 通 过 大 气、水 体 及 固体 废 弃 物 影 响 农 村 环 境 质 量 等 城 市 污 染 农村 转 移 现 象导 致 城 市 周 边 农 村 地 区 存 在 不住建部 内蒙古自治区 海南省 四川省 成都市 广东省 广州市人员编制 345 79 93 87 105 111 133表 1 省 级 规 划 机 构 人 员 编 制对 比T a b.1 p r o v i n c i a l p l a n n i n g a g e n c y s t a f fi n g c o m p o r i s o n图
27、3 省 级 规 划 机 构 人 员 编 制 对 比F i g.3 p r o v i n c i a lpl a n n i n ga g e n c ys t a f fi n gc o m p a r i s o nISSUE 4 AUG.2015/JOURNAL OF HUMAN SETTLEMENTS IN WEST CHINA/0 5 8http:/同 程 度 的 污 染 带 或 污 染 圈，近 三 亿 农 村 人 口饮 用 水 缺 乏 达 到 标 准，1 0 万 平 方 公 里 耕 地 遭到 污 染，年 均 超 过 1 亿 吨 的 农 村 生 活 垃 圾 缺乏 有 效 处 理，农
28、村 环 保 设 施 几 乎 为 零 1 3。熊小 青 1 4 对 珠 江 东 江、北 江 水 系 进 行 研 究，认为 广 大 流 域 区 的 农 村、农 民 被 迫 承 受 着 水 体污 染 和 破 坏 的 巨 大 损 失。在 市 管 县 的 行 政 制度 下，城 乡 统 筹 在 产 业 布 局 中，农 村 地 区 作为 城 市“退 二 进 三”的 缓 冲 区 或 农 业 生 态 保育 基 地，要 么承 担 了 城 市 重 污 染 工 业 的 市 域转 移，要 么 在 缺 乏 相 应 资 金 转 移 下 艰 难 地 完成 生 态 保 育 工 作 1 5。在 市 域 的 生 态 安 全 格 局
29、构建 中，乡 村地 区 往 往 又 理 所 当 然 充 当 了 城市 生 态 环 境 屏 障，在 缺 乏 加 大 农 村 地 区 的 发展 权 转 移、生 态 财 政 转 移 等 政 策 配 套，导 致实 施 过 程 产 生 偏 差。4.3 规委会制度不一，大部分环境主体参与有限在 机 构 职 能 上，城 乡 规 划 委 员 会 存 在咨 询、协 调、行 政 及 立 法 四 种 基 本 形 式，除 深 圳 外，我 国 大 部 分 规 委 会 并 无 决 策 能力，环 境 相 关 的 决 策 更 多 依 赖 行 政 诉 求 及专 家 意 见。而 且 随 立 法 法 修 正 案 赋 予 对地 方
30、政 府 立 法 权，政 府、人 大、规 委 会 三 方在 规 划 决 策 权 的 行 使 与 重 新 授 权 上 存 在 博弈。故 此 周 丽 亚 认 为 行 政 型 的 规 划 会 是 在技 术 与 政 治 间 的 平 衡 点 1 6。在 人 员 构 成 上，地 方 设 立 的 城 乡 规划 委 员 会 并 无 独 立 法 人 资 格，缺 乏 独 立 的法 律 地 位，规 委 会 人 员 任 命 或 选 举 程 序、人 员 构 成 比 例 在 城 乡 法 规 没 有 明 确 规 定，地 方 可 以 通 过 设 置 较 高 的 公 务 员 构 成 比 例（表 2），弱 化 环 境 主 体 参
31、与。在 机 构 设 置 城 市 通 过 在 规 委 会 内 下 设的 规 划 决 策 科 室，可 以 进 一 步 限 制 环 境 主体（甚 至 是 环 境 主 管 部 门）进 入 决 策 程 序。例 如 在 成 都 市 委 员 会 制 度 中，通 过 在 规 委会 内 设 置 主 任 委 员 会，具 有 除 成 都 市 总 规外 的 众 多 审 议 职 能，由 规 委 会 主 任、副 主任、省 政 府 秘 书 长、省 建 设 厅 厅 长、市 政 府秘 书 长、市 政 府 分 管 城 市 建 设 副 秘 书 长、市 发 改 委、建 委、交 委、规 划 局、国 土 局 主要 负 责 人 组 成，而
32、 其 未 将 环 境 部 门 列 入 主任 委 员 会 内。而 与 国 外 的 规 划 委 员 会 的 对比 中（表 3），我 国 规 委 会 普 遍 较 美 国、英 国缺 乏 实 质 的 决 策 权，而 协 调 能 力 又 较 日 本的 规 划 审 议 会 弱，环 境 主 体 仍 然 很 难 通 过规 委 会 这 一 途 径 进 行 有 效 的 意 见 表 达。5 总 结 与 建 议基 于 环 境 绩 效 角 度 对 规 划 组 织 体 系环 境 职 能、环 境 诉 求、环 境 设 施 管 治 能 力进 行 分 析，规 划 组 织 体 系 存 在 环 境 协 调 能力 不 足，环 境 诉 求
33、 及 优 化 动 力 有 限，机 构设 置、人 员 配 备 不 利 于 环 境 绩 效 提 升 等 问题。行 政 部 门 专 门 化 及 各 部 门 空 间 规 划 体系 构 建 的 趋 势 下，规 划 部 门 构 建 类 似 日 本规 划 审 议 会 的 空 间 平 台，强 化 自 身 协 调 能力，通 过 空 间 统 筹 催 化 环 境 政 策 的 制 定 及环 境 技 术 的 管 制，并 以 此 作 为 环 境 绩 效 优化 的 突 破 口。5.1 制定环境绩效的协调清单，厘清规划环境责任实 事 求 是 厘 清 规 划 部 门 环 境 责 任，明确 城 乡 规 划 实 施 路 径。针 对
34、目 前 规 划 职 能与 环 境 绩 效 的 偏 离 及 多 头 的 环 境 主 管 部门，以 能 源 利 用 等 五 类 主 要 环 境 绩 效 为 分析 要 素，按 照 政 策 途 径、规 划 途 径 及 技 术途 径 1 7 对 环 境 绩 效 实 施 途 径 进 行 分 析，提出 城 乡 规 划的 环 境 绩 效 协 调 清 单（表 4）。5.2 依托立法法修正案，完善规委会制度 立 法 法 修 正 案 赋 予 地 方 政 府 立 法权，人 大 将 在 未 来 的 城 乡 规 划 决 策 中 获 得更 为 显 著 的 话 语 权。针 对 规 划 部 门 职 能 单一，省 级 规 划 部
35、 门 权 责 不 一 致，地 方 规 划会 缺 乏 实 权，规 划 救 济 及 监 督 环 境 主 体 难以 参 与 等 现 状，规 划 组 织 体 系 通 过 充 实 城乡 规 划 委 员 会 制 度，理 顺 政 府、人 大、规 委会、规 划 局 及 省 住 建 厅 关 系，形 成 党 与 政府 引 导，规 委 会 审 批 地 方 性 规 划 事 务 及 规划 组 织 编 制 立 项，住 建 厅 审 批 区 域 性 规 划事 务，规 划 局 作 为 规 委 会 执 行 机 构 及 审 批规 划 行 政 许 可制 度 的 决 策 与 执 行 的 适 度 分离，通 过 人 大 控 制 规 委 会
36、 专 家、公 众、顾 问上海 武汉 广州 深圳 成都 香港公务员 12 31 专家、公众代表委员人数应当超过总数一半（不少于21的单数）14 48 11非公务员 0 20 15 7 28表 2 我 国 部 分 城 市 城 乡 规 划 委 员 会 人 员 构 成 比Tab.2 part of the city urban and rural planning committee staff ratio表 3 部 分 国 外 规 划 委 员 会 的 职 能 与 人 员 构 成Tab.3 functions and personnel constitution of overseas plannin
37、g committee国家 美国 英国 日本 中国机构 规划委员会、区划委员会 规划委员会 规划审议会 规划委员会职能差异较大，部分拥有大量决策权，部分只有简单的咨询功能，部分由市议会兼任。大多数州的规划委员会具有最终决策权（仍可被议会否决）议 会下属 的 决 策 及执行部门作为咨询参 谋机构及制度化的协商平台，无决策能力咨询、协调、行政等职能，基本无决策能力人员构成成员以非公务员为主导，多为企业家、房地产开发商、建筑师、市民运动组织代表等由议 员 及 少 数 当 地居民代表构成以专家为主，包括部分官员与议员代表各城市存在差异，基本以公务员为主导2015年第4期/西部人居环境学刊/059htt
38、p:/图 4 城 乡 规 划 委 员 会 制 度 示 意 图Fig.4 schematic diagram of urban and rural planningcommitteesystem实施途径能源利用绩效 水环境绩效 土壤环境绩效 大气环境绩效 生物多样性绩效政策途径碳交易平台（发改委）能源结构（发改委公共交通优先政策（交通运输、财政）污染物总量控制（环保）污染物排放权（环保）全国生物物种资源保护与利用规划纲要（环保）中国生物多样性保护战略与行动计划（环保）排水许可制度（水利）水价政策（发改委）农林产业化肥及用水政策（农业、林业、环保）农林产业化肥及政策（农业、林业、环保）土地增加挂钩
39、政策（国土）公共交 通优 先 政 策（交 通运输、财政）产业结构调整指导目录（发改委）规划途径城乡规划（规划）国土规划（国土）森林公园（林业）农林用地（国土）自然保护区（环保）湿地公园（林业）海洋特别保护区（海洋）地质公园（国土）水土流失的综合防治（水利）湿地公园（林业）气象灾害防御规划（气象）湿地公园（林业）海洋特别保护区（海洋）畜禽遗传资源保种场（农业）技术途径碳排放清单（*）生态足迹（*）产业减排技术（工信部）节能建筑、绿色建筑标准（建设）污染物监测（环保）公路边坡改造技术建筑节水技术（建设）低冲击开发技术（规划）污染土壤修复技术（环保）废弃物生态化处理 及回收利用技术（环保）水土保持修
40、复技术气象条件论证（气象）建筑围护结构（建设）建筑空调技术（建设）建筑热环境模拟技术（建设）生境修复（环保）生物廊道与交通廊道穿越技术（建设）外来物种入侵防治技术（环保）生物栖息人工模拟（规划）表 4 城 乡 规 划 的 环 境 绩 效 协 调 清 单Tab.4 environmental performance coordination inventory of urban and rural planning委 员 会、申 诉 委 员 会 的 人 事 任 免 权，加 强 人大 对 规 划 决 策 的 监 督 职 能（图 4），构 建 以规 委 会 为 核 心的 制 度 协 调 平 台。城
41、乡 规 划 委 员 会 成 员 应 包 括 公 务 人员、专 家 及 公 众。结 合 地 区 实 际，通 过 社团、N G O 宣 传 推 广 和 人 大 推 动，制 订 明 确的 时 间 表 与 路 线 图，逐 步 扩 大 公 众 及 专 家的 人 员 构 成 比 例。专 家 委 员 从 专 家 库 中 遴选，由 人 大 委 任，设 定 错 位 任 期，避 免 人 大与 专 家 的 长 期 专 权。规 委 会 办 公 室 制 定 规委 会 专 家 库 的 候 选 代 表 的 资 格 条 件 及 在 规委 会 制 定 的 公 布 途 径 和 时 效 下 公 布 推 选 日期，专 家 人 员 的
42、 资 格 审 查 由 办 公 室 执 行，政府 确 认；人 大 有 权 对 办 公 室 制 定 之 资 格 条件 进 行 质 询，必 要 时 委 托 第 三 方 机 构 进 行评 估。公 众 代 表 则 形 成 社 区、乡 村 为 单 位推 荐，人 大 委 任 并 对 其 监 督 的 形 式，其 中 居民 代 表、村 民 代 表 应 规 定 一 定 比 例。城 乡 规 划 委 员 会 应 具 备 制 度 化 的 部门、专 家、公 众 空 间 协 调 平 台，及 地 方 性 实体 内 容 的 审 批 权，顾 问 委 员 会、协 调 委 员 会主 任 及 成 员 的 组 织 权、聘 任 权，立 法
43、 机 构授 权、行 政 部 门 业 务 指 导 下 的 规 划 集 体 决策 机 制，决 策 范 围 应 在 规 划 普 及、公 众 参与、人 大 推 动 下 逐 步 按 照 实 际 情 况 放 宽，制 定 并 公 布 清 晰 的 规 委 会 权 力 清 单。规 委会 下 设 顾 问 委 员 会、协 调 委 员 会、申 诉 委 员会、办 公 室 等 机 构。顾 问 委 员 会 为 规 委 会 提 供 实 体 性 问题 的 技 术 评 价，其 下 根 据 情 况 分 设 相 关 小组，其 成 员 由 人 大 从 专 家 库 中 选 出 并 由 规委 会 聘 任，相 关 专 业 至 少 应 具 备
44、 一 位 专家。顾 问 委 员 会 作 为 规 委 会 的 智 库，降 低因 规 划 局 对 信 息 控 制 及 扭 曲 的 影 响。协 调委 员 会 为 各 部 委、区 县 政 府 就 规 划 问 题 提供 交 流 框 架，成 员 由 各 政 府 部 门 代 表 组成，企 业、公 众 申 请 通 过 后，在 任 期 内 介入。城 乡 总 体 规 划 所 起 的 作 用 则 是 在 空 间层 面 整 合 各 领 域、部 门 的 目 标、政 策，在 未来 发 展 的 前 提 下，提 出 城 乡 整 体 的 发 展 政策 框 架 1 8，协 调 委 员 会 则 通 过 定 期 举 行 会议，为 规
45、 划、建 设、国 土、发 改 委、环 境 等部 门 的 公 共 政 策 空 间 框 架 的 讨 论 提 供 交 流平 台。申 诉 委 员 会 为 规 划 行 政 行 为 的 行 政复 议 机 构，针 对 规 划 的 实 体 性 内 容 进 行 评价，人 员 构 成 应 包 含 法 律 专 业 人 员，由 规委 会 推 荐，人 大 聘 任，确 保 独 立 性。申 诉 结果 包 括 不 符 合 申 诉 条 件 并 告 知 原 因，申 诉有 效 并 要 求 顾 问 委 员 会、协 调 委 员 会、规划 局 等 作 出 相 干 回 应。不 服 申 诉 委 员 会 申诉 结 果，可 向 第 三 方 机
46、构 委 托 外 包 评 价 业ISSUE 4 AUG.2015/JOURNAL OF HUMAN SETTLEMENTS IN WEST CHINA/0 6 0http:/务，对 第 三 方 结 果 作 为 附 带 内 容，应 可 向上 级 规 划 主 管 部 门 提 出 行 政 复 议，再 不 服应 可 就 规 划 行 为 的 程 序 性 内 容 进 行 行 政 诉讼。办 公 室 为 规 委 会 常 务 办 工 机 构，负 责 组织 会 议、发 布 通 知、整 理 资 料 等 职 能，人 员由 规 划 局 推 荐 规 委 会 委 任。当 然，规 委 会 的 集 体 决 策 制 度 亦 非万
47、能 1 9，一 方 面 为 求 委 员 所 代 表 的 各 方 利益 的 均 衡 而 采 取 折 中 意 见，使 决 策 趋 于 保守；另 一 方 面，可能 由 于 不 需 要 群 体 成 员 承担 决 策 责 任 而 使 决 策 更 激 进 与 冒 险，规 划组 织 体 系 调 整 路 径 仍 需 进 一 步 讨 论。注释：通 过 官 网 网 站 咨 询 的 方 式，调 研 对 象 包括 我 国22 个 省 及5 个 自 治 区（不 包 含 台 湾省），其 中 河 北 省、西 藏 自 治 区 及 新 疆 维 吾尔 自 治 区 三 个 省 级 行 政 单 位 并 无 明 确 的 住建 厅 职
48、能 及 机 构 设 置 公 示；除 内 蒙 古 自 治区、四 川 省 及 海 南 省 三 个 省 级 规 划 机 构 公开 了 住 建 厅 人 员 编 制 外，其 他 暂 无 公 示。数 据 来 源：中 华 人 民 共 和 国 中 央 政 府 网站http:/川 省 人 民 政 府 办 公 厅 关 于 加 强 和 改进 城 乡 规 划 工 作 的 意 见 川 办 发201225号 文 规 定：城 总 体 规 划除 成 都 市 所 辖 县（市）由 县（市）人 民 政 府 报 成 都 市 人 民政 府 审 批 并 报 省 政 府 备 案 外，其他 县 城 总体 规 划 经 市（州）人 民 政 府
49、审 查 后 报 省 政府，由 省 政 府 交 办 住 房 城 乡 建 设 厅 组 织 审查 并 请 示 省 政 府 同 意 后 批 复。本 节 人 员 数 据并 未 统 计 劳 务 派 遣 及 临 时 工等 非 编 制 人 员 数 量。参考文献：1 颜 文 涛,萧 敬 豪,胡 海,等.城 市 空 间 结 构 的环 境 绩 效：进 展 与 思 考J.城 市 规 划 学 刊,2012(05):50-59.2 吴 志 强.论 进 入21 世 纪 时 中 国 城 市 规 划体 系 的 建 设J.城 市 规 划 汇 刊,2000(01):1-5.3 萧 敬 豪.城 乡 规 划 过 程 的 环境 绩 效
50、分 析 及优 化 途 径D.重 庆:重 庆 大 学,2014.4 陈 有 川.简 论 城 市 规 划 决 策J.规 划 师,1999(04):78-81.5 陈 虎,崔 功 豪.由 分 化 到 整 合：对 城 市 规 划管 理 体 制 的 思 考 以 常 州 市 为 例J.城市 规 划,2002(03):24-26.6 孙 施 文.现 行 政 府 管 理 体 制 对 城 市 规 划作 用 的 影 响J.城 市 规 划 学 刊,2007(05):32-39.7 萧 敬 豪,颜 文 涛.职 能 视 角 下 的 城 乡 规 划组 织 体 系 与 环 境 绩 效 分 析C/中 国 城 市科 学 研 究
